Im Jahr 2010 wurden die Ausgabebewilligungen durch die hohen Prämienausgaben von rd

Die Anschläge sind bis zum Jahr 2009 zumeist deutlich unterschritten worden. Aus den Unterschreitungen und der Zinsentwicklung hätte das Ressort den Schluss ziehen müssen, dass in den Folgejahren niedrigere Zinsausgaben zu veranschlagen gewesen wären.

Im Jahr 2010 wurden die Ausgabebewilligungen durch die hohen Prämienausgaben von rund 96,6 Mio. nahezu ausgeschöpft. Ohne die Prämien hätte sich eine Plan-Unterschreitung von rund 104,5 Mio. ergeben. Um diesen Betrag hätte der Kreditbedarf von insgesamt rund 1.352,5 Mio. (einschl. Schuldübernahmen) zum Ausgleich der Haushalte 2010 des Landes und der Stadt geringer ausfallen können.

Für das Haushaltsjahr 2011 sind 596,6 Mio. als Anschläge für die Haushaltsstellen der OGr. 57 beschlossen worden. Das sind nur rund 24,2 Mio. weniger als 2010 veranschlagt waren.

Das Finanzressort hat die Verpflichtung, Prämien für Verträge zu zahlen, selbst bewirkt. Es hat eine Fälligkeit herbeigeführt, die sonst für das Planjahr nicht bestanden hätte. Dies ist mit dem aus § 11 LHO zu folgernden Fälligkeitsprinzip nicht vereinbar.

Das Ressort hat eingewandt, dass lediglich bestehende Verbindlichkeiten aus festverzinslichen Krediten vorzeitig beglichen worden seien. In der Summe habe Bremen nicht mehr oder weniger an Zinsen gezahlt. Zudem hat es entgegnet, die Veranschlagung beruhe nicht auf einer eigenen Zinsmeinung, sondern auf handelbaren Forwardzinssätzen und sog. Stresstests, in die Risikoanteile eingerechnet seien. Dies habe noch im Januar 2009 dazu 211Rechnungshof Bremen Jahresbericht 2011 - Land Schuldenmanagement geführt, der Veranschlagung für 2010 einen sog. Kalkulationszins von 4 % zugrunde zu legen. Das Festhalten des Ressorts an diesem Kalkulationszinssatz von 4 % hat es mit der strategischen Absicht begründet, zukünftige Risiken zu vermindern. Der Zinssatz solle eine Glättung der Zinskurve bzw. eine Verstetigung der Zinsausgaben der kommenden Jahre bewirken.

Der Rechnungshof weist darauf hin, dass das Ressort in der Wahl seiner Veranschlagungsgrundlage frei ist. Wenn es erkennt, dass die gewählte Zinskurve über einen längeren Zeitraum für einen deutlich über dem in der Vertragspraxis tatsächlich erzielten Zinssatz spricht, muss es die Anschläge anpassen und umsteuern. Nur so wird dem Haushaltsrecht genüge getan.

Zwar hat das Ressort bereits Anfang 2008 begonnen, aus wirtschaftlichen Gründen zinsgünstige Kurzfristkredite und -derivate abzuschließen und damit wirtschaftlich erfolgreich gehandelt. Aber in der Veranschlagungspraxis hat das Ressort daraus keine Konsequenzen gezogen. Spielräume in zwar die unterjährige Einhaltung eines Budgets. Derartige Puffer widersprechen jedoch dem einschlägigen Haushaltsrecht, insbesondere § 11 Abs. 2 LHO. Haushaltsvorschriften und -grundsätze gelten für jegliches Haushaltsgeschehen. Einen Grund für Ausnahmen im Zusammenhang mit Zinsausgaben sieht der Rechnungshof nicht.

Haushaltssystematik

Nach dem Grundsatz der Einzelveranschlagung (auch Spezialisierungsgebot) sind Ausgaben nach Zwecken getrennt im Haushaltsplan zu veranschlagen.

Diesem Grundsatz ist das Finanzressort gefolgt. Es hat die Prämienzahlungen in einer eigenen Haushaltsstelle veranschlagt und gebucht.

Die Ausgaben dieser Haushaltsstelle sind allerdings nach den Haushaltsgesetzen gegenseitig deckungsfähig mit den Zinsausgaben in den Haushaltsstellen der OGr. 57. Die Einrichtung von Deckungsfähigkeiten ist zulässig.

Durch die damit verbundene Flexibilisierung wird die Haushaltsbewirtschaftung erleichtert. Gegenseitig deckungsfähige Ausgaben stehen in einem Gliederungs- oder sonstigen Sachzusammenhang zueinander. So haben auch Prämien als ein möglicher Vertragsbestandteil von Derivaten einen Sachzusammenhang mit sonstigen Verpflichtungen oder Ansprüchen aus diesen Verträgen. Allerdings stellt sich allein schon bei der Dimension der durch die Prämienentscheidungen ausgelösten finanziellen Folgen die Frage, ob die hier sehr weit gefasste Deckungsfähigkeit haushaltsgerecht ist. Sie hat dazu geführt, dass das Finanzressort Entscheidungen über die Gestaltung 212 Rechnungshof Bremen Jahresbericht 2011 - Land Schuldenmanagement vorhandener und neuer Prämienverträge treffen konnte, ohne parlamentarische Gremien zu informieren. Ohne die Deckungsfähigkeit hätte das Ressort die Prämien unterjährig in den Haushalt 2010 nur über eine Nachbewilligung gem. § 37 LHO und entsprechende Einsparungen an anderer Stelle einstellen können.

Da Deckungsfähigkeit nicht dazu führen sollte, Mittelbewilligungen ohne Weiteres für andere als die geplanten Zwecke zu verwenden, hat der Rechnungshof mit dem Finanzressort erörtert, für die in Rede stehenden Haushaltspositionen eine Ausnahme von der Deckungsfähigkeit festlegen zu lassen. Das Ressort hat dies abgelehnt, weil es dadurch das Schuldenportfolio nur unter erschwerten Bedingungen, also weniger flexibel, steuern könne. Bleibt die umfassende Deckungsfähigkeit für OGr. 57 bestehen, so hält es der Rechnungshof aus Gründen der Haushaltstransparenz für unverzichtbar, dass das Finanzressort die unterjährig über beabsichtigte wesentliche Mittelverschiebungen und deren Folgen im Kreditbereich informiert. Das gilt auch dann, wenn diese Veränderungen formal durch das Haushaltsgesetz zugelassen sind.

Keine Kostentransparenz 809 Beim Abschluss von Verträgen mit Banken entstehen Kosten. Ist die öffentliche Hand kostenpflichtig, so ist haushaltssystematisch vorgesehen, diese Kosten bei einer eigenen OGr. innerhalb der Hauptgruppe 5, aber nicht bei der OGr. 57 (Zinsen) zu buchen. Kosten sind klassisch sächliche Verwaltungsausgaben und gehören - im Gegensatz zu Zinsen - zu den sog. Primärausgaben. Aus den Haushalten soll abzulesen sein, wofür die Gebietskörperschaft das bewilligte Budget im Einzelnen verwendet (s. Tz. 806).

Die Kosten für Derivatgeschäfte werden in den Verträgen nicht gesondert ausgewiesen. Sie sind vielmehr in den Swap-Zahlungsströmen enthalten (also in die Ausgaben eingepreist). Das geht zulasten der Transparenz und schränkt letztlich die Budgethoheit des Parlaments ein.

Das Finanzressort hat darauf hingewiesen, dass es die Kosten für ein Derivatgeschäft theoretisch ermitteln könne. Es sieht die Differenz zwischen dem sog. fairen Wert und dem Marktwert als Kostenfaktor an. Nach Auffassung des Rechnungshofs reicht das nicht aus, um eine volle Kostentransparenz herzustellen. Es kommt vielmehr auf ausdrücklich (in) ausgewiesene Kosten für den einzelnen Vertrag an.