Ob die Exekutive oder das Parlament über die Privatisierung zu entscheiden hat ist umstritten

56 Hessischer Landtag · 15. Wahlperiode · 15/4000 lamentsreform des rheinland-pfälzischen Landtags, Drucks. 13/3500, Protokoll der am 28. Oktober 1999 vom Haushalts- und Finanzausschuss des Landtags Rheinland-Pfalz durchgeführten Anhörung zur Reform des Haushaltsrechts, Urteil des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin vom 21. Oktober 1999, Geschäftsnummer: 42/99.

Parlamentsvorbehalt Empfehlung

Über die Privatisierung einer Aufgabe, die dem Staat durch Gesetz zugewiesen ist, entscheidet das Parlament durch Gesetz. Auch die Privatisierung einer Aufgabe, die dem Staat nicht durch Gesetz zugewiesen ist, bedarf einer Legitimation durch Parlamentsgesetz, wenn die Privatisierung die allgemeine Organisation der Verwaltung wesentlich berührt.

Die gleichen Bedingungen gelten für die Organisationsprivatisierung.

Begründung:

Ob die Exekutive oder das Parlament über die Privatisierung zu entscheiden hat, ist umstritten. In den meisten Bundesländern schreibt die Landesverfassung vor, dass die Organisation der Landesverwaltung durch Parlamentsgesetz zu regeln ist. Soweit Privatisierungsmaßnahmen die Organisation der Verwaltung wesentlichen berühren, liegt damit die Entscheidungskompetenz beim Parlament. Die Hessische Verfassung enthält keine derartige Regelung. Art. 104 Abs. 2 Satz 2 HV bestimmt lediglich, dass Entscheidungen der Landesregierung über die Zuständigkeit einzelner Minister dem Landtag vorzulegen und auf dessen Verlangen zu ändern oder außer Kraft zu setzen sind. Der Landtag kann insoweit in die Organisationsgewalt der Landesregierung eingreifen, ein genereller Parlamentsvorbehalt für die Organisation der Landesverwaltung ist dieser Regelung jedoch nicht zu entnehmen.

Ein genereller institutioneller Gesetzesvorbehalt lässt sich aus Art. 87 Abs. 3 Grundgesetz herleiten. Nach dieser Vorschrift dürfen für Angelegenheiten, für die der Bund die Gesetzgebungskompetenz hat, Bundesoberbehörden und neue öffentlichrechtliche bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten nur aufgrund eines Bundesgesetzes eingerichtet werden. Wenn für die Errichtung einer juristischen Person des öffentlichen Rechts ein Bundesgesetz erforderlich ist, muss dies auch für die Gründung einer juristischen Person des Privatrechts gelten, da andernfalls der Parlamentsvorbehalt umgangen werden könnte (Wolff-Bachof-Stober, Verwaltungsrecht II, § 104a IV 2). Inwieweit sich daraus Konsequenzen für das Landesverfassungsrecht ergeben, ist allerdings strittig (kritisch: Lerche in Maunz-Dürig, Grundgesetz, Kommentar, Stand Februar 1999, Art. 87 Rdnr. 174).

Ein Parlamentsvorbehalt für Privatisierungsentscheidungen ist in Hessen daher schwieriger zu begründen. Unbestreitbar hat das Parlament die Entscheidungskompetenz, wenn die Privatisierung Aufgaben betrifft, die dem Staat durch Gesetz zugewiesen sind. Im Übrigen bleibt nur der Rückgriff auf den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsatz, dass im Verhältnis zwischen Staat und Bürger der Gesetzgeber die wesentlichen Entscheidungen selbst treffen muss 33, 125 (125), 33, 301 (346); Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl. 1984, § 20 IV 4b ¶ mit weiteren Nachweisen in Fn. 290). Hessischer Landtag · 15. Wahlperiode · 15/4000 57

Es kommt somit auf den Einzelfall an: Nicht jede, aber jede wesentliche Privatisierung öffentlicher Aufgaben und Einrichtungen bedarf nach Auffassung der Enquetekommission einer gesetzlichen Grundlage. Die Übertragung von Reinigungs- und Schreibarbeiten auf Private würde beispielsweise nicht dazu zählen.

Gesellschaftsrechtliche Absicherung Empfehlung

Es muss eine angemessene parlamentarische Kontrolle und Steuerung der Aufgabenerfüllung der privatrechtlich organisierten Verwaltungsträger gewährleistet sein, die nicht durch gesellschaftsrechtliche Vorschriften eingeschränkt sein darf. Gesellschaftsrechtliche Vorschriften sind so auszulegen und die Verträge so zu gestalten, dass sie einer Kontrolle und Steuerung nicht entgegenstehen.

Begründung:

Die herkömmlichen parlamentarischen Kontrollinstrumente richten sich in erster Linie an die Regierung. Diese verantwortet gegenüber dem Parlament die Tätigkeit der ihr nachgeordneten Verwaltung. Im Gegensatz zur Verwaltung sind privatrechtlich organisierte Aufgabenträger nicht unmittelbar an Weisungen der Landesregierung gebunden. Einfluss übt die Landesregierung grundsätzlich nur mittelbar aus, z. B. durch eine entsprechende Gestaltung des Gesellschaftsvertrages oder Besetzung der Leitungsorgane. Daraus können Schwierigkeiten für die parlamentarische Verantwortlichkeit entstehen. Aus dem Demokratieprinzip folgt, dass eine wirksame parlamentarische Kontrolle und Steuerung der Aufgabenerfüllung des privatrechtlich organisierten Verwaltungsträgers gewährleistet sein muss. Die Regierung darf sich nicht der durch Anfragen, Untersuchungsausschüsse oder Petitionen ausgeübten parlamentarischen Kontrolle unter Berufung auf gesellschaftsrechtliche Vorschriften entziehen können. Die gesellschaftsrechtlichen Bestimmungen sind deshalb im Lichte des Demokratieprinzips auszulegen und die gesellschaftsrechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten sind so zu nutzen, dass parlamentarische Kontroll- und Steuerungsdefizite vermieden werden. Die Privatisierung darf außerdem grundsätzlich nicht zu einem Verlust an Öffentlichkeit bei der Kontrolle führen, denn nur die öffentliche Kontrolle sichert die uneingeschränkte Rückbindung an das Volk. Gegebenenfalls sind für den Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen besondere Vorkehrungen zu treffen.

Zur Sicherung der Kontroll- und Steuerungsrechte des Parlaments hält der Berliner Verfassungsgerichtshof für erforderlich, dass

- allen Mitgliedern des Parlaments die Möglichkeit eingeräumt wird, die Unternehmensverträge einzusehen,

- die parlamentarische Kontrolle nicht durch die Vertragsgestaltung ­ z. B. durch umfangreiche Geheimhaltungsklauseln ­ behindert wird,

- die Einhaltung der Verträge in vollem Umfang der Rechtsaufsicht unterliegt.

Urteil des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin vom 21. Oktober 1999, Geschäftsnummer: 42/99

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Beteiligungsberichte Empfehlung

Die Landesregierung sollte regelmäßig dem Parlament über die Finanz- und Haushaltsführung der Privatunternehmen, an denen der Staat beteiligt ist, berichten.

Begründung:

Auch wenn das Land an juristischen Personen des privaten oder öffentlichen Rechts beteiligt ist, sind deren Einnahmen und Ausgaben nicht solche des Landes und müssen daher nicht in den Landeshaushalt eingestellt werden. Es sind nur die Zuweisungen und Abführungen im Haushaltsplan zu veranschlagen (Art. 145 HV und §§ 26 Abs. 1, 110 LHO). Kreditaufnahmen dieser juristischen Personen unterliegen nicht dem Parlamentsvorbehalt des Art. 141 HV. Organisationsprivatisierungen bergen daher die Gefahr, dass staatliche Finanzierungen oder Mehrausgaben in ein Unternehmen verlagert und dort zumindest zeitweise den Blicken der Parlamentarier entzogen werden. Dem könnte mit regelmäßigen Beteiligungsberichten begegnet werden. Beteiligungsberichte würden das Parlament in die Lage versetzen, sich einen Überblick über das gesamte staatliche Vermögen zu verschaffen, denn nur in Kenntnis aller bestehenden Einnahmemöglichkeiten und Ausgabeposten ist eine korrekte parlamentarische Haushaltsplanung und Haushaltskontrolle möglich.

Der Anspruch des Landtags auf Vorlage regelmäßiger Beteiligungsberichte stützt sich auf das Budgetrecht (Art. 139 HV), die verfassungsrechtlich verankerte Kontrollfunktion des Parlaments gegenüber der Regierung (Art. 91 Satz 1, 92, 94 HV) und den Anspruch des Parlaments auf Rechnungslegung durch die Exekutive (Art. 144 HV).

Der Beteiligungsbericht sollte zumindest folgende Angaben enthalten:

- Darstellung des Unternehmensgegenstandes sowie des mit der staatlichen Beteiligung verfolgten Zwecks und der Angabe, inwieweit der Zweck erreicht wurde;

- Darstellung, ob noch immer ein wichtiges Interesse des Staates an der Beteiligung vorliegt und sich der vom Staat angestrebte Zweck weiterhin nicht besser und wirtschaftlicher auf andere Weise erreichen lässt;

- Angabe des Beteiligungsumfangs, des Nennkapitals (Grundkapital/Stammkapital) sowie der weiteren mittelbaren Beteiligungen;

- Darstellung der Entwicklung der Geschäfts- und Ertragslage im Berichtszeitraum (einschließlich Kreditaufnahme);

- Angabe der Be- bzw. Entlastung des Landeshaushalts durch die Unternehmensbeteiligung;

- Darstellung der Einwirkungsrechte der öffentlichen Hand.

Da das Parlament, um eine wirksame Kontrolle ausüben zu können, möglichst aktuelle Informationen benötigt, sollte der Bericht jährlich erfolgen. Entsprechend verfahren beispielsweise die Bundesregierung und die Landesregierung von Baden-Württemberg, die dem Parlament jährlich einen Beteiligungsbericht vorlegen.