Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege

Entwicklung des Angebotssystems

Demographische Entwicklung 3 Situationsanalyse ­ Notwendigkeit des Systemwechsels

Problemstellung bei der Weiterentwicklung des Angebotssystems

Strukturelle Mängel des gegenwärtigen Systems der Finanzierung und Angebotsentwicklung 4 Konzept und Elemente des „Kita-Gutschein-Systems"

Grundkonzept

Wesentliche Elemente der künftigen gesetzlichen Regelung

Landesweit geltende Vereinbarungen

Das fachliche Steuerungssystem

Kostenbeteiligung der Familien

Vorbereitungen auf das „Kita-Gutschein-System"

Finanzielle Konsequenzen 5 Betriebskindergärten 6 Petitum Anlagen

1. Entwurf des „Gesetz zur Angebotsentwicklung und Finanzierung der Kindertagesbetreuung in der Freien und Hansestadt Hamburg" mit Entwurf der Gesetzesbegründung

2. Paraphierte Entwürfe der Vereinbarungen: Leistungsvereinbarung, Qualitätsentwicklungsvereinbarung, Grundsatzvereinbarung über die Leistungsentgeltermittlung

3. Entwurf der „Verordnung über die Bedarfskriterien und Prioritäten bei der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege"

4. Entwurf der „Verordnung über die Eignung von Tagespflegepersonen und Tagespflegegeld"

5. Entwurf der „Verordnung über die Berechnung des Familieneigenanteils nach dem Hamburgischen Gesetz zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege"

6. Entwurf der „Verordnung über die Festsetzung des Teilnahmebeitrags nach dem Hamburgischen Gesetz zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege"

7. Entwurf der „Verordnung über die Schiedsstelle nach § 16 des Hamburgischen Gesetzes zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege"

8. Entwurf der Globalrichtlinie GR BBS/2003 vom............ nach § 6 des Bezirksverwaltungsgesetzes (BezVG) „Kindertagesbetreuung"

9. Entwurf der „Anordnung über Zuständigkeiten bei der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege" Entwurf eines Gesetzes zur Angebotsentwicklung und Finanzierung der Kindertagesbetreuung in der Freien und Hansestadt Hamburg Einführung des „Kita-Gutschein-Systems" Inhalt

1 Vorbemerkung

Die Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege ist unter bildungs- und familienpolitischen Aspekten gleichermaßen bedeutsam. Die Entwicklung der Kinder und die Vereinbarkeit von Kindererziehung und Erwerbstätigkeit von Müttern und Vätern sind zwei gleichgewichtige aufeinander bezogene Ziele, in deren Dienst die Kindertagesbetreuung steht. Sie bedarfsgerecht weiterzuentwickeln ist deshalb ein zentrales Anliegen des Senats.

Die Möglichkeiten finanzpolitischer Priorisierung dieses Politikfeldes sind begrenzt. Deshalb müssen jetzt und in Zukunft alle Anstrengungen unternommen werden, den Mitteleinsatz zu effektivieren und auf diesem Wege die Leistungsfähigkeit des Systems der Kindertagesbetreuung im Interesse der Kinder und ihrer Familien zu steigern.

Zu diesem Zweck hat der Senat die Vorarbeiten zu einem neuen System der Angebotsentwicklung und Finanzierung der Kindertagesbetreuung („Kita-GutscheinSystem") aufgegriffen, intensiviert, Kontroversen beendet und Verhandlungsblockaden überwunden und schließlich im Einvernehmen mit Wohlfahrtsverbänden und Trägern zu einem erfolgreichen Abschluss geführt. Hiermit legt er den Entwurf einer landesrechtlichen Rahmenregelung vor, um den als unabdingbar erachteten Systemwechsel zum frühest möglichen Zeitpunkt realisieren zu können.

2 Ausgangslage

Entwicklung des Angebotssystems

Seit Beginn der 90er Jahre ist der Ausbau des Angebotssystems der Kindertagesbetreuung in Hamburg mit großem Einsatz vorangetrieben worden: Zwischen den Jahren 1990 und 2000 wurden insgesamt über 19.000 Kindertagesbetreuungsplätze neu geschaffen, obwohl die Zahl der Kinder im Alter von einem halben bis zu zwölf Jahren in der gleichen Dekade nur um rund 6.800 anstieg.

Zum Stichtag 31. Dezember 2001 konnten in Hamburg die folgenden Versorgungsgrade für die Kindertagesbetreuung erreicht werden:

­ 18,3 % der Kinder im Krippenbereich (0,5 bis unter 3 Jahre) können mit einem teiltägigen (6 Stunden) oder ganztägigen (8 bis 12 Stunden) Angebot versorgt werden.

­ 92,8 % aller Elementarkinder (3 bis unter 6 Jahre) können eine Tagesbetreuungsleistung in Anspruch nehmen. Ca. 47 % der Plätze im Elementarbereich sind dabei als teil- oder ganztägige Angebote konzipiert; den Kapazitäten mit halbtägigem Betreuungsumfang werden auch die im Zuständigkeitsbereich der Schulverwaltung eingerichteten Vorschulklassen zugeordnet.

­ 19,8 % der 6 bis unter 12 Jahre alten Schulkinder können mit einem Hortangebot versorgt werden.

Insgesamt stand zum Stichtag 31. Dezember 2001 in Hamburg ein Leistungsangebot von rund 68.000 Betreuungsmöglichkeiten ­ Plätze in Kindertageseinrichtungen, bei Tagespflegepersonen sowie die Kapazitäten der Vorschulklassen ­ zur Verfügung.

Im Vergleich zu den übrigen westdeutschen Großstädten nimmt die Freie und Hansestadt Hamburg mit dem gegenwärtig bestehenden Angebotssystem ­ insbesondere bei sachgerechter Gewichtung der ressourcenintensiven teilund ganztägigen Angebote ­ eine Spitzenstellung in der Versorgung mit Leistungen der Kindertagesbetreuung ein.

Demographische Entwicklung

Ein weiterer wichtiger Gesichtspunkt der Ausgangslage ist die mittelfristig zu erwartende demographische Entwicklung in der Freien und Hansestadt Hamburg:

Nach der allen behördlichen Planungen zugrunde zu legenden 9. Koordinierten Bevölkerungsvorausschätzung (9. KBV) ist ausgehend vom Jahr 2001 in den darauf folgenden 4 Jahren von einem Rückgang

­ bei den Krippenkindern (0,5 bis unter 3 Jahre) von rd. 2.900,

­ bei den Elementarkindern (3 bis unter 6 Jahre) um rd. 2.500 sowie

­ bei den bis zu 12 Jahre alten Schulkindern von rund 1.

Kindern auszugehen.

3 Situationsanalyse ­ Notwendigkeit des Systemwechsels

Problemstellung bei der Weiterentwicklung des Angebotssystems

Die behördliche, zentral organisierte Angebotsentwicklungsplanung ist in Hamburg derzeit für die Festlegung aller Details bezogen auf die Angebotsstrukturen der insgesamt über 800 öffentlich mitfinanzierten Hamburger Kindertageseinrichtungen zuständig. Angesichts der erwartbaren demographischen Entwicklung und des bereits erreichten hohen Versorgungsniveaus (vor allem im Elementarbereich (steht das Kindertagesbetreuungssystem in Hamburg vor großen Herausforderungen im Hinblick auf eine erforderliche bedarfsgerechte Umstrukturierung und quantitative Anpassung des Leistungsangebots, die planerisch und organisatorisch bewältigt werden müssen.

Zugleich steht der öffentliche Träger der Jugendhilfe auf Grund der hierbei gegebenen Planungskomplexität und des gegenwärtig institutionell orientierten Finanzierungssystems vor einem schwierigen Dilemma. Im Rahmen der von Seiten der zuständigen Fachbehörde zurzeit zu betreibenden Detailplanung der Kindertagesbetreuungsangebotsstruktur wären idealtypisch in einem ersten Schritt alle antizipierbaren ­ regional durchaus unterschiedlichen

­ demographischen Entwicklungen zu berücksichtigen.

Ebenso wären jedoch parallel die Bedarfe und Präferenzen der Nachfrager, also der Eltern und ihrer Kinder, in kleinräumiger Hinsicht zu erheben und gleichfalls allen planerischen Überlegungen zugrunde zu legen. Die Erfahrungen im Rahmen der Jugendhilfeplanung im Bereich der Kindertagesbetreuung lehren jedoch, dass die Erhebung von Bedarfsdaten mit erheblichen datentechnischen und methodischen Schwierigkeiten verbunden ist, zumal die Validität der gewonnenen Daten regelmäßig nur für einen kurzen Zeitraum unterstellt werden kann.

Eine systematisch betriebene, angebotsorientierte Planung in Hamburg hätte die Erhebung der oben genannten Planungsparameter letztlich bis auf die Ebene der 883

Hamburger statistischen Gebiete, die jeweils räumlich zusammenhängende Areale umfassen und eine weit gehend homogene Sozialstruktur aufweisen, zu organisieren. In einem darauf folgenden Schritt wäre ­ gemäß dem theoretisch vorgesehenen Jugendhilfeplanungszyklus ­ für jeden dieser Planungsräume ein regionaler Versorgungs

Zielwert zu bestimmen. Im letzten Schritt wären dann gemeinsam mit den betroffenen Leistungsanbietern und den zuständigen Gremien einrichtungsbezogene Angebotsstrukturen zu entwickeln, abzustimmen und anschließend umzusetzen.

Strukturelle Mängel des gegenwärtigen Systems der Finanzierung und Angebotsentwicklung

Die Treffsicherheit der im Wege der zentral betriebenen behördlichen Jugendhilfeplanungsverfahren getroffenen Planungs- und Strukturentscheidungen ist auf Grund der systembedingt zu hohen Planungskomplexität ­ schon wegen der rechnerischen Vielfalt der möglichen Kombinationen von Planungsobjekten und Zielwerten ­ als letztlich zu gering einzuschätzen. Hinzu kommt die Erfahrung, dass sich die zu einem bestimmten Zeitpunkt ermittelten und sodann mit den Trägern vereinbarten Angebotsstrukturen im Zeitablauf kaum mehr verändern lassen, da die für die Erbringung der Betreuungsleistung gezahlten Pflegesätze im gegenwärtigen, institutionell orientierten Finanzierungssystem auf die vertraglich festgelegten Leistungsangebote der Träger Bezug nehmen. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass auf Grund der derzeit geltenden Finanzierungssystematik bei einer sinkenden Nutzung der Kapazitäten bis zu einer bestimmten Grenze mit einer entsprechenden, den Einnahmeausfall der Leistungsanbieter kompensierenden Erhöhung der Pflegesätze reagiert wird.

Mit den derzeitigen Planungs- und Finanzierungsverfahren kann die vorhandene Angebotsstruktur daher nicht zeitnah und zielgenau an die tatsächlichen Bedarfe angepasst werden. Ebenso ist eine Umschichtung von untergenutzten Betreuungskapazitäten zu Gunsten von vorrangig zu versorgenden Regionen und eines dortigen bedarfsgerechten Ausbaus in der Regel nicht möglich. Im Ergebnis müssen sich daher die Familien an die gegebene, sich nur sehr schwerfällig weiterentwickelnde Angebotsstruktur anpassen und eben nicht die Angebote an die Bedürfnisse des Kindes und seiner Familie.

4 Konzept und Elemente des „Kita-Gutschein-Systems" Angesichts der oben dargelegten Situationsdiagnose hat die zuständige Behörde bereits seit 1999 eine weit reichende Reform des Gesamtsystems verfolgt. Ziel war und ist es hierbei, eine fundamentale Neuzuordnung der Aufgaben, Verantwortungen und Strukturen im Kontext der Planung und Finanzierung von Leistungen der Kindertagesbetreuung zu vollziehen und die bisherige, an Details ausgerichtete behördliche Angebotsplanung aufzugeben.

Der anstehende Paradigmenwechsel wird zu tief greifenden Änderungen führen: Nach Einführung des neuen nachfrageorientierten Gestaltungs- und kindbezogenen Finanzierungssystems („Kita-Gutschein-System") zum 1. August 2003 werden sich die Hamburger Leistungsanbieter bei der Strukturierung ihres Leistungsangebots weiter gehender als bisher ­ sowohl in organisatorischer als auch pädagogischer Hinsicht ­ an den Bedürfnissen der nachfragenden Familien auszurichten haben, wie es vom SGB VIII ­ Kinder- und Jugendhilfe ­ auch gefordert wird (vgl. § 22 Absatz 2 SGB VIII). Die hierbei wirksame Steuerung beruht auf dem Mechanismus, dass eine Refinanzierung der Tageseinrichtungen von den Trägern grundsätzlich nur noch über die von den Eltern eingereichten Bewilligungsbescheide („Kita-Gutscheine"), die eine Erstattung der Betreuungskosten beinhalten, sichergestellt werden kann.

Grundkonzept

Im „Kita-Gutschein-System" werden die Kinder und ihre Familien durch die von den Bezirksämtern erlassenen Bewilligungsbescheide („Kita-Gutscheine") mit Nachfragemacht ausgestattet. Deswegen wird künftig bei der Bewilligung einer Kostenerstattung auf dem Bewilligungsbescheid auch nicht mehr die in Anspruch zu nehmende Tageseinrichtung festgeschrieben. Lediglich bei den Bewilligungen für Frühförderungen behinderter und von Behinderung bedrohter Kinder wird ­ solange die fachlichen Voraussetzungen für die Einführung einer nachfrage- und bedarfsdifferenzierten Steuerung und damit für eine Finanzierung mit einem „Frühförderungs-Gutschein" noch nicht gegeben sind1) ­ vorerst weiterhin an der Benennung der die Frühförderung durchführenden Tageseinrichtung festzuhalten sein.

Nach Einführung des „Kita-Gutschein-Systems" wird die bisherige Zuständigkeit des öffentlichen Trägers der Jugendhilfe für die Feinstrukturierung der von den Leistungsanbietern vorgehaltenen Angebotsstruktur bis auf die Ebene der einzelnen Betreuungsplätze in der bisher wahrgenommenen Form entfallen. Die Leistungsanbieter können und sollen stattdessen ihre Angebotsstrukturen künftig dezentral und flexibel gemäß den von den nachfragenden Familien artikulierten Bedürfnissen ­ ohne Vorgaben einer behördlichen Planungsinstanz ­ weiterentwickeln. Die Familien können sich daher ab dem Zeitpunkt des Systemwechsels die für sie in pädagogischer und organisatorischer Hinsicht am besten geeignete Betreuungsmöglichkeit aus dem stadtweit verfügbaren Leistungsangebot selbst heraussuchen.

Die Finanzierung der Betreuungsleistungen wird korrespondierend zum künftig zu bewilligenden „Kita-Gutschein" mit strikt kindbezogenen Leistungsentgelten erfolgen, die auf für alle Leistungsanbieter einheitlich und verbindlich anzuwendenden Grundlagen beruhen werden.

Um die Leistungsentgelte kalkulieren zu können, die Transparenz hinsichtlich der erforderlichen Qualitätsund Leistungsmerkmale zu gewährleisten sowie die Rechtsbeziehungen zwischen den Familien, den Leistungsanbietern und dem öffentlichen Träger adäquat zu regeln, sind bestimmte rechtliche Voraussetzungen auf verschiedenen Ebenen zu schaffen.

In diesem Kontext ist es zunächst erforderlich, die entsprechende Veränderung der landesrechtlichen Regelungen für den Bereich der Kindertagesbetreuung vorzunehmen; im nächsten Schritt sind die zur näheren Ausgestaltung des neuen Systems notwendigen Vereinbarungen zwischen dem öffentlichen Träger der Jugendhilfe und den Verbänden der Leistungserbringer sowie der Vereinigung Hamburger Kindertagesstätten e.V., die auf die künftigen rechtlichen Vorgaben Bezug zu nehmen haben, abzuschließen.

1) Es ist vorgesehen, zur Klärung der hier bestehenden vielschichtigen Fragen einen wissenschaftlich begleiteten Modellversuch, der auf achtzehn Monate angelegt ist, ab Anfang 2003 durchzuführen; die Ergebnisse der Auswertung sollen bis Ende des Jahres 2004 vorliegen (zu den Zielsetzungen des Modellversuchs vgl. auch Drucksache 16/5824, „Systemwechsel in der Kinderbetreuung", Ziff. 1.6).