Haftpflichtversicherung
Die Schlussberichte der Rechnungsprüfungsämter entbinden die Ausschüsse nicht, sich ein eigenes Bild darüber zu verschaffen, ob die Verwaltung sparsam und wirtschaftlich geführt wurde.
Im Rechnungsprüfungsausschuss sollten nach einer gezielten Aufgabenkritik grundsätzliche Analysen angestellt, Strukturmängel der Verwaltung offen gelegt und Wirtschaftlichkeitsüberlegungen angestellt werden. Ferner sollten für bestimmte kostenintensive Maßnahmen von der Verwaltung Erfolgskontrollen gefordert werden.
Die wirksame Wahrnehmung der Prüfungsaufgaben, die vor allem im Hinblick auf die insgesamt angespannte Haushaltslage der Kommunen dringend geboten ist, erfordert einen höheren Zeitaufwand. Je nach Haushaltsvolumen sollten ggf. mehrere Sitzungstermine anberaumt werden.
Prüfung durch das Rechnungsprüfungsamt
Unabhängigkeit des Rechnungsprüfungsamts
Das Rechnungsprüfungsamt hat innerhalb der Verwaltung eine besondere Stellung.
Es ist bei der Erfüllung seiner Aufgaben unabhängig und an Weisungen nicht gebunden. Es untersteht unmittelbar dem Bürgermeister (§ 111 Abs. 2 GemO) und darf daher nicht dem Geschäftsbereich eines Beigeordneten zugeordnet werden.
Es ist auch unzulässig, das Rechnungsprüfungsamt in eine andere Organisationseinheit einzugliedern, selbst wenn diese zum Geschäftsbereich des Bürgermeisters gehört.
Aufgaben
Dem Rechnungsprüfungsamt ist als gesetzliche Aufgabe die Prüfung der Jahresrechnung übertragen (§ 112 Abs. 1 GemO).
Der Bürgermeister kann dem Rechnungsprüfungsamt weitere Aufgaben übertragen, insbesondere die laufende Überwachung der Kassen der Gemeinde und ihrer Unternehmen sowie die Kassenprüfungen, die laufende Prüfung der Wirtschaftsführung der wirtschaftlichen Unternehmen, die Prüfung der Betätigung der Gemeinde als Gesellschafter oder Aktionär in Unternehmen mit Rechtsfähigkeit und die Prüfung der Vergabe von Aufträgen (§ 112 Abs. 2 GemO).
Den Rechnungsprüfungsämtern sind vielfach auch jährliche oder im turnusmäßigen Wechsel durchzuführende Prüfungen von Vereinen und Zweckverbänden oder von Stiftungen übertragen. Darüber hinaus nehmen Amtsleiter und Prüfungsbeamte gelegentlich oder regelmäßig Sonderfunktionen innerhalb der Verwaltung (z. B. im Datenschutz, bei Wahlen) oder außerhalb (z. B. als Geschäftsführer von kommunalen Gesellschaften) wahr. Die Rechnungsprüfungsämter sind häufig bei organisatorischen Veränderungen beratend tätig und erledigen vielfach Sonderaufträge.
Bei der Übertragung weiterer Aufgaben sind mögliche Interessenkonflikte auszuschließen. Bei jeder zusätzlichen Aufgabe ist darauf zu achten, dass sie inhaltlich nicht mit der Pflicht des Rechnungsprüfungsamts zur Feststellung und Beanstandung von Mängeln kollidiert. Die Bürgermeister erwarten allgemein, dass die Rechnungsprüfungsämter auch die neuen Aufgaben zeit- und sachgerecht mit erledigen. Aufgrund der zusätzlichen Arbeitsbelastung werden aber vielfach Pflichtaufgaben „gestreckt", erforderliche Prüfungen zeitlich eingeschränkt und Kassenprüfungen nicht in der geforderten Häufigkeit51) vorgenommen.
Die Bürgermeister sollten darauf achten, dass die Rechnungsprüfungsämter vorrangig ihre gesetzlichen Aufgaben ordnungsgemäß und zeitnah erfüllen und dass hierfür die erforderliche personelle Ausstattung zur Verfügung steht.
Schlussbericht
Zu ihren Schlussberichten sollten die Rechnungsprüfungsämter einen Überblick über Art und Umfang der Prüfungstätigkeit geben, die nicht ausgeräumten Beanstandungen hervorheben und die beanstandeten wesentlichen Mängel sowie die Anregungen für eine Verbesserung und Änderung des Verwaltungshandelns erwähnen. Auf der Grundlage dieser Informationen können der Rechnungsprüfungsausschuss und der Gemeinderat die Prüfung der Jahresrechnung wirtschaftlich durchführen und den Anliegen der kommunalen Finanzkontrolle gerecht werden.
3. Interkommunale Zusammenarbeit
Von ehrenamtlichen Mitgliedern der Gemeinderäte und der Rechnungsprüfungsausschüsse, die mit den Kassengeschäften, dem Verwaltungsvollzug, den haushaltsrechtlichen Problemen usw. aus der täglichen Praxis nicht vertraut sind, kann in der Regel nicht erwartet werden, dass sie finanzrelevante Vorgänge wirkungsvoll prüfen.
51) § 39 Abs. 1 Gemeindekassenverordnung (GemKVO) vom 1. September 1976 (GVBl. S. 229, BS 2020-1-8), zuletzt geändert durch Verordnung vom 2. Dezember 1994 (GVBl. S. 453).
In Baden-Württemberg können sich deshalb Gemeinden ohne eigene Rechnungsprüfungsämter zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Rechnungsprüfung eines anderen kommunalen Rechnungsprüfungsamts bedienen, einen geeigneten Bediensteten als Rechnungsprüfer bestellen oder einen Rechnungsprüfer einer anderen Gemeinde beauftragen. In Hessen und Niedersachsen obliegt die Prüfung der Jahresrechnung in Gemeinden ohne Rechnungsprüfungsamt den Rechnungsprüfungsämtern der Kreise.
Im Interesse einer wirksamen örtlichen Rechnungsprüfung sollte erwogen werden, den Gemeinden ohne Rechnungsprüfungsamt die Möglichkeit zu eröffnen, im Rahmen der interkommunalen Zusammenarbeit die Prüfung der Jahresrechnung den Rechnungsprüfungsämtern der Landkreise zu übertragen, die gegen Kostenverrechnung die Prüfung vornehmen und Schlussberichte für den Rechnungsprüfungsausschuss und den Gemeinderat erstellen könnten52). Tz. 3 Wirtschaftlicher Versicherungsschutz
1. Allgemeines:
Bei den sächlichen Ausgaben des Verwaltungshaushalts bestehen regelmäßig noch Möglichkeiten, den Aufwand zu mindern.
Die Prüfungen des Rechnungshofs zeigen, dass Kommunen
beim Abschluss von Versicherungen ihr finanzielles Risiko zu hoch einschätzen,
Versicherungsverträge häufig nicht aktualisieren,
Versicherungsleistungen nicht in Anspruch nehmen oder
die Vorteile des Wettbewerbs nicht nutzen und dadurch zu hohe Versicherungsprämien entrichten.
2. Risiken der kommunalen Gebietskörperschaften
Die Städte und Gemeinden sind verpflichtet, das Gemeindevermögen pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten (§ 78 Abs. 2 GemO) und bei ihrer Haushaltswirtschaft die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit zu beachten (§ 93 Abs. 2 GemO). Diese Pflichten schließen die Vorsorge vor unvorhersehbaren finanziellen Schäden infolge von Ansprüchen Dritter oder von Gefahren für das eigene Vermögen mit ein. Ob und in welchem Umfang die Kommunen solchen finanziellen Einbußen durch eine eigene Risikovorsorge oder durch den Abschluss von Versicherungen vorbeugen, entscheiden sie selbst in eigener Verantwortung 53). Prüfungskriterium für den örtlichen Aufwand für Versicherungen ist im Wesentlichen die Wirtschaftlichkeit der Versicherungsverträge, die in Kosten-Nutzen-Analysen festgestellt werden kann.
Risikoermittlung
Die Kommunen sind durch Schadensereignisse im Gegensatz zu Privatpersonen und Unternehmen nicht existentiell gefährdet. In der Ausübung hoheitlicher und fiskalischer Tätigkeiten liegt aber ein Risikopotential, da das Ausmaß möglicher Schäden nicht oder nur schwer voraussehbar ist. Risiken bestehen z. B. beim Verwaltungshandeln aufgrund der Amtshaftung, bei der Unterhaltung der Straßen, Wege und Plätze wegen der Verkehrssicherungspflicht, bei der Trägerschaft von Schulen, Sportanlagen und sonstigen öffentlichen Einrichtungen. Ob der erforderliche Ausgleich eines Schadens die Haushaltswirtschaft gefährdet, hängt vom Haushaltsvolumen und der finanziellen Leistungsfähigkeit der Kommune sowie von der Häufigkeit des Eintritts von Schäden und deren Ausmaß ab.
Die Notwendigkeit einer Versicherung kann nur beurteilt werden, wenn das bestehende Risiko von der Verwaltung, insbesondere der zuständigen Organisationseinheit, erkannt und bewertet wird. Hierzu sind die möglichen Risikobereiche systematisch zu ermitteln und die Wahrscheinlichkeit des Eintritts eines Schadens sowie die mögliche Schadenshöhe zu schätzen. Dabei ist davon auszugehen, dass die Bediensteten im Rahmen ihrer dienstlichen Obliegenheiten alles zur Risikovermeidung und Risikominderung unternehmen und die Organisationseinheiten bei einer Häufung von Schadensfällen die Ursachen ermitteln und entsprechende Sicherheitsvorkehrungen treffen.
Die Entscheidung, ob ein Risiko versichert werden soll, ist von der voraussichtlichen Höhe des einzelnen Schadens und der Zahl der zu erwartenden Schäden abhängig. Bagatellschäden, auch wenn sie häufiger auftreten, kann der kommunale Haushalt in der Regel ohne weiteres decken. Schadensfälle mit mittleren oder großen Schäden können dagegen die finanzielle Leistungsfähigkeit der Kommune beeinträchtigen. In diesen Fällen sind Wirtschaftlichkeitsüberlegungen anzustellen und durch eigene Vorsorge oder durch den Abschluss einer Versicherung der Ausgleich der Schäden sicherzustellen.
52) Auf die Regelung in § 20 Abs. 4 des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes vom 8. Juli 1957 (GVBl. S. 101, BS 2010-2), zuletzt geändert durch Gesetz vom 9. November 1999 (GVBl. S. 407) wird hingewiesen. Danach können z. B. mehrere Vollstreckungsbehörden einen gemeinsamen Vollstreckungsbeamten bestellen.
53) Die Pflichtversicherungen sind ausgenommen.
Versicherungszweige und Versicherungsarten
Die Versicherungswirtschaft bietet den kommunalen Gebietskörperschaften zur Abdeckung der meisten kommunalen Risiken Versicherungen an. Andere Versicherungen werden in unterschiedlichem Umfang abgeschlossen.
Risikovorsorge
An Stelle der Fremdversicherung, bei der die Schäden durch die Versicherung abgedeckt oder minimiert werden, kann die Haushaltsbelastung im Fall von mittleren und großen Schäden im Wege der „Selbstversicherung" durch Ansammlung einer Sonderrücklage ausgeschlossen oder gemindert werden. Die Selbstversicherung als quasi internes Versicherungssystem orientiert sich an den Grundsätzen der Fremdversicherung. Sie erfordert regelmäßige Prämienzahlungen im Verwaltungshaushalt, die einer Sonderrücklage zugeführt werden. Die Rücklage stärkt die Innenfinanzierung der Kommune. Die Zahlung der Versicherungssteuer entfällt.
Prüfungserfahrungen zur Selbstversicherung liegen dem Rechnungshof nicht vor.
3. Prüfungshinweise
Haftpflichtversicherung
Gegenstand der Versicherung
Die Haftpflichtversicherung ist insbesondere wegen der vielfältigen Haftungsrisiken die wichtigste Versicherung der Kommunen. Sie schützt vor Schadensersatzansprüchen Dritter (Personen-, Sach- und Vermögensschäden)54).