Kreditinstitut

1. Ausgangslage, Bürgerschaftliches Ersuchen 18/5480

Das Bundesverfassungsgericht hat im sogenannten Sportwettenurteil ­ Entscheidung vom 28. März 2006 (1BvR 1054/01) ­ die Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols im Freistaat Bayern für unvereinbar mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit aus Artikel 12 Absatz 1 Grundgesetz erklärt. Diese Feststellung der Rechtslage gilt nicht nur für Bayern, sondern ebenso für die anderen Länder. Daher sind grundsätzlich alle Länder gehalten, den Bereich der Sportwetten nach Maßgabe der Gründe des Urteils vom 28. März 2006 neu zu regeln.

Das Bundesverfassungsgericht hat in diesen Gründen Bezug auf erste Untersuchungen und internationale Erfahrungen genommen, die dafür sprechen, dass Suchtpotential bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten vorhanden ist, auch wenn es geringer als bei den so genannten „harten" Casino-Glücksspielen und insbesondere bei Automatenspielen ausfällt, die nach der Gewerbeordnung betrieben werden dürfen.

Das Bundesverfassungsgericht hat die Einschätzung der Länder bestätigt, dass die Errichtung eines staatlichen Monopols ein geeignetes Mittel sein kann, die mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren einschließlich der Gefahren der Folge- und Begleitkriminalität zu bekämpfen. Dies gilt auch für die Annahme, dass eine Marktöffnung auf Grund des dann entstehenden Wettbewerbs zu einer erheblichen Ausweitung von Wettangeboten und diese Ausweitung auch zu einer Zunahme von problematischem und suchtbeeinflussten Verhalten führen würde.

Das Bundesverfassungsgericht hat neben dem Erhalt des staatlichen Monopols auch die Alternative einer gesetzlich normierten und kontrollierten Zulassung privater Wettunternehmen als verfassungskonformen Lösungsansatz aufgezeigt und dem Gesetzgeber bis Ende 2007 Zeit für eine Neuordnung des Sportwettrechts gegeben. Während der Übergangszeit bis zu einer gesetzlichen Neuregelung hat das Bundesverfassungsgericht die bisherige Rechtslage für weiterhin anwendbar erklärt.

Die Ministerpräsidenten der Länder haben sich auf ihrer Sitzung am 22. Juni 2006 für die Erhaltung des staatlichen Monopols ausgesprochen und eine länderoffene Arbeitsgruppe mit der Erarbeitung des Entwurfs für einen Glücksspielstaatsvertrag beauftragt. Sie haben den Entwurf nach einer Anhörung im Rahmen ihrer Jahreskonferenz am 13. Dezember 2006 zustimmend zur Kenntnis genommen (Anlage 1). Die Unterschriften für die Länder liegen seit dem 31. Juli 2007 vollständig vor.

Nach § 29 Absatz 1 Satz 2 des Staatsvertrages ist Voraussetzung des Inkrafttretens, dass bis zum 31. Dezember 2007 mindestens 13 Ratifikationsurkunden bei der Staatskanzlei des Vorsitzenden der Ministerpräsidentenkonferenz hinterlegt sind.

Die Ratifizierung des Staatsvertrags und seine Umsetzung in hamburgisches Landesrecht wird mit Artikel 1 des Gesetzes zur Neuregelung des Glücksspielwesens (Anlage 3) vorgenommen.

2. Wesentlicher Inhalt des Glücksspielstaatsvertrages Ziel des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland ist die Vermeidung und Bekämpfung der Glücksspielsucht.

Wesentliche Inhalte des Glückspielstaatsvertrages, die im einzelnen in Anlage 2 erläutert werden, sind:

Die Anzahl der Annahmestellen ist zu begrenzen (§ 9 Absatz 3) und das Glücksspiel im Internet nur noch für einen Übergangszeitraum bis zum Ablauf des Jahres 2008 zuzulassen (§ 4 Absatz 4 i.V.m. § 25 Absatz 6). Die Werbung hat sich auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeiten zum legalen Glücksspiel zu beschränken (§ 5 Absatz 1). Die Fernsehwerbung sowie die Werbung im Internet und per Telefon werden nahezu vollständig verboten (§§ 5 Absatz 3 und 12 Absatz 2). Veranstalter und Vermittler von öffentlichen Glücksspielen werden verpflichtet, der Entstehung von Spielsucht vorzubeugen. Sie haben Sozialkonzepte aufzustellen und über die Risiken des Spiels und Hilfemöglichkeiten aufzuklären (§§ 6, 7). Es wird ein übergreifendes Sperrsystem für Spielbanken, Sportwetten und Lotterien in rascher Zeitfolge geschaffen (§§ 8, 20, 21 Absatz 3, 22 Absatz 2, 23), das Glücksspielsüchtige und Glücksspielsuchtgefährdete von der Teilnahme am Spiel ausschließt. Die Länder sind verpflichtet, die wissenschaftliche Forschung zur Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren sicherzustellen (§ 11). Es wird ein unabhängiger Fachbeirat aus Experten für Spielsuchtbekämpfung geschaffen (§ 10 Absatz 1). Der Fachbeirat muss neue Glücksspiele und die Einführung neuer oder die erhebliche Erweiterung bestehender Vertriebswege durch Veranstalter oder Vermittler untersuchen und bewerten (§ 9 Absatz 5).

Schließlich darf die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde ausgeübt werden, die für die Finanzen des Landes oder für die Beteiligungsverwaltung der Veranstalter des staatlichen Glücksspiels zuständig ist.

Die bundesrechtlich geregelten Wetten im Bereich der Pferderennen nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz werden vom Staatsvertrag und dem hierzu notwendigen Ausführungsgesetz nicht erfasst.

3. Wesentlicher Inhalt des Ausführungsgesetzes

Im Ausführungsgesetz (Artikel 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Glücksspielwesens, Anlage 3) sollen das Verfahren und die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis für die Veranstaltung oder Vermittlung öffentlicher Glücksspiele geregelt werden. Der Systematik des Staatsvertrages folgend sind Spezialregelungen für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential vorgesehen, die dem geltenden Recht entsprechen. Des Weiteren enthält der Entwurf Regelungen zur Errichtung und Unterhaltung eines Sperrsystems und die in diesem Zusammenhang zu berücksichtigenden datenschutzrechtlichen Vorgaben. Von der Möglichkeit, die Veranstaltung und Vermittlung von Lotterien im Internet unter bestimmten Voraussetzungen übergangsweise noch bis zum 31. Dezember 2008 zu erlauben, wird Gebrauch gemacht. Dabei wird der nach dem Staatsvertrag verbleibende Gestaltungsrahmen für die Übergangsregelung ausgenutzt, um unter Abwägung des Schutzzwecks des Staatsvertrages einerseits und des ebenfalls schützenswerten Vertrauens bisher rechtmäßig handelnder Vermittler in den Bestand ihres Gewerbes und der verbleibenden, kurzen Betriebszeit andererseits, unverhältnismäßige Belastungen der Veranstalter und Vermittler zu vermeiden. Darüber hinaus regelt das Ausführungsgesetz die einschlägigen Bußgeldtatbestände.

Die vom Staatsvertrag für die Spielbanken vorgegebenen landesrechtlichen Neuregelungen wird der Senat durch Änderung der Spielordnung für die öffentliche Spielbank in Hamburg vornehmen.

Außerdem wird er zu Beginn des Jahres 2008 die Zuständigkeit für die bisher der Finanzbehörde zugewiesenen ordnungsrechtlichen Aufgaben der Behörde für Inneres übertragen.

4. Europarechtskonformität des Staatsvertrages

Die Bürgerschaft hat es im Dezember 2006 vor dem Hintergrund uneindeutiger rechtlicher Bewertungen und angesichts der Sorge, legale Strukturen zu zerschlagen, für erforderlich gehalten, ausstehende Gerichtsurteile von wesentlicher Bedeutung abzuwarten und den Senat ersucht, „sich auf Bundesebene dafür einzusetzen, dass die Entscheidung über eine Neufassung des Staatsvertrages über das Lotteriewesen zurückgestellt wird."

Entsprechend diesem Ersuchen hat der Erste Bürgermeister die ursprünglich für den Jahresanfang 2007 vorgesehene Paraphierung des Staatsvertragsentwurfs in Übereinstimmung mit den ähnlich handelnden Ministerpräsidenten der anderen Länder bis zum Vorliegen der erwarteten richtungweisenden Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs und zum Abschluss des Notifizierungsverfahrens gegenüber der Europäischen Kommission bis zur Jahresmitte 2007 zurückgestellt. Weiteres Zuwarten ist angesichts der vom Bundesverfassungsgericht gesetzten Frist für die Fortgeltung des bisherigen Rechts nicht zu vertreten.

Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs

Der Europäische Gerichtshof hat mit seinem Urteil vom 6. März 2007 in Sachen „Placanica" zum italienischen Konzessionsmodell seine ständige Rechtsprechung bestätigt, dass die schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft, die mit Glücksspiel und Wetten einhergehen, Beschränkungen der Grundfreiheiten des EG ­ Vertrages rechtfertigen. Die Mitgliedstaaten sind frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet des Glücksspiels zu bestimmen. Es steht in ihrem Ermessen zu entscheiden, ob und ggf. welche Restriktionen zum Schutz höherangiger Rechtsgüter erforderlich sind. Damit hat der Europäische Gerichtshof die sogenannten „Gambelli ­ Kriterien" bestätigt, auf die wiederum das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 abgestellt hat. Die Europarechtswidrigkeit in Sachen „Placanica" leitete der Europäische Gerichtshof aus der Widersprüchlichkeit der in Italien geltenden Regelungen ab. Bei einem nur auf Betrugsbekämpfung abzielenden Konzessionsmodell, unter dem schon mehr als eintausend Erlaubnisse erteilt worden waren, stellte er hohe Anforderungen für die Begründung einer Verweigerung weiterer Konzessionen, denen die italienischen Regelungen nicht gerecht geworden waren.

Jedenfalls seit 2006 ist in Deutschland das staatliche Wettmonopol ausreichend an der Bekämpfung und Vermeidung von Glücksspielsucht ausgerichtet, wie das Bundesverfassungsgericht in mehreren Kammerentscheidungen

­ und konkret auf Hamburg bezogen das Hamburgische OVG im Anschluss an die Placanica-Entscheidung ­ bestätigt hat, und genügt daher auch den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs an ein solches Monopol.

Mit weiteren, nach Auffassung mancher Juristen vielleicht doch in eine andere Richtung weisenden Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs zu Vorlagefragen deutscher Gerichte ist in diesem Jahr nicht mehr zu rechnen.

Notifizierung des Staatsvertrages gegenüber der EU ­ Kommission

Der Entwurf des Glücksspielstaatsvertrages wurde der EU

­ Kommission auf der Grundlage der Richtlinie über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften sowie Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft 98/34/EG, geändert durch die Richtlinie 98/48/EG notifiziert. In ihrer ausführlichen Stellungnahme vom 22. März 2007 bestätigt die EU- Kommission ausdrücklich, dass das Recht Deutschlands auf eine Beschränkung von Glücksspielaktivitäten nicht in Frage gestellt werde, kritisiert aber das im Staatsvertrag vorgesehene Verbot des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4 Absatz 4 und die Übergangsregelung dazu in § 25 Absatz 6) im Kern unter drei Gesichtspunkten ­ mangelnde Datengrundlage, Inkohärenz im Verhältnis zum Automatenspiel, Unverhältnismäßigkeit (Anlage 4.2 a).

In der in Zusammenarbeit mit den Ländern erarbeiteten Antwort der Bundesregierung vom 24. April 2007 (Anlage

b) wird

­ hinsichtlich der empirischen Grundlagen verwiesen auf die diesbezüglichen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts und das Ergebnis der Anhörung von Spielsuchtsachverständigen im Staatsvertragsverfahren,

­ hinsichtlich der Glücksspielautomaten darauf verwiesen, dass es dort keinerlei Internetangebote gebe,

­ hinsichtlich der Frage der Verhältnismäßigkeit darauf verwiesen, dass die Festlegung des Schutzniveaus nach ständiger Rechtsprechung des EuGH Sache der Mitgliedstaten sei und im Übrigen eine Eröffnung des Internets im Rahmen des vorgesehenen Staatsmonopols, also nur für deutsche Anbieter, eine europarechtlich unzulässige Diskriminierung ausländischer Anbieter zur Folge hätte sowie

­ hinsichtlich der Übergangsregelung darauf hingewiesen, dass sie abstrakt-generell gefasst sei, also nicht nur für einzelne, sondern für alle Anbieter übergangsweise unter den Voraussetzungen des Staatsvertrages eine Erlaubnis ermögliche, damit also weder rechtlich noch faktisch diskriminierend wirke.

Die Kommission hat in einem weiteren Schreiben (Anlage

c) an ihrer ausführlichen Erwiderung festgehalten und sich vorbehalten, insbesondere das vorgeschlagene Verbot des Glücksspiels im Internet, das auf seine Vereinbarkeit mit dem EG ­ Vertrag zu untersuchen wäre, erneut zu prüfen.

Der Schriftwechsel im Notifizierungsverfahren ist damit abgeschlossen.

Die Generaldirektion Binnenmarkt und Dienstleistungen der Europäischen Kommission hat mit Schreiben vom 14. Mai 2007 (Anlage 4.2 d) gegenüber der Ständigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland zusätzlich europarechtliche Bedenken geltend gemacht. Der Staatsvertrag könnte

­ mit der Möglichkeit, Kreditinstituten die Mitwirkung an Zahlungen zu untersagen, den freien Kapitalverkehr,

­ mit dem Verbot der Internet- und Fernsehwerbung die Werbefreiheit,

­ mit der Begrenzung der Zahl der Annahmestellen die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit und

­ mit der Begrenzung von Genehmigungen und Aktivitäten der staatlichen Anbieter auf jeweils ein Bundesland die Wettbewerbsfreiheit beeinträchtigen.

Die Antwort der Bundesregierung vom 6. Juli 2007 ist als Anlage 4.2 e beigefügt.

Schließlich hat die Generaldirektion Unternehmen und Industrie in Kenntnis einiger Entwürfe für Landesausführungsgesetze darauf hingewiesen, dass die Einführung verschärfter Spezifikationen oder Anforderungen eine neue Notifizierungspflicht für die jeweiligen Landesgesetze nach sich zieht (Anlage 4.2 f). Der Entwurf des hamburgischen Ausführungsgesetzes enthält keine Verschärfungen.

Vertragsverletzungsverfahren

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaft hat im Frühjahr 2006 ausgehend von entsprechenden Beschwerden privater Glücksspielanbieter u. a. gegen die Bundesrepublik Deutschland ein Vertragverletzungsverfahren nach Artikel 226 EG ­ Vertrag eingeleitet. Sie hat die Bundesrepublik Deutschland unter dem 4. April 2006 aufgefordert, insbesondere zu Bedenken in Bezug auf § 284 Absatz 1-4 StGB Stellung zu nehmen (Anlage 4.3 a). Die Bundesregierung verwies in ihrer Antwort vom 12. Juni 2006 (Anlage

b) insbesondere auf die grundlegende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts. Angesichts der durch diese Entscheidung veranlassten Änderung des Werbeund Vertriebsverhaltens der staatlichen Anbieter sowie des eingeleiteten Gesetzgebungsverfahrens für den neuen Staatsvertrag bat sie darum, das Verfahren einzustellen oder zumindest bis zur gesetzlichen Neuregelung des Sportwettrechts ruhen zu lassen. Dessen ungeachtet hat die Kommission am 21. März 2007 ein ergänzendes Aufforderungsschreiben übermittelt (Anlage 4.3 c). Die Bundesregierung ist in der Mitteilung an die Kommission vom 22. Mai 2007 den Einwänden entgegengetreten (Anlage 4.3 d).

5. Finanzielle Auswirkungen

Der Staatsvertrag beinhaltet zur Gewährleistung eines effektiven Jugend- und Spielerschutzes erhebliche Werbeund Betriebsrestriktionen für das staatliche Glücksspiel.

Das Nordwest Lotto und Toto Hamburg hat sich ­ entsprechend der Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts für die staatlichen Anbieter für die Übergangszeit ­ bereits während des laufenden Jahres an diese Restriktionen gehalten. Die daraus resultierenden Umsatzrückgänge führen voraussichtlich bereits im Jahr 2007 zu Mindereinnahmen im Umfang von circa 10 Mio. Euro beim Titel 9500.123.02 „Ablieferungen des Nordwest Lotto und Toto Hamburg" gegenüber dem Ansatz von 45,5 Mio. Euro.

Beim Titel 9500.123.01 „Ablieferungen aus der Nordwestdeutschen Klassenlotterie" sind Verschlechterungen von circa 1 Mio. Euro gegenüber dem Ansatz von 3,8 Mio. Euro zu erwarten. Für die Folgejahre ist mit keiner grundlegenden Verbesserung der Einnahmesituation zu rechnen.