Glücksspiel

Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg ­ 18. März 2006 (1BvR 1054/01) festgestellt, dass das staatliche Monopol für die Veranstaltung von Sportwetten in der Ausgestaltung durch den Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland ­ in Hamburg in Kraft getreten am 27. April 2004

­ nicht mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit nach Artikel 12 des Grundgesetzes vereinbar ist. Das Gericht hat aber ein staatliches Sportwettmonopol zur Wahrung wichtiger Gemeinwohlziele ausdrücklich für zulässig erklärt, wenn es durch zusätzliche gesetzliche Regelungen konsequent auf die Bekämpfung von Wettsucht und die Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet ist.

Neben den legitimen Zielen des Schutzes vor betrügerischen Machenschaften und vor Zahlungsunfähigkeit des Veranstalters sowie der Abwehr von Gefahren aus mit Wetten verbundener Folge- und Begleitkriminalität hält das Bundesverfassungsgericht die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht für ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel, das ein staatliches Wettmonopol und die dadurch beabsichtigte Begrenzung und Ordnung des Wettwesens rechtfertigt. Zur Verwirklichung dieses Ziels hält das Gericht insbesondere eine Begrenzung der Werbung, verbesserte Maßnahmen zur Abwehr von Suchtgefahren, die Nutzung der Möglichkeiten zur Verbesserung des Spieler- und Jugendschutzes durch entsprechende Ausgestaltung der Vertriebswege sowie die Schaffung von Kontrollinstanzen, die eine ausreichende Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates aufweisen, für erforderlich.

Das Bundesverfassungsgericht sieht sich mit diesen Anforderungen ausdrücklich in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, wonach ein staatliches Glücksspielmonopol unter Ausschluss von Veranstaltern aus anderen Mitgliedstaaten dann nicht gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt, wenn die Beschränkungen durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses, wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sind. Es stellt ausdrücklich fest, dass die Anforderungen des deutschen Verfassungsrechts insofern parallel zu den vom Europäischen Gerichtshof zum Gemeinschaftsrecht formulierten Vorgaben verlaufen (Rz. 144). Der Gesetzgeber ist nach seinen Vorgaben gehalten, bis zum 31. Dezember 2007 verfassungskonformes Recht zu schaffen.

In Ausfüllung der europa- und verfassungsrechtlichen Gestaltungsspielräume verfolgt der Entwurf für einen neuen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag-GlüStV) in den zentralen Bereichen des Sportwetten- und Lotterierechts und des Spielbankrechts das Ziel der Bekämpfung von Glücksspielsucht und der Begrenzung der Glücksspielleidenschaft bei Ausbau eines Konzepts der Suchtprävention.

Der Glücksspielstaatsvertrag bedarf nach § 29 zu seinem Inkrafttreten der Ratifikation. Dem dient Artikel 1 des Gesetzes. Neben der Zustimmung zum Staatsvertrag sind nähere landesrechtliche Bestimmungen zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages erforderlich. Auch diese müssen bis zum 31. Dezember 2007 verabschiedet sein. Dem dient Artikel 2 des Gesetzes.

Darüber hinaus erforderliche Regelungen für die Spielbank Hamburg kann der Senat auf Grundlage des § 6 Absatz 4 des Gesetzes über die Zulassung einer öffentlichen Spielbank in einer Rechtsverordnung treffen.

II. Ausführungsgesetz zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland, Artikel 2

Der Glücksspielstaatsvertrag setzt den normativen Rahmen für das Glücksspiel. Er bedarf ergänzender landesrechtlicher Konkretisierungen und Regelungen insbesondere im Hinblick auf Verfahrensfragen sowie hinsichtlich des Systems der Spielersperrdatei. § 24 sieht eine entsprechende Berechtigung der Länder einschließlich der Normierung von Bußgeld- und Strafvorschriften vor.

Der vorliegende Entwurf des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Hamburgisches Glückspielstaatsvertrags- Ausführungsgesetz HmbGlüStVAG) setzt diese ergänzenden Regelungsbefugnisse im Bereich der Sportwetten und Lotterien für Hamburg um.

Er ersetzt das Gesetz zum Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom 27. 4.2004.

Das neue Gesetz soll insgesamt gewährleisten, dass zum 1. Januar 2008 in Hamburg ein verfassungs- und europarechtskonformes Glücksspielrecht besteht.

B Einzelbegründung

Zu Artikel 1:

Zu § 1 (Zustimmung)

Die Vorschrift regelt die gemäß Artikel 43 Satz 3 der Hamburgischen Verfassung erforderliche Zustimmung der Bürgerschaft.

Zu § 2 (Veröffentlichung)

Mit der Zustimmung zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland und dessen Veröffentlichung im Gesetzund Verordnungsblatt gelten die Regelungen des Staatsvertrages nicht nur als Vertrag zwischen den vertragsschließenden Ländern, sondern auch als hamburgisches Gesetz.

Zu § 3 (In-Kraft-Treten, Außer-Kraft-Treten)

Die Vorschrift regelt das Inkrafttreten des Staatsvertrags und die Art der Bekanntgabe des Inkrafttretens und des Fortgeltens des Staatsvertrags nach Ablauf der in ihm enthaltenen Befristung auf vier Jahre.

Absatz 2 trifft Vorsorge für den Fall, dass der Staatsvertrag nicht zustande kommen sollte. In diesem Fall soll sein Inhalt ab dem 1. Januar 2008 als hamburgisches Landesrecht bis zu einer neuen landesrechtlichen Regelung gelten. Dies ist erforderlich, weil das bisher geltende Glücksspielrecht nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts nur bis zum 31. Dezember 2007 unter Beachtung der vom Bundesverfassungsgericht für die Übergangszeit gesetzten Vorgaben verfassungs- und europarechtskonform ist. Das gegenwärtig noch geltende hamburgische Recht wäre ab diesem Zeitpunkt verfassungswidrig und damit ungültig. Es gäbe dann keinerlei die Besonderheiten des Glücksspiels berücksichtigende Regelung oder Grundlage für Begründung eine Kontrolle des Zugangs privater Wett- oder anderer Glücksspielunternehmen zum hamburgischen Markt.

Zu Artikel 2:

1. Abschnitt: Allgemeine Vorschriften

Zu § 1 (Anwendungsbereich)

Die Regelung des § 1 dient der Klarstellung des Anwendungsbereichs. Absatz 1 nimmt die Grundsatzregel des § 2 des Staatsvertrages auf. Durch Absatz 2 wird klargestellt, dass die bundesrechtlich geregelten Wetten im Bereich der Pferderennen nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz nicht vom Gesetz erfasst werden. Absatz 3 stellt entsprechend den Ausführungen in der Begründung des Staatsvertrages (Abschnitt A II 3) klar, dass das gewerbliche Spiel im Sinne der §§ 33 c ff Gewerbeordnung nicht erfasst wird. Dies umfasst auch die gewerblichen Spielhallen und die ähnlichen Unternehmen im Sinne des § 33 i Gewerbeordnung. Zwar sind auf Grund der Föderalismusreform nunmehr die Länder für die gewerblichen Spielhallen im Sinne von § 33 i Gewerbeordnung zuständig. Da aber weiterhin eine Bundeszuständigkeit für die in diesen gewerblichen Spielhallen ­ wie auch in Gaststätten ­ aufstellbaren Spielgeräte besteht, soll dieser eng zusammenhängende Bereich weiterhin wie bisher nicht vom Staatsvertrag erfasst werden.

Zu § 2 (Öffentliche Aufgabe)

Die Regelung definiert das Glücksspiel als eine den Zielen des § 1 Glücksspielstaatsvertrag verpflichtete, dem Ordnungsrecht zugeordnete öffentliche Aufgabe. Die vom Land wahrzunehmende öffentliche Aufgabe wird mit der Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebots, der Sicherstellung der wissenschaftlichen Forschung zur Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren durch Glücksspiele, der Suchtprävention und -hilfe und der Glücksspielaufsicht im Einzelnen beschrieben.

Zu § 3 (Erlaubnispflicht)

Die Regelung greift den § 4 Absatz 1 des Glücksspielsstaatsvertrages als Basis der Ausführungsregelungen auf. Absatz 2 benennt die für die Erlaubniserteilung einschlägigen Vorschriften des Ausführungsgesetzes.

2. Abschnitt: Veranstaltung und Vermittlung staatlicher Glücksspielangebote

Zu § 4 (Staatliche Glücksspielangebote)

Die Regelung knüpft an die in § 1 beschriebene öffentliche Aufgabe der Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebotes durch das Land an. Dementsprechend obliegt alleine dem Land die Aufgabe, Lotterien einschließlich der Klassenlotterien und Sportwetten zu veranstalten, zu vermitteln und vermitteln zu lassen und dadurch die Vorgaben des § 1

Glücksspielstaatsvertrag, insbesondere der Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht gerecht zu werden.

Absätze 1 bis 4 stellen klar, dass die Freie und Hansestadt Hamburg ­ entsprechend der bisherigen Regelung ­ weiterhin die Veranstaltung und Durchführung von Glücksspielen selbst, allein oder gemeinsam mit anderen Ländern, durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder privatrechtliche Gesellschaften, an denen eine oder mehrere Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, erfüllen kann und öffnet damit alle Optionen des § 10 Absatz 2 des Glücksspielstaatsvertrages.

Absatz 5 stellt für den Fall der Wahl einer privatrechtlichen Organisationsform sicher, dass weder Gewinnerzielungsinteressen in den Vordergrund der Geschäftstätigkeit rücken noch Verbraucherschutzbelange gefährdet werden.

Absatz 6 verdeutlicht die durch den Staatsvertrag geschaffene neue Rechtslage in Bezug auf Annahmestellen, Lotterieeinnehmer und gewerbliche Spielvermittler im Sinne des § 3

Absätze 5 und 6 Glücksspielstaatsvertrag, die für ihre Vermittlungstätigkeit der Erlaubnis der zuständigen Behörde bedürfen.

Absatz 7 beschreibt die Aufsichtsbefugnisse der Glücksspielaufsicht (§ 9 Glücksspielstaatsvertrag)

Zu § 5 (Annahmestellen) Absatz 1 stellt klar, dass die Annahmestelle durch privatrechtlichen Vertrag in die Vertriebsorganisation der hamburgischen Lottogesellschaft eingebunden ist.

Absatz 2 räumt die Möglichkeit ein, in Annahmestellen auch Klassenlotterien sowie die Lotterie „Glücksspirale" und anderer Lotterien gemeinnütziger Veranstalter zu vertreiben, wenn die Erlaubnis dieser Lotterien diesen Vertriebsweg zulässt.

Absatz 3 verhindert eine Kumulation des staatlichen Glücksspielangebotes mit dem gewerblichen Glücksspielangebot in Spielhallen. Diese wäre mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages unvereinbar.

Absatz 4 dient der Umsetzung von § 10 Absatz 3 Glücksspielstaatsvertrag.

Absatz 5 stellt klar, dass für die in die Vertriebsorganisation des Veranstalters von Glücksspielen eingegliederte Annahmestellen nur der Veranstalter selbst die Anträge auf Erlaubnis stellen kann.

Zu § 6 (Klassenlotterien und Lotterieeinnehmer) Künftig bedürfen auch die von einigen Ländern gemeinsam veranstalteten Klassenlotterien für ihre Lotterieveranstaltungen einer Genehmigung. Dies gilt ebenso für deren Lotterieeinnehmer. Damit diesen für ihre bundesweite Betätigung künftig nicht 16 Einzelerlaubnisse erteilt werden müssen, sieht Absatz 1 Satz 2 vor, dass die für das Glücksspielwesen zuständige Behörde die zuständige Behörde eines anderen Landes ermächtigen kann, die Erlaubnis auch mit Wirkung für Hamburg zu erteilen.

Absatz 2 stellt klar, dass der Lotterieeinnehmer vertraglich in die Vertriebsorganisation des Veranstalters eingebunden ist.

Absatz 3 enthält die weiteren Anforderungen, die ein Lotterieeinnehmer oder eine Verkaufsstelle eines Lotterieeinnehmers neben den Anforderungen des § 8, soweit sie für Lotterieeinnehmer und Verkaufsstellen einschlägig sind, erfüllen muss.

Lotterieeinnehmer von Klassenlotterien vertreiben deren Produkte überwiegend durch Direktmarketing bundesweit. Sie können sich jedoch auch örtlicher Verkaufsstellen bedienen, in denen unmittelbar Lose der Klassenlotterien gekauft werden können, für die der Lotterieeinnehmer arbeitet. Örtliche Verkaufsstellen dürfen die Klassenlotterien nur in ihren jeweiligen Veranstalterländern einrichten. Dies wird in Absatz 4 für Hamburg ausdrücklich normiert.

Zu § 7 (Gewerbliche Spielvermittlung) § 7 greift die Bestimmungen des § 19 i.V.m. § 4 Glücksspielstaatsvertrag auf, nach denen auch gewerbliche Spielvermittler einer behördlichen Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes bedürfen und verweist auf die Erlaubnisvor aussetzungen des § 8 dieses Ausführungsgesetzes sowie auf die ergänzenden Regelungen des § 5 für Annahmestellen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass bei der Vermittlung von Glücksspielen die Erreichung der Ziele des § 1 Glücksspielstaatsvertrag nicht nur isoliert hinsichtlich der jeweiligen Vermittlertätigkeit selbst, sondern auch hinsichtlich des jeweils vermittelten Glücksspiels zu gewährleisten ist.

Der Glücksspielstaatsvertrag geht davon aus, dass öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes, in welchem dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird, veranstaltet oder vermittelt werden darf (§ 4 Absatz 1 Satz 1 i.V.m. § 3 Absatz 4 Glücksspielstaatsvertrag) und dass Erlaubnisse stets nur „für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebietes erteilt" werden (§ 9 Absatz 4 Satz 1 Glücksspielstaatsvertrag).

Nach Absatz 2 ist bei der Vermittlung von Glücksspielen an Veranstalter anderer Länder im Sinne des § 10 Absatz 2 Glücksspielstaatsvertrag eine Erlaubnis zu erteilen, auch ohne dass eine hamburgische Genehmigung für diese Veranstaltung vorliegt, wenn das vermittelte Spiel in die Verordnung des Senats nach § 15 aufgenommen worden ist.

Zu § 8 (Erlaubnis)

Nach § 4 Glücksspielstaatsvertrag bedarf jeder, der Glücksspiele veranstaltet oder vermittelt, einer Erlaubnis. § 8 des Ausführungsgesetzes legt fest, welche Voraussetzungen in Hamburg kumulativ erfüllt sein müssen, um das in § 4 Absatz 2 Satz 3 Glücksspielstaatsvertrag genannte gebundene Ermessen zu eröffnen.

Die Voraussetzungen der ersten vier Ziffern gelten für alle Erlaubnisverfahren, während die übrigen Voraussetzungen nur in den jeweils genannten Fällen einschlägig sind. Soweit Erlaubnisvoraussetzungen „sicherzustellen" sind, wird damit eine entsprechende Darlegungslast des Antragstellers begründet.

Ziffer 1 verweist auf die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages; diesen darf eine Erlaubniserteilung zwingend nicht entgegenstehen. Insoweit ist auf die Erläuterungen zu §§ 4 und 19

Glücksspielstaatsvertrag hinzuweisen. Nur unter Beachtung der Ziele von Glücksspielsuchtbekämpfung und -verhinderung, Begrenzung des Glücksspielangebotes und Kanalisierung des Spieltriebs, Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes sowie der ordnungsgemäßen Durchführung von Glücksspiel und der Abwehr von damit verbundener Kriminalität kann eine Erlaubnis erteilt werden.

Die in Ziffer 2 geforderte Zuverlässigkeitsprüfung dient dazu, die Einhaltung des § 1 Nr. 4 des Glücksspielstaatsvertrages zu gewährleisten

In Ziffer 3 ist festgelegt, dass der Antragsteller gemäß den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages die Einhaltung der Jugendschutzanforderungen, der Werbebeschränkungen und Aufklärungspflichten im Antragsverfahren schlüssig darzulegen hat.

Nach Ziffer 4 hat er darüber hinaus auch die erforderlichen Konzepte gemäß § 6 Glücksspielstaatsvertrag vorzulegen.

Ziffer 5 verweist im Rahmen der Einführung neuer Glücksspielangebote und bei der Einführung neuer oder erheblichen Erweiterung bestehender Vertriebswege auf die in § 9 Absatz 5 Nr. 1 i.V.m. § 10 Absatz 1 Satz 2 Glücksspielstaatsvertrag zwingend vorgesehene Beteiligung des Fachbeirats. Zeitlicher Bezugspunkt für die Frage, ob ein Angebot oder ein Vertriebsweg „neu" ist, ist der 1. Januar 2007, wie sich aus § 25 Absatz 1 Satz 1 Glücksspielstaatsvertrag ergibt.

Das in den Ziffern 6 und 7 geregelte Sperrsystem betrifft neben den Spielbanken nur die Veranstalter nach § 10 Absatz 2 Glücksspielstaatsvertrag (vgl. § 8 Glücksspielstaatsvertrag).

Dabei ist davon auszugehen, dass nach Sinn und Zweck der §§ 20 bis 22 Glücksspielstaatsvertrag und unter Berücksichtigung des datenschutzrechtlichen Grundsatzes einer Beschränkung jeder Datenübermittlung auf das erforderliche Maß nur solche Veranstalter am Sperrsystem teilzunehmen haben, die Spiele anbieten, auf die die Sperrgebote in § 20 Satz 1, § 21 Absatz 3 Satz 1 und § 22 Absatz 2 Satz 1 Glücksspielstaatsvertrag Anwendung finden. Von diesen Veranstaltern und Vermittlern ist sicherzustellen, dass den nach diesen Vorschriften gesperrten Spielern keine Teilnahmemöglichkeit eröffnet wird. Sie haben den gewerblichen Spielvermittlern die Möglichkeit zu eröffnen, die Namen von deren Kunden (im Sinne einer Negativbestätigung) mit der Sperrdatei abzugleichen.

Zur Erfüllung der Anforderungen der Ziffer 8 hat der gewerbliche Spielvermittler in seinem Antrag ein schlüssiges Konzept darzustellen, wie er den Anforderungen gemäß § 19

Glücksspielstaatsvertrag nachkommen will (u. a. Verpflichtung zur Weiterleitung der Spieleinsätze an den die Veranstalter, Offenlegung der Vermittlung, Verwahrung der Spielquittungen durch einen unabhängigen Treuhänder). Absatz 2 erläutert, dass den Kunden auch die Nutzung technischer Möglichkeiten, wie z. B. des Jackpoint des NLTH zur Abgabe und Bezahlung ihrer Tipps ermöglicht werden darf.

Durch den Verweis auf die Ziele des § 1 des Glücksspielstaatsvertrages wird die Grundlage geschaffen, sowohl die quantitative Ausdehnung derartiger Angebote zu beschränken, als auch dafür Sorge zu tragen dass sich in Fragen der Suchtprävention geschultes Personal in der Nähe befindet.

Absatz 3 sieht die Aufnahme von Nebenbestimmungen vor.

Nebenbestimmungen sind insbesondere dann in die Erlaubnis aufzunehmen, wenn sie geeignet und erforderlich sind, um die Erfüllung der Anforderungen des Absatzes 1 zu sichern. Darüber hinaus können Vorgaben zu Einsatzgrenzen getroffen werden. Außerdem werden in Anwendung des § 24 Satz 2 Glücksspielstaatsvertrag die Möglichkeiten zum Ausschluss von Spielern im Interesse der Spielsuchtprävention erweitert.

In Absatz 4 werden inhaltliche Anforderungen an die Teilnahmebedingungen gestellt. Diese entsprechen weitgehend der bisherigen Praxis in Hamburg.

Absatz 5 übernimmt als Maßstab für die persönliche Zuverlässigkeit die für das gewerbliche Glücksspiel geltende Regelung der Gewerbeordnung.

Eine spezielle Regelung zu Rücknahme und Widerruf von Erlaubnissen ist nicht erforderlich. Rücknahme und Widerruf richten sich nach den einschlägigen Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes.

3. Abschnitt: Spielerschutz, Suchtprävention, Suchtforschung

Zu § 9 (Suchtprävention und Suchthilfe)

Die Vorschrift stellt sicher, dass in Hamburg ein hinreichendes Beratungs- und Hilfeangebot für Betroffene und Angehörige zur Verfügung steht. Eingeschlossen ist die fachliche Beratung der Glücksspielaufsicht über geeignete Maßnahmen zur Spielsuchtprävention, z. B. im Rahmen der Beurteilung von Werbekonzepten und Sozialkonzepten der Veranstalter.

Zu § 10 (Suchtforschung)

Die Vorschrift dient der Umsetzung des § 11 Glücksspielstaatsvertrag. Durch Förderung geeigneter Projekte -ggf. auch in Abstimmung mit anderen Ländern und dem nach § 10 Absatz 1 Satz 2 Glücksspielstaatsvertrag zu bildenden Fachbeirat ­ soll nicht nur die die Glücksspielsucht im engeren