Glücksspiel

Die Veranstalter und Vermittler von öffentlichen Glücksspielen haben nach § 4 Abs. 3 Satz 3 sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen sind. Dieser Sicherstellungspflicht haben sie je für ihre Verantwortungssphäre zu genügen; dabei ist zu unterscheiden zwischen unmittelbar an die Spieler gerichteten Angeboten der Veranstalter und Vermittler, bei denen eine Teilnahme Minderjähriger zugleich die Sicherstellungspflicht verletzt, und der mittelbaren Verantwortung des Veranstalters für die ihm vertraglich verbundenen Vermittler, die Organisationsund Direktionspflichten auslöst, die nur bei einem entsprechenden Organisationsverschulden zum Verstoß gegen § 4 Abs. 3 Satz 3 führen. Die Erweiterung in Absatz 3 Satz 4 zur Durchführung von Testkäufen und Testspielen mit minderjährigen Personen zur Überwachung der Einhaltung der Jugendschutzbestimmungen greift eine Forderung des Fachbeirats Glücksspielsucht auf. Die bisherige Praxis hat gezeigt, dass die Einhaltung des Jugendschutzes am effektivsten mit Testkäufen überwacht werden kann. Mit der Regelung werden Testkäufe durch die Glücksspielaufsichtsbehörden auf eine rechtlich gesicherte Grundlage gestellt. Auf Seiten der Glücksspielaufsichtsbehörde schafft § 4 Abs. 3 Satz 4 eine ­ auch strafrechtlich wirksame ­ Befugnis, sich am Glücksspiel zu beteiligen; ein unerlaubtes Glücksspiel wird durch die Beteiligung der Glücksspielaufsichtsbehörde im Rahmen der Testkaufbefugnis aber nicht legalisiert. Testkäufe sollen gerade die Beweise für illegales oder von den in der Erlaubnis oder Konzession festgelegten Inhalts- und Nebenbestimmungen abweichendes Glücksspiel erbringen, die dann ein effektives Vorgehen, gegebenenfalls auch im Bußgeldverfahren, ermöglichen. Soweit Private oder private Unternehmen von der Glücksspielaufsichtsbehörde als Verwaltungshelfer eingesetzt werden, werden sie nach Weisung und im Rahmen der Befugnis aus § 4 Abs. 3 Satz 4 tätig.

Zu Absatz 4:

Das bisherige Internetverbot wird beibehalten. Die Ziele des § 1 rechtfertigen eine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Artikel 56 AEUV). Dies gilt insbesondere in Anbetracht der Besonderheiten, die mit dem Anbieten von Glücksspielen über das Internet verbunden sind Urteil vom 8. September 2009, Rs. C 42-/07 ­ Liga Portuguesa, Rn. 63, 72; Urteil vom 30. Juni 2011, Rs. C-212/08 ­ Zeturf, Rn. 80; Urteil vom 1. Juni 2011 Az. 8 C 5.10).

Zu Absatz 5:

Die Evaluierung des (vergleiche Evaluierungsbericht, Seite 87 ff.) hat gezeigt, dass das unerlaubte Glücksspiel insbesondere im Internet steigende Tendenz aufweist. Mit der kontrollierten Wiederzulassung des Vertriebsweges Internet nicht nur für Lotterien, sondern auch für Sportwetten nach Absatz 5 soll den unerlaubten Angeboten im Internet zur besseren Erreichung der Ziele des § 1, insbesondere der Nrn. 1, 2 und 4, eine legale, sichere und den Spielerschutz gewährleistende Alternative gegenüber gestellt werden.

Der Systematik des ordnungsrechtlichen Ansatzes folgend sind Glücksspiele im Internet einem repressiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt unterworfen. Dabei wird der Vertriebsweg Internet der besonderen Kontrolle der Länder unterworfen. Denn Glücksspiele im Internet haben ein erheblich höheres Gefährdungspotenzial als traditionelle Vertriebskanäle und sind mit ihnen nicht austauschbar Urteil vom 30. Juni 2911, Rs. C-212/08 ­ Zeturf, Rn. 79 f.). Die ­ besonderen ­ Voraussetzungen zur Zulassung von Glücksspielen im Internet nach Absatz 5 Nrn. 1 bis 5 orientieren sich im Einzelnen an der Übergangsregelung des § 25 Absatz 6 die vom Bundesverfassungsgericht bestätigt worden ist (vergleiche Beschluss vom 14. Oktober 2008, Az. 1 928/08) und sich im Wesentlichen bewährt hat.

Wie dort ist eine Identifizierung und Authentifizierung (Nr. 1) unabdingbar, um den durchgehenden Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler bei Lotterien und Sportwetten im Internet zu gewährleisten; dabei werden die Richtlinien der Lösungen ausgeschlossen wären. Eine sichere Identifizierung und Authentifizierung ist auch zur Prävention illegaler Finanztransaktionen unabdingbar. Im Übrigen verbleibt es bei dem in § 20 Abs. 2 Satz 2, § 21 Abs. 5 Satz 2 und § 22 Abs. 2 Satz 2 vorgeschriebenen Abgleich mit der Sperrdatei. Die zum Abgleich mit der Sperrdatei Verpflichteten erhalten dafür keinen Zugriff auf die gesamte Sperrdatei; die für den Abgleich erforderliche Übermittlung personenbezogener Daten erfolgt einzelfallbezogen.

Nach Nr. 2 wird dem Spieler die Möglichkeit eröffnet, ein individuelles tägliches, wöchentliches oder monatliches Einzahlungs- oder Verlustlimit festzulegen (Selbstlimitierung). Dabei ist grundsätzlich eine Höchstgrenze von 1 000 je Monat zu beachten, wenn nicht in der Erlaubnis zur Erreichung der Ziele des § 1 Abweichendes festgelegt wird. In der Erlaubnis kann aus sachlichen Gründen sowohl eine höhere oder niedrigere Grenze festgelegt, als auch die Möglichkeit geschaffen werden, dem Spieler die Wahl eines über dem Regellimit liegenden Limits zu gestatten, sofern dieser dem Veranstalter oder Vermittler gegenüber eine entsprechende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit in geeigneter und nachprüfbarer Weise nachweist.

Zudem dürfen Gewinne nicht mit den Einsätzen verrechnet werden. Damit soll eine erhöhte Transparenz für den Spieler hinsichtlich seines Spielverhaltens erzeugt werden.

Nach Nr. 3 sind besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholung auszuschließen. Das lenkt die Gestaltung von Lotterie- und Wettangeboten im Internet, die nicht durch eine hohe Ereignisfrequenz zum Weiterspielen animieren dürfen; Rubbel- und Sofortlotterien werden danach ebenso wie in kurzer Folge dem Spieler offerierte Lotterie- und Wettangebote unzulässig sein.

Nach Nr. 4 haben die Veranstalter und Vermittler ein an die besonderen Bedingungen des Internets angepasstes Sozialkonzept nach § 6 zu entwickeln und einzusetzen, dessen Wirksamkeit auf Kosten der Veranstalter wissenschaftlich zu evaluieren ist. Die wissenschaftlichen Auswertungen können im Zusammenwirken mit mehreren Erlaubnisinhabern erstellt werden.

In Nr. 5 wird der Grundsatz der Trennung der verschiedenen Glücksspielangebote im Internet aufgestellt; damit wird dem Hinweis aus der strukturierten Anhörung zur Zukunft des Glücksspielwesens Rechnung getragen, dass das Internet auch wegen des einfachen Wechsels zwischen verschiedenen Glücksspielarten auf einer Plattform für suchtgefährdete Spieler spezifische Gefahren mit sich bringt.

Die Zuständigkeit für die Erlaubnis nach § 4 Abs. 5 bestimmt sich nach den allgemeinen Vorschriften des Landesrechts bzw. für das ländereinheitliche Verfahren nach § 9 a Abs. 1 und 2. Neben der Einhaltung der Anforderungen des § 4 Abs. 5 müssen auch die sonstigen Erlaubnisvoraussetzungen gegeben sein. Den spezifischen Gefahren des Internets wird auch bei der Prüfung der allgemeinen Anforderungen (§ 4 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 1 Nr. 4) ­ vor allem im Blick auf die Datensicherheit und den Schutz vor Manipulationen ­ Rechnung zu tragen sein.

Zu Absatz 6:

Die kontrollierte Öffnung des Internets für eine begrenzte Zahl legaler Angebote stellt einen Eckpunkt des Änderungsstaatsvertrages dar, der auch bei der in § 32 vorgeschriebenen Evaluierung zentral zu berücksichtigen sein wird. Mit der neuen Regelung des Absatzes 6 werden den Veranstaltern und Vermittlern von Lotterien und Sportwetten im Internet Mitwirkungspflichten zum Zwecke der Evaluierung auferlegt.

Zu Nummer 5 (§§ 4 a bis e)

Mit Nummer 5 werden als §§ 4 a bis 4 e neue Bestimmungen zur Veranstaltung von öffentlichen Glücksspielen aufgrund einer Konzession eingefügt.

Zu § 4 a (Konzession)

Zu Absatz 1:

In Absatz 1 Satz 1 wird der Anwendungsbereich der Bestimmungen über die Konzession festgelegt. Mit Absatz 1 Satz 2 wird klargestellt, dass im Anwendungsbereich das umfassende Verbot mit (Erlaubnis-)Vorbehalt gilt. Die Konzession steht als Sonderform der Erlaubnis gleich.

Zu Absatz 2: Absatz 2 Satz 1 sieht vor, dass Konzessionen abweichend von § 4 Abs. 1 Satz 1 und

§ 9 Abs. 4 Satz 1 von der zuständigen Behörde mit Wirkung für alle Länder erteilt werden (zur Zuständigkeit vergleiche Erläuterung zu Nummer 10). Absatz 2 Satz 2 stellt fest, dass es keinen Anspruch auf Erteilung einer Konzession gibt. Die Erteilung einer Konzession stellt sich daher als Akt einer besonderen staatlichen Verleihung dar.

Zu Absatz 3: Absatz 3 Satz 1 legt fest, dass die Zahl der Konzessionen zur Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags zu beschränken ist. Das Ziel, die Gelegenheit zum Spiel zu vermindern, als auch das Ziel, dadurch Straftaten vorzubeugen, dass die im in Bahnen gelenkt werden, die diesen Kontrollen unterliegen, erfordern und rechtfertigen dabei unter dem Gesichtspunkt einer Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Artikel 56 AEUV) eine zahlenmäßige Begrenzung der Konzessionen Urteil vom 6. März 2007, Rs. C-338/04 ­ Placanica u. a., Rn. 52; vergleiche auch Urteil vom 3. Juni 2010, Rs. C-203/08 ­ Sporting Exchange, Rn. 58; Urteil vom 8. September 2010, Rs. C-46/08 ­ Carmen Media, Rn. 84). Daneben kann zum Beispiel auch das Ziel der Schwarzmarktbekämpfung verfolgt werden. Dies steht einer zahlenmäßigen Beschränkung nicht entgegen. Vielmehr sind die Ziele in ihrer Gesamtheit zu würdigen Urteil vom 21. Oktober 1999, Rs. C-67/98 ­ Zenatti, Rn. 35; vergleiche auch Urteil vom 3. Juni 2010, Rs. C-258/08 ­ Ladbrokes, Rn. 26). Wird auch das Ziel verfolgt, die Gelegenheit zum Spiel zu vermindern, muss sichergestellt bleiben, dass Beschränkungen der Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer im Glücksspielsektor in jedem Fall, d. h. auch bei Verfolgung weiterer legitimer Ziele, dem Anliegen gerecht werden müssen, die Gelegenheiten zum Spiel wirklich zu vermindern und die Tätigkeiten in diesem Bereich kohärent und systematisch zu begrenzen Urteil vom 6. März 2007, Rs. C-338/04 ­ Placanica u. a., Rn. 53 und vom 21. Oktober 1999, Rs. C-67/98 ­ Zenatti, Rn. 35/36). Angesichts des festgestellten Schwarzmarktes soll durch die zahlenmäßig begrenzte Zulassung von Konzessionsnehmern eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot bereitgestellt werden, auch mit dem in § 1 gleichrangig genannten (legitimen) Ziel, die Glücksspieltätigkeit in kontrollierbare Bahnen zu lenken, um ihrer Ausnutzung zu kriminellen oder betrügerischen Zwecken vorzubeugen (vergleiche Urteil vom 6. März 2007, Rs. C-338/04 ­ Placanica Rn. 55).

Die konzessionierte Öffnung wird dabei in Maß und Umfang auf das beschränkt, was angesichts des entstandenen Schwarzmarktes erforderlich ist, sodass dadurch auch dem weiterhin verfolgten Ziel, die Gelegenheit zum Spiel zu vermindern, Rechnung getragen wird, zumal im Konzessionssystem zur Beschränkung der Spielleidenschaft der Verbraucher nach wie vor umfangreiche Anforderungen an den Spieler- und Jugendschutz gelten Urteil vom 3. Juni 2010, Rs. C-258/08 ­ Ladbrokes, Rn. 30, 32).

Die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, sowie die Betrugs- und Manipulationsvorbeugung, stellen im Hinblick auf den mit der zahlenmäßig begrenzten konzessionierten Öffnung verbundenen Eingriff in die Berufsfreiheit der Veranstalter von Glücksspielen besonders gewichtige Gemeinwohlziele dar. Eine zahlenmäßig begrenzte konzessionierte Öffnung ist im verfassungsrechtlichen Sinne zur Bekämpfung dieser Gefahren geeignet, weil dadurch der entstandene, mit sicherheitsrechtlichen Mitteln allein nicht ausreichend kontrollierbare Schwarzmarkt bekämpft wird und an seine Stelle ein mit Spieler- und Jugendschutzanforderungen verbundenes System tritt. Die Erforderlichkeit ist gewahrt. Insoweit kommt dem Gesetzgeber ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zu. Ihm steht insbesondere in Bezug auf die Bewertung und die Auswahl der für das beabsichtigte Regelungsvorhaben in Erwägung zu ziehenden Maßnahmen ein weiter Bereich des Ermessens zu, der sich auch auf die Einschätzung der späteren Wirkungen der gesetzlichen Normierung erstreckt. Infolge dieser Einschätzungsprärogative können Maßnahmen, die der Gesetzgeber zum Schutz der genannten wichtigen Gemeinschaftsgüter für erforderlich hält, verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen indessen weniger belasten (vergleiche Beschluss vom 19. Juli 2000, 102, 197, 218). Durch die Begrenzung der Zahl der Konzessionen anstelle eines (zahlenmäßig unbegrenzten) Erlaubnissystems wird verhindert, dass es zu einer unbegrenzten Ausweitung von Wettangeboten kommt, die zu einer Zunahme von problematischem und suchtbeeinflusstem Verhalten führen würde.