Verpflichtungsermächtigungen

Die Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen sind mit größtmöglicher Genauigkeit zu errechnen oder zu schätzen (Nr. 1 AV § 11 LHO).

Die sog. Bauunterlage von 1994 hatte die voraussichtlichen Gesamtkosten der Maßnahme mit 70,8 Mio. ausgewiesen (T 145). In den folgenden Haushaltsplänen bis zum Jahr 2001 sind diese Gesamtkosten jedoch nicht dargestellt, sondern lediglich Gesamtkosten von 15,3 Mio. angegeben worden. In den Haushaltsplänen vom Jahr 2002 an sind die Gesamtkosten der Maßnahme gar nicht dargestellt. Dort sind lediglich die Kosten des 3. Bauabschnitts ausgewiesen. Die Senatsverwaltung hat damit gegen die Grundsätze der Haushaltsklarheit und Haushaltswahrheit verstoßen.

Der Rechnungshof hat beanstandet, dass die Senatsverwaltung die Gesamtkosten der Baumaßnahme im Rahmen der Haushaltsplanaufstellung über Jahre unzutreffend bzw. unvollständig dargestellt und damit gegenüber dem Abgeordnetenhaus die mit der Maßnahme verbundenen erheblichen finanziellen Auswirkungen nicht deutlich gemacht hat.

Eine wesentliche Voraussetzung für die wirtschaftliche Durchführung von Baumaßnahmen (§ 7 LHO) ist die Veranschlagung von angemessenen Haushaltsansätzen und Verpflichtungsermächtigungen bei der Aufstellung der Haushaltspläne auf der Grundlage von im Regelverfahren erstellten Bauplanungsunterlagen nach § 24 LHO. Die jährlichen Haushaltsansätze für Baumaßnahmen sind im Kosteninteresse so zu bemessen, dass eine zügige Baudurchführung ermöglicht wird.

In den Haushaltsplänen der Jahre 1992 bis 2001 sind die jährlichen Haushaltsansätze für die Baumaßnahme, abgesehen von zwei Ausnahmen, deutlich unter 4 Mio. veranschlagt worden. In den Jahren 1997 und 1998 lagen die Ansätze unter 5 Mio.. Zur Gewährleistung der für Ende 1997 geplanten Fertigstellung der Maßnahme hätten nach Angabe des von der Senatsverwaltung beauftragten Architekten jedoch jährliche Finanzierungsraten von 11,8 bis 12,3 Mio. in den Haushaltsplänen bereitgestellt werden müssen. Als Folge der zu gering bemessenen Finanzierungsraten hat die Senatsverwaltung die Bauleistungen auf kleinteilige Teilbauabschnitte verteilt und so aufgesplittet vergeben. Dieses Vorgehen hat die Termin- und Kostensteuerung erheblich erschwert, den Wettbewerb unangemessen beschränkt sowie die Bauzeit über den vorgesehenen Fertigstellungstermin hinaus erheblich verlängert.

Der Rechnungshof hat beanstandet, dass die Senatsverwaltung die jährlichen Haushaltsansätze für die große und komplexe Maßnahme des Hochbaus zu gering bemessen und dadurch zu einer unwirtschaftlichen Bauzeit von 19 Jahren beigetragen hat.

Rechnungshof von Berlin Jahresbericht 2011

Bauvorbereitung:

Bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sind nur die Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen zu berücksichtigen, die zur Erfüllung der Aufgaben notwendig sind (§ 6 LHO). Daher ist der Ermittlung und Feststellung des Bedarfs in der Planungsphase von Maßnahmen besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Bei Hochbaumaßnahmen mit Gesamtkosten von mehr als 3 Mio. sind zur Begründung des Bedarfs förmliche Bedarfsprogramme im Regelverfahren nach § 24 LHO aufzustellen, zu prüfen und zu genehmigen.

Infolge der Einstufung als Unterhaltungsmaßnahme hat die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung für das Bauvorhaben ein Bedarfsermittlungsverfahren mit förmlicher Aufstellung, Prüfung und Genehmigung eines Bedarfsprogramms zu keinem Zeitpunkt durchgeführt. Insbesondere hat sie die Senatsverwaltung für Justiz als Bedarfsträgerin im Rahmen der Bauvorbereitung nicht aufgefordert, ein Bedarfsprogramm aufzustellen und vorzulegen. Die unzureichende Bedarfsermittlung hatte u. a. Fehlplanungen zur Folge. So wurde erst nach der Beauftragung und Erstellung kostenintensiver Planungsleistungen erkannt, dass für die ursprünglich geplante Kantine und für vorgesehene Aufzugsanlagen aus Wirtschaftlichkeitsgründen keine Notwendigkeit bestand. Die dadurch bedingten Umplanungen haben vermeidbare Ausgaben von ca. 115 000 ausgelöst. Weiterhin hat die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, erst nachdem im Rahmen des 3. Bauabschnitts große Teile des Dachgeschosses zu Büroräumen ausgebaut waren, festgestellt, dass ein Bedarf für diesen Ausbau nicht besteht.

Den weiteren Ausbau des Dachgeschosses hat sie daraufhin nicht mehr fortgesetzt. Die zusätzlichen Ausgaben für die dadurch bedingte Umplanung im nördlichen Dachgeschossbereich (Neueindeckung des Daches und Reparatur des Dachstuhls) und für die verlorene Ausführungsplanung betragen ca. 77 000. Der ohne anerkannten Bedarf durchgeführte Dachgeschossausbau hat vermeidbare Ausgaben von 1,1 Mio. (reine Baukosten) ausgelöst.

Der Rechnungshof hat beanstandet, dass die Senatsverwaltung für die Baumaßnahme eine umfassende Bedarfsermittlung einschließlich der Aufstellung eines förmlichen Bedarfsprogramms nicht gefordert und eine ordnungsgemäße Bedarfsprüfung für die Maßnahme nicht durchgeführt hat.

Wegen der Komplexität von Baumaßnahmen müssen die nach § 24 LHO aufzustellenden Bauplanungsunterlagen die gesamte in sich geschlossene Maßnahme unter Berücksichtigung sämtlicher erkennbarer Folgerungen und Folgemaßnahmen umfassen. Eine sorgfältige Kostenberechnung nach DIN 276 ist vorgeschriebener Bestandteil der Bauplanungsunterlagen.

Sie dient der möglichst konkreten Ermittlung der Gesamtkosten und ist eine notwendige Grundlage für eine kostensichere Finanzierung der Baumaßnahme. Die Aufstellung vereinfachter Planungsunterlagen mit Vereinfachungen bei Art und Umfang der planerischen Darstellungen und bei der Kostenermittlung ist hingegen nur zulässig bei sog. kleinen Baumaßnahmen mit Gesamtkosten von bis zu 1 Mio.. Rechnungshof von Berlin Jahresbericht 2011

In der sog. Bauunterlage von 1994 mit ausgewiesenen Gesamtkosten von ca. 70,8 Mio. (T 145) fehlen insbesondere konkrete Bedarfsangaben, vollständig ausgearbeitete Vorentwurfs- und Entwurfspläne sowie eine ordnungsgemäße Kostenberechnung nach DIN 276. Diese Bauunterlage stellte damit für die Durchführung der Baumaßnahme nicht das erforderliche Instrumentarium zur Verfügung. Davon abgesehen sind „Bauunterlagen" weder nach den Regelungen der LHO noch nach den dazu erlassenen Ausführungsvorschriften als Instrument zur Vorbereitung und Durchführung von Hochbaumaßnahmen vorgesehen und zugelassen.

Für den 3. Bauabschnitt mit genehmigten Gesamtkosten von 33,5 Mio. hatte die Senatsverwaltung im Jahr 2001 lediglich für kleine Hochbaumaßnahmen zugelassene vereinfachte Planungsunterlagen erstellen lassen (T 146). Es fehlte auch insoweit an maßnahmeadäquaten, im Regelverfahren erstellten Bauplanungsunterlagen für Hochbaumaßnahmen mit detaillierten Entwurfsplänen und einer Kostenberechnung nach DIN 276. Aus den vereinfachten Planungsunterlagen ist insbesondere nicht eindeutig ersichtlich, welche konkreten Leistungen mit welchem Umfang Gegenstand des 3. Bauabschnitts waren. Für die Vergabe und die Bauausführung fehlten damit belastbare Grundlagen, was die Projektleitung und -steuerung erheblich erschwerte.

Der Rechnungshof hat beanstandet, dass die Senatsverwaltung entgegen den Haushaltsvorschriften unvollständige und vereinfachte, nicht maßnahmeangemessene Planungsunterlagen aufstellen ließ.

Im Rahmen der Bauvorbereitung gehört es nach den Haushaltsvorschriften u. a. zu den Aufgaben der für Bauen zuständigen Senatsverwaltung, die Bauplanungsunterlagen auf Vollständigkeit und Schlüssigkeit zu prüfen und dabei insbesondere auf die Einhaltung des genehmigten Bedarfsprogramms und der abgestimmten Vorplanung, auf die Plausibilität der Mengen- und Kostenberechnung sowie auf die Angemessenheit der Kosten zu achten.

Die Senatsverwaltung hat die sog. Bauunterlage von 1994 mit geschätzten Gesamtkosten von 70,8 Mio. nicht geprüft. Die vereinfachten Bauplanungsunterlagen von 2001 für den 3. Bauabschnitt hat sie zwar geprüft, jedoch im Rahmen der Prüfung die ermittelten Gesamtkosten von 42,8 Mio. ohne ordnungsgemäße und nachvollziehbare Kostenberechnung pauschal auf 33,5 Mio. herabgesetzt. Im Zuge der Prüfung der ersten Ergänzungsunterlage vom Februar 2006 hat sie weitere nicht nachvollziehbare Reduzierungen der Baukosten vorgenommen. In der Folge waren die genehmigten Gesamtkosten nicht auskömmlich. Die Senatsverwaltung konnte die Bauleistungen deshalb von Dezember 2007 bis zur Genehmigung einer zweiten Ergänzungsunterlage im November 2008 wegen fehlender Haushaltsmittel nicht weiter ausführen lassen. Die Baustelle stand für 11 Monate still. Die Unterbrechung der Bauarbeiten hat beispielsweise dazu geführt, dass eine Innenhofrüstung abgebaut und später wieder aufgestellt werden musste. Allein dadurch sind vermeidbare Ausgaben von 105 000 entstanden.