Sozialhilfe

Damit könnten kommunale Autonomie und Verantwortung gestärkt werden. Die Kommunen wären im Hinblick auf die zur Aufgabenwahrnehmung notwendigen Zuweisungen finanzieller Mittel nicht mehr auf die Rolle des Bittstellers beschränkt. Insoweit diene die Einführung eines Konnexitätsprinzips auch dem partnerschaftlichen Miteinander von Kommunen und Staat.

Demgegenüber wurden insbesondere folgende Argumente gegen die Verankerung des Konnexitätsprinzips in der Bayerischen Verfassung vorgebracht: Eine zwingende pauschalierte Kostenerstattung für jede einzelne übertragene Aufgabe würde, da die Verteilungsmasse nicht beliebig vermehrbar sei und insbesondere den Bürgern und der Wirtschaft derzeit keine höhere Steuerbelastung zugemutet werden könne, letztlich zu Lasten anderer, vor allem zweckungebundener Mittelzuweisungen an die Kommunen gehen.

Dies würde Freiräume für kommunale Gestaltungsmöglichkeiten eher verringern und damit die kommunale Finanzautonomie schwächen. Des Weiteren ergäbe sich die Problematik der Feststellung der Mehrkosten für neu übertragene Aufgaben. Dem Staat müsste die Überprüfung der Wirtschaftlichkeit des kommunalen Verwaltungshandelns ermöglicht werden. Dies hätte einen erheblichen neuen Verwaltungsaufwand zur Folge und würde kommunale Autonomie schwächen. Schließlich wäre der Schutz der Kommunen durch ein landesrechtliches Konnexitätsprinzip lückenhaft, da es nur einen Kostenausgleich bei Aufgabenübertragung durch das Land garantieren könne, nicht aber bei Aufgabenübertragungen unmittelbar durch den Bund, wie z. B. in den besonders kostenträchtigen Bereichen der Sozialhilfe und Jugendhilfe.

Die Enquete-Kommission hat sich diesen Bedenken mehrheitlich angeschlossen und lehnt die Aufnahme eines Konnexitätsprinzips in die Bayerische Verfassung ab. Sie ist mehrheitlich der Auffassung, dass jede Regelung, die das Entscheidungsrecht des Landtags über die Verwendung der Haushaltsmittel beschränkt, im Hinblick auf die Verantwortung des Landtags für die staatliche und kommunale Aufgabenwirtschaft kontraproduktiv ist. Die staatliche Organisationsgewalt würde entscheidend geschwächt werden, wenn jede Übertragung von Staatsaufgaben auf die Gemeinden mit berechenbaren finanziellen Mitteln ausgeglichen werden müsste. Dem Staat darf nicht ­ auch nicht mittelbar ­ die Möglichkeit genommen werden, darüber zu entscheiden, in welcher Weise er die öffentlichen Aufgaben auf staatliche Verwaltung und kommunale Verwaltung aufteilt.

Deshalb kann eine Regelung, die den Kommunen einen einklagbaren Anspruch auf bestimmte Geldsummen einräumt, nicht in Betracht kommen. Die geltende Rechtslage gibt den Gemeinden zwar keinen Anspruch gegen den Staat, finanzielle Mittel in einem bestimmten Umfang zur Verfügung zu stellen, gewährleistet aber ein Recht auf eine ausreichende Finanzausstattung, damit sie die ihnen übertragenen Aufgaben angemessen erfüllen können. Ein darüber hinausgehender Regelungsbedarf besteht nach mehrheitlicher Auffassung der Kommission nicht.

Eigenverantwortliche Kommunalpolitik setzt eine ausreichende finanzielle Beweglichkeit der Kommunen voraus. Vor diesem Hintergrund befasste sich die Enquete-Kommission auch ausführlich mit dem kommunalen Finanzausgleich. Im Zentrum standen insbesondere die Fragen, ob die Finanzausstattung der Kommunen aufgabengerecht ist und ihnen genügend zweckungebundene Mittel zur Verfügung stehen.

Von Seiten der Sachverständigen wurde hierzu ausgeführt, dass Bayern mit 11,54 % den niedrigsten Verbundsatz (Prozentsatz, der gemäß Art. 106 Abs. 7 GG vom Länderanteil am Gesamtaufkommen der Gemeinschaftssteuern den Gemeinden und Gemeindeverbänden zufließt) aller westlichen Flächenländer habe. Der Anteil der Schlüsselzuweisungen an den Gesamtausgleichsleistungen liege zudem mit 34,6 % deutlich unter dem Bundesdurchschnitt von 44 %.

Der unzureichenden Ausstattung der bayerischen Kommunen mit allgemeinen Finanzzuweisungen stehe eine fast unüberschaubare Menge an Zweckzuweisungen gegenüber. Schließlich liege Bayern mit seinen Landesleistungen an die Gemeinden bei einer Pro-Kopf-Betrachtung im Vergleich zu den westlichen Flächenländern an vorletzter Stelle.

Demgegenüber gab die Vertretung der Staatsregierung zu bedenken, dass ein isolierter Vergleich der Verbundquote problematisch sei. Bayern beteilige seine Kommunen nicht nur an den Gemeinschaftssteuern, sondern auch mit relativ hohen Quoten an der Grunderwerbsteuer (mit 8/21) und der Kraftfahrzeugsteuer (mit 65 %). Soweit mit Blick auf den Anteil der Schlüsselzuweisungen am kommunalen Finanzausgleich kritisiert werde, dass die bayerischen Kommunen zu viele Zweckzuweisungen und zu wenig allgemeine Finanzzuweisungen erhalten, entspreche dies nicht den Gegebenheiten. Die Schlüsselzuweisungen würden im Jahr 2001 nur 53,22 % der den Kommunen im Finanzausgleich überlassenen allgemeinen Deckungsmittel ausmachen, zu denen auch die Teilüberlassung des staatlichen Aufkommens an der Grunderwerbsteuer, die Zuweisung Familienleistungsausgleich, die Finanzzuweisungen, die Investitionspauschale, der Sozialhilfeausgleich an die Bezirke und die Bedarfzuweisungen zu zählen seien. Die pauschalen Zuweisungen im Rahmen des Kfz-Steuerverbundes seien zudem zwar für bestimmte Zwecke gewährt, die Kommunen aber nicht verpflichtet, eine zweckentsprechende Verwendung nachzuweisen. In den Jahren 2000 und 2001 ergäbe sich für Bayern bei den reinen Landesleistungen pro Kopf ein dritter Platz unter den westlichen Flächenländern.

In der Kommission bestand Einigkeit, dass die Zweckzuweisungen im Interesse der Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung abgebaut und die 14/8660 Bayerischer Landtag · 14. Wahlperiode Seite 35 en Deckungsmittel entsprechend erhöht werden sollen. Da aber ein Verzicht auf Einzelförderung immer im Zusammenhang mit der konkreten gemeindlichen Organisations-, Aufgaben- und Finanzstruktur zu sehen ist, muss nach einhelliger Auffassung der Kommission gewährleistet sein, dass unterschiedlichen Gegebenheiten vor Ort ausreichend Rechnung getragen wird. Die Empfehlung der Kommission, unter diesen Voraussetzungen zweckgebundene Mittel zugunsten einer Anhebung freier Mittel zurückzuführen, fand jedoch keine ungeteilte Zustimmung. Einige Mitglieder der Kommission vertraten hierzu die Auffassung, dass eine nachhaltige Stärkung der Schlüsselzuweisungen explizit in der Empfehlung zum Ausdruck kommen müsste, weil Schlüsselzuweisungen das wichtigste Instrument des kommunalen Finanzausgleichs seien. Außerdem müssten auch Mischfinanzierungen in freie Mittel umgeschichtet werden. Die Mehrheit der Kommission konnte sich jedoch einer Hervorhebung der Schlüsselzuweisungen nicht anschließen.

Die Enquete-Kommission befasste sich auch mit der Frage, ob der kommunale Finanzausgleich in der Bayerischen Verfassung verankert werden soll. Hierzu wurde teilweise die Auffassung vertreten, dass es zwei verschiedene, von einander strikt zu trennende Ansprüche der Kommunen gebe, nämlich auf der einen Seite die finanzkraftunabhängige Kostenerstattung für übertragene Aufgaben im Sinne des Konnexitätsprinzips, auf der anderen Seite den übergemeindlichen Finanzausgleich zum Ausgleich unterschiedlicher Finanzkraft der einzelnen Kommunen.

Dies solle ­ nach dem Vorbild zahlreicher anderer Landesverfassungen ­ in der Bayerischen Verfassung zum Ausdruck gebracht werden.

In Anlehnung an Art. 58 der Verfassung von Niedersachsen wurde folgende Formulierung vorgeschlagen: Der Freistaat ist verpflichtet, den Gemeinden und Gemeindeverbänden die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Mittel durch Erschließung eigener Steuerquellen oder im Rahmen seiner Leistungsfähigkeit durch übergemeindlichen Finanzausgleich zur Verfügung zu stellen.

Die Aufnahme eines verfassungsgerichtlich einklagbaren Anspruchs auf kommunalen Finanzausgleich in die Bayerische Verfassung sei insbesondere im Hinblick auf das Ziel klarerer Verantwortlichkeit und Entflechtung von Bedeutung. Mit einer entsprechenden Regelung seien konkrete Ansprüche der Kommunen verfassungsrechtlich verankert, z. B. der individuelle Anspruch jeder einzelnen Kommune auf einen aufgabengerechten Finanzausgleich oder der Grundsatz der Verteilungssymmetrie, wonach die jeweils verfügbaren Finanzmittel dem Land und den Kommunen gleichermaßen aufgabengerecht zufließen.

Die Enquete-Kommission lehnt die Aufnahme einer solchen Bestimmung in die Bayerische Verfassung jedoch mehrheitlich ab. Sie ist der Auffassung, dass Grundgesetz und Bayerische Verfassung über hinreichende Sicherungen zum Schutz der Kommunen verfügen. Insoweit ist zum einen auf die bereits angeführte Bestimmung des Art. 83 Abs. 3 BV zu verweisen. Außerdem umfasst ­ wie bereits ausgeführt ­ die Gewährleistung der Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG ausdrücklich sowie nach Art. 11 Abs. 2 BV in der Interpretation der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung.

Diese Bestimmungen schließen ein subjektives Recht der Gemeinden auf eine bestimmte Summe zwar nicht ein, gewährleisten den Gemeinden aber im Rahmen der Leistungsfähigkeit des Staates eine finanzielle Mindestausstattung in dem Umfang, dass sie ihre Aufgaben erfüllen können und ihre finanzielle Leistungsfähigkeit erhalten bleibt. Einer besonderen Regelung über den kommunalen Finanzausgleich in der Bayerischen Verfassung bedarf es vor diesem Hintergrund nach mehrheitlicher Auffassung der Kommission nicht.

Des Weiteren beschäftigte sich die Enquete-Kommission mit der Frage der Ausweitung der steuerpolitischen Gestaltungsmöglichkeiten der Kommunen.

Zunächst ist auf die unter Frage 3.d ausgeführte Empfehlung der Enquete-Kommission hinzuweisen, dass Gemeinden und Gemeindeverbände das Recht erhalten sollen, einen Steuersatz auf die Bemessungsgrundlage der Einkommensteuer festzusetzen. Darüber hinaus erwog die Kommission auch eine Stärkung der kommunalen Steuerautonomie im Bereich der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern. Die geltende Rechtslage stellt sich insoweit wie folgt dar:

Nach Art. 105 Abs. 2 a GG haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung über die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, solange und soweit sie nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind. Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG bestimmt, dass das Aufkommen dieser Steuern den Gemeinden oder nach Maßgabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbänden zusteht. Nach Art. 83 Abs. 2 Satz 2 BV haben die Gemeinden das Recht, ihren Bedarf durch öffentliche Abgaben zu decken. Danach ist der Landesgesetzgeber verpflichtet, im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz den Gemeinden einen Bereich zur eigenverantwortlichen Abgabenerhebung einzuräumen. Eine solche Regelung hat er im Hinblick auf die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern in Art. 3 KAG getroffen. Nach Art. 3 Abs. 1 KAG können die Gemeinden örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern erheben, solange und soweit diese nicht bundesrechtlich geregelten Steuern gleichartig sind.

Art. 3 Abs. 3 KAG bestimmt allerdings, dass eine Getränkesteuer, eine Jagdsteuer, eine Speiseeissteuer, eine Steuer auf das Innehaben einer Wohnung und eine Vergnügungssteuer nicht erhoben werden dürfen.

Teilweise wurde in der Kommission die Forderung erhoben, das in Art. 3 KAG geregelte so genannte Seite 36 Bayerischer Landtag · 14. Wahlperiode Drucksache 14/8660 kommunale Steuererfindungsrecht zur Berücksichtigung gemeindlicher Besonderheiten zu revitalisieren, also neben der Zulassung möglicher neuer Verbrauch- und Aufwandsteuern insbesondere das Verbot des Art. 3 Abs. 3 KAG aufzuheben. Dies wurde vor allem damit begründet, dass es gerade im Zusammenhang mit föderativer Autonomie auf der kommunalen Ebene wichtig sei, tatsächlich autonome Rechte in einem Bereich zu gewährleisten, der besonders geeignet ist, kommunale Besonderheiten im Hinblick auf Aufwand- und Verbrauchstruktur zu berücksichtigen. Wenn Bayern im Verhältnis zu Bund und Europa unter dem Gesichtspunkt des Subsidiaritätsprinzips mehr Kompetenzen einfordere, müsse dies auch im Verhältnis Bayerns zu den Kommunen gelten. Ob die Erhebung örtlicher Verbrauch- und Aufwandsteuern im Einzelfall sinnvoll sei, müsse und könne allein auf kommunaler Ebene entschieden werden.

Demgegenüber wurde darauf hingewiesen, dass mit der Wiedereinführung verschiedener kommunaler Steuern ein erheblicher Verwaltungsaufwand verbunden wäre, der in keinem angemessenen Verhältnis zu dem ­ im Vergleich zu den Gesamteinnahmen der Kommunen ­ sehr geringen Ertrag stehen würde. Eine nennenswerte Stärkung der Finanzkraft der Gemeinden sei nicht zu erwarten. Auf der anderen Seite hätte die verstärkte Zulassung örtlicher Verbrauchund Aufwandsteuern eine Steuermehrbelastung für die Bürger und die Wirtschaft zur Folge. Dies würde der langjährigen bayerischen Steuerpolitik widersprechen, die Staatsquote zu senken und die Steuerbelastung insgesamt zu reduzieren, und das Steuerrecht für den Bürger undurchschaubarer und noch komplizierter machen.

Die Enquete-Kommission hat sich zunächst mehrheitlich für eine Erweiterung des kommunalen Steuererfindungsrechts ausgesprochen. In einer erneuten Abstimmung nach weiterer eingehender Diskussion fand dieser Vorschlag jedoch keine Mehrheit mehr. Vielmehr gelangte die Enquete-Kommission mehrheitlich zu der Empfehlung, dass auch im Steuerrecht einer Ausweitung kommunaler Freiräume näher getreten werden soll.

Die Enquete-Kommission spricht sich einstimmig für eine umfassende Gemeindefinanzreform aus. Die kommunale Finanzautonomie ist in den letzten Jahren insbesondere durch einige, die Gemeinden erheblich belastende Änderungen des Gewerbesteuerrechts erheblich geschwächt worden. Die Kommission ist der Auffassung, dass autonome Besteuerungsrechte der Gemeinden ­ zusätzlich zu dem bereits unter Frage 3.d empfohlenen Bereich der Einkommensteuer ­ auch im Bereich einer Unternehmenssteuer weiter entwickelt werden sollen. Eine Reform der Gewerbesteuer ist dabei besonders in den Blick zu nehmen.

Diskutiert wurde auch die Frage, ob neben den Gemeinden auch den Gemeindeverbänden, also den Landkreisen und Bezirken, der Zugang zu autonomen Besteuerungsrechten eröffnet werden solle. Dabei wurde darauf hingewiesen, dass die Landkreise bis 1955 ebenso wie die Gemeinden ein Hebesatzrecht zur Einkommensteuer hatten. Es sei wichtig, dass auch die Landkreise gewisse mobile Positionen zur Verfügung hätten, da damit die Kreisumlage entlastet werden könne. Die Enquete-Kommission hat sich in dieser Frage nicht festgelegt.

Schließlich hat sich die Enquete-Kommission auch mit der Frage befasst, ob ­ nach dem Vorbild einer seit September 1999 in Österreich geltenden Vereinbarung ­ zur Verankerung von Mitspracherechten der Kommunen gegenüber der Staatsregierung in Angelegenheiten, in denen staatliche Regelungen die Kommunen finanziell belasten, ein Konsultationsmechanismus zwischen Landesgesetzgeber und Kommunen eingeführt werden soll. Nach dieser Regelung ist jene Gebietskörperschaft, der das rechtsetzende Organ angehört, das zusätzliche Ausgaben erwirkt, verpflichtet, die für neue Maßnahmen erforderlichen Ausgaben zu tragen, sofern in Konsultationsverhandlungen keine Einigung erzielt wird. Vertreter der Spitzenverbände von Gemeinden und Städten können danach unter bestimmten Voraussetzungen verlangen, dass sie in Konsultationsgremien des Bundes oder des Landes an Verhandlungen über diejenigen geplanten Vorhaben beteiligt werden, aus denen sich zusätzliche finanzielle Ausgaben ergeben würden. Dem muss eine umfangreiche Information über das jeweilige Vorhaben und dessen voraussichtliche finanzielle Auswirkungen vorangehen.

Mehrere Mitglieder der Kommission sowie der Vertreter des Bayerischen Gemeindetags befürworteten die Übernahme dieses österreichischen Modells, da die Kommunen dadurch bei Verhandlungen über die Finanzierung neuer kommunaler Aufgaben zu gleichberechtigten Partnern würden und damit ein enges partnerschaftliches Miteinander zwischen Staat und Kommunen bewirkt werde.

Die Enquete-Kommission lehnt eine solche Institutionalisierung von Beteiligungsrechten der Kommunen jedoch mehrheitlich ab. Im Juli 2000 wurde die Geschäftsordnung des Bayerischen Landtags um eine Bestimmung über die Anhörung der kommunalen Spitzenverbände (§ 33 a) ergänzt. Damit haben die kommunalen Spitzenverbände ­ zusätzlich zu dem bereits in Art. 83 Abs. 7 BV i.V.m. § 5 Abs. 4 der Geschäftsordnung der Staatsregierung geregelten Anhörungsrecht ­ bereits nach geltendem Recht die Möglichkeit, zu den sie betreffenden Gesetzgebungsvorhaben Stellung zu nehmen. Die Mehrheit der Kommissionsmitglieder hält es für sinnvoll, zunächst die Erfahrungen mit diesem neuen Institut abzuwarten, und sieht für das vorgeschlagene Konsultationsmodell keinen Bedarf. Das österreichische Konsultationsverfahren ist zudem mit unserem parlamentarisch-repräsentativen System nicht zu vereinbaren.

Die Einführung eines solchen Verfahrens würde Entscheidungen verlangsamen, Entscheidungsstrukturen weniger transparent machen, Verantwortlichkeiten

Bayerischer Landtag · 14.