Versicherung

Bemerkungen des Rechnungshofs Stellungnahme der Landesregierung

10.2

In seinen Stellungnahmen hat das Ministerium im Falle der erstgenannten Pflegeeinrichtung zunächst mitgeteilt, eine unzulässige Doppelförderung liege nur dann vor, wenn dasselbe Gebäude im selben Zeitraum sowohl im Rahmen der Nutzungsentgelt- als auch der Investitionskostenförderung (Einzelförderung) begünstigt und dabei der Förderhöchstsatz überschritten worden wäre. Im vorliegenden Fall seien aber zunächst im Zeitraum 1998 bis 2001 jährlich Nutzungsentgelte für das Altgebäude und im Anschluss für einen Ersatzneubau eine Einzelförderung gewährt worden.

Nachdem der Rechnungshof das Ministerium darauf hingewiesen hatte, dass die Einzelfördermaßnahme lediglich die Sanierung und Erweiterung des bestehenden Altgebäudes umfasst habe, hat sich das TMSFG in allen weiteren Stellungnahmen dahingehend geäußert, dass die Förderung von Nutzungsentgelten durch Zeitablauf erloschen sei. Die ungekürzte Einzelförderung mit einer zukunftsorientierten Zweckbindung von 50 Jahren für dasselbe Gebäude sei möglich, da beide Förderungen unterschiedliche Zeiträume abdecken würden. Eine Anrechnung der vorangegangenen Nutzungsentgeltförderung auf die Einzelförderung habe nach dem Rechtsverständnis des TMSFG daher nicht zu erfolgen.

Ansonsten müsste die bisherige Pflegeeinrichtung ihren Betrieb einstellen und im Anschluss an die Durchführung der Sanierungsmaßnahme erst wieder aufnehmen. In der Zwischenzeit bestünde im Ausweichquartier für einen von vornherein begrenzten Zeitraum eine völlig neue, eigenständige Pflegeeinrichtung.

Die Rechtsauffassung des Landesrechnungshofs, das Objekt der Investitionsförderung sei der zu sanierende Gebäudekomplex, wird geteilt.

Wenn das Land den Pachtaufwand für ein anderes Gebäude, das Ausweichquartier, während der Sanierungsmaßnahme fördert, führt dies nicht zu einer Überschreitung der Förderhöchstgrenzen für das zu sanierende Gebäude.

Da das Ausweichquartier zur Stammeinrichtung gehört, bedarf es auch nicht der gesonderten Aufnahme in den Landespflegeplan.

Zu den Beanstandungen im Falle der zweiten Pflegeeinrichtung hat das Ministerium ausgeführt, Grundlage für die Förderung von Nutzungsentgelten in Ausweichobjekten sei eine am 14. Januar 1999 zwischen Vertretern des TMSFG und der LIGA der freien Wohlfahrtspflege getroffene Vereinbarung. Danach sei eine Förderung der Nutzungsentgelte trotz der mit dem Förderhöchstsatz bewilligten Einzelförderung möglich, weil es sich bei dem Ausweichobjekt um ein anderes Objekt handele. Eine unzulässige Doppelförderung liege insoweit nicht vor.

Im Übrigen sei das Ausweichobjekt Bestandteil der Pflegeeinrichtung und werde nur für eine Übergangszeit genutzt. Daher bedürfe es auch keiner gesonderten Aufnahme in den Landespflegeplan. Letztlich könnten die unterschiedlichen Rechtsauffassungen nur durch eine Klarstellung im Gesetz ausgeräumt werden.

Die erst nachträgliche Zustimmung zum Mietvertrag für das Ausweichquartier werde zwar eingeräumt, sie bekunde jedoch den Willen, diesen letztlich zu akzeptieren.

10.3

Die Argumentation des Ministeriums ist insgesamt nicht überzeugend.

Im Falle der erstgenannten Pflegeeinrichtung ist die Nutzungsentgeltförderung nicht durch Zeitablauf erloschen, sondern entfiel durch eine Änderung der Vertragsverhältnisse.

Auch geht die Auffassung fehl, es handele sich bei der Nutzungsentgeltförderung um jeweils einjährige Förderzeiträume. Eine Förderung von Nutzungsentgelten wird gewährt, soweit sie anstelle einer Förderung von Investitionskosten wirtschaftlich ist. Auch der Nutzungsentgeltförderung werden damit dieselbe Nutzungsdauer des Pflegebetriebes und die maßgeblichen Förderhöchstsätze einer Einzelförderung zugrunde gelegt. Schließlich lag der Sinn der Förderung darin begründet, die so genannten Betreibermodelle gegenüber den Eigentümermodellen nicht zu benachteiligen.

Entsprechend den gesetzlichen Regelungen hätte die im Vorfeld gewährte Nutzungsentgeltförderung bei der Förderung von Investitionskosten berücksichtigt werden müssen, um den zulässigen Förderhöchstsatz je Pflegeplatz insgesamt nicht zu überschreiten. Für den Rechnungshof ist es im vorliegenden Fall nicht hinnehmbar, dass die erheblichen Überzahlungen vom Ministerium im Nachhinein als gesetzeskonform bewertet werden.

Auch im zweiten Fall kann der Rechnungshof den Ausführungen des TMSFG nicht folgen. Bei dem Ausweichobjekt handelt es sich um ein ehemaliges Hotel, das weder vor noch nach Abschluss der Sanierungsmaßnahmen Teil der in Rede stehenden Pflegeeinrichtung war.

Soweit sich ein Träger entschließt, die Generalsanierung seiner Einrichtung mit einer vorübergehend anderweitigen Unterbringung der Heimbewohner zu verbinden, kann dies nicht zu Lasten des Landes in Form einer zusätzlichen Nutzungsentgeltförderung erfolgen.

§ 9 Abs. 1 i. V. m. § 8 Abs. 1 Bemerkungen des Rechnungshofs Stellungnahme der Landesregierung

Diese Verfahrensweise war nicht durch die gesetzlichen Vorgaben gedeckt, wonach für die gleichen Pflegeplätze entweder Nutzungsentgeltförderung oder Einzelförderung möglich ist.

Diese Regelung kann auch nicht auf Grundlage freiwillig geschlossener Vereinbarungen geändert werden.

Des Weiteren hätten Mietaufwendungen für Ausweichobjekte schon deshalb nicht gefördert werden dürfen, weil entsprechende Einrichtungen nicht im Landespflegeplan aufgeführt werden. Letztlich waren auch die nachträgliche Zustimmung zum Mietvertrag und die Förderung der diesbezüglichen Aufwendungen für das Ausweichobjekt mit den gesetzlichen Vorgaben nicht vereinbar. Die Förderung von Nutzungsentgelten für das Ausweichobjekt neben der Einzelförderung ist insgesamt zu beanstanden. Hierzu bedarf es keiner gesetzlichen Klarstellung, sondern lediglich einer sachgerechten Umsetzung der bestehenden Regelungen.

Der Rechnungshof hält es grundsätzlich und vor dem Hintergrund des nunmehr dreieinhalb Jahre währenden Prüfungsverfahrens und Schriftwechsels für dringend geboten, eine Doppelförderung, wie an zwei Einzelfällen geschildert, und damit Überzahlungen zu Lasten des Freistaats künftig zu vermeiden.

11 Ausgaben für die Eingliederung Behinderter (Kapitel 08 22)

In Thüringen wird zur Betreuung behinderter Menschen in Werkstätten mehr Personal eingesetzt als in den meisten anderen Bundesländern.

Allein die Beschäftigung von Gruppenhelfern verursachte im Jahr 2003 vergleichsweise höhere Ausgaben von mindestens 5 Mio.. 11.1

Behinderte Menschen haben nach dem Bundessozialhilfegesetz (BSHG) bzw. ab dem 1. Januar 2005 nach dem Sozialgesetzbuch (SGB) XII einen Rechtsanspruch auf Betreuung in besonderen Werkstätten.

Die Träger der Sozialhilfe sollen keine eigenen Einrichtungen schaffen, soweit geeignete Einrichtungen anderer öffentlicher und privater Träger vorhanden sind.

Wenn mit diesen Trägern Vereinbarungen über Inhalt, Umfang und Qualität der Leistungen abgeschlossen wurden, sind die Träger der Sozialhilfe dann zur Übernahme der Vergütung für die Betreuungsleistungen verpflichtet.

Diese Vereinbarungen müssen bestimmte Leistungsmerkmale, mindestens aber die erforderliche personelle Ausstattung der Einrichtungen, enthalten.

Hierzu ist am 20. Dezember 2001 zwischen den Vereinigungen der Träger der Einrichtungen auf Landesebene und dem Freistaat ein Rahmenvertrag abgeschlossen worden. Dieser enthält die Rahmenbedingungen für die von den Einrichtungen für Eingliederungshilfe behinderter Menschen zu erbringenden Leistungen, deren leistungsgerechte Vergütung sowie das Verfahren der Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Qualität der Leistungserbringung.

Die Staatliche Rechnungsprüfungsstelle Suhl hat im Auftrag des Rechnungshofs den Landesrahmenvertrag und die auf ihm beruhenden Vereinbarungen hinsichtlich ihrer finanziellen Auswirkungen auf den Landeshaushalt geprüft.

Bei dieser Prüfung wurde u. a. festgestellt, dass die personelle Ausstattung in Werkstätten für behinderte Menschen in Thüringen im Vergleich zu anderen Ländern überhöht ist.

Dadurch entstanden für den Landeshaushalt im Jahr 2003 allein durch die Vergütung von Gruppenhelfern Mehrausgaben i. H. v. mindestens 5 Mio.. zu Tz. 11

Eine auch fachlich vertretbare Reduzierung des Personalschlüssels in den Werkstätten ­insbesondere hinsichtlich der Gruppenhelfer ­ war zur Kompensation anderer Kosten schon seit 2002 angestrebt.

Da die in Rede stehenden Personalschlüssel jedoch Bestandteil des gemeinsam ausgehandelten Landesrahmenvertrages nach § 93 d Abs. 2 BSHG über die diesem Vertrag angegliederten Leistungstypen waren, war eine einseitige Reduzierung des Personalschlüssels bei bereits vereinbarten Vergütungen nicht möglich. Diese Personalschlüssel haben solange Gültigkeit, bis neue Landesrahmenvereinbarungen abgeschlossen werden.

Eine Kündigung des Landesrahmenvertrages hätte in einer Reihe von Kostenpositionen der Leistungserbringer unweigerlich zu Kostenausweitungen geführt.

Mit einer Kündigung hätten alle Einrichtungsträger zu neuen Entgeltvereinbarungen auffordern können. In diesem Rahmen hätten sie in der Vergangenheit auf Grund von Pauschalregelungen nicht gewährte Tarifsteigerungen, Steigerungen im Sachkostenbereich sowie bei den Anteilen für die Sozialversicherung erfolgreich geltend machen können. Das Risiko der Kostensteigerung hätte auf der Basis der Werkstattplätze des Jahres 2002 (5.800 Plätze) mehr als 6 Mio. EUR betragen.

Es bestand somit die Gefahr, dass die durch eine einseitige sofortige Reduzierung möglichen Ersparnisse durch zusätzliche Ausgaben überkompensiert worden wären.

Auch mit Blick auf die politische Durchsetzbarkeit hat sich das Land bewusst zu einer sukzessiven Einführung der reduzierten Personalschlüssel, beginnend bei neu hinzu kommenden Werkstätten bzw. solchen mit relevanten Kapazitätsausweitungen, bei denen Neuverhandlungen unvermeidlich sind, entschlossen.

Diese Linie sollte auch grundsätzlich fortgesetzt werden. Parallel dazu wurden die Verhandlungen zu einem neuen Landesrahmenvertrag geführt und zum Abschluss gebracht.

Wesentliches Merkmal des Vertrages ist die Entkoppelung von Vertrags- und Leistungstypinhalten. Zu den Inhalten der Leistungstypen bedarf es gesonderter Verhandlungen zwischen den Vertragsparteien. vgl. § 39 ff. BSHG bzw. § 53 ff. SGB VII vgl. zum Ganzen § 93 ff. BSHG Bemerkungen des Rechnungshofs Stellungnahme der Landesregierung

11.2

Das Landesamt für Soziales und Familie (LASF) hat in seiner Stellungnahme zur Prüfungsmitteilung die Feststellungen des Landesrechnungshofs grundsätzlich bestätigt.

Das LASF teilte weiter mit, es strebe gemeinsam mit dem zuständigen Ministerium eine Reduzierung des Personalschlüssels und damit der Vergütung an.

Dies werde insbesondere bei den Neuverhandlungen der Vereinbarungen bereits berücksichtigt. Bisher sei dies aber lediglich bei neuen Einrichtungen bzw. Betriebsstätten möglich gewesen.

Nachdem nunmehr der Vertrag durch alle Parteien unterzeichnet ist, ist geplant, die Verhandlungen über die Ausgestaltung der Leistungstypen zügig zu beginnen.

Bei diesen Verhandlungen werden die Anmerkungen des Rechnungshofes im Hinblick auf die Gestaltung der Personalschlüssel Beachtung finden.

Zum Entwurf des Bemerkungsbeitrages teilte das Ministerium mit, dass es den Ausführungen des Rechnungshofs grundsätzlich folge.

Eine auch fachlich vertretbare Reduzierung des Personalschlüssels in den Werkstätten - insbesondere hinsichtlich der Gruppenhelfer werde zur Kompensation anderer Kosten schon seit 2002 angestrebt.

Da der in Rede stehende Personalschlüssel jedoch Bestandteil des ausgehandelten Landesrahmenvertrages über die diesem Vertrag angegliederten Leistungstypen sei, wäre eine einseitige Kündigung nicht möglich gewesen. Der Personalschlüssel habe so lange Gültigkeit, bis neue Landesrahmenvereinbarungen abgeschlossen sein werden.

Das Ministerium äußerte ferner, dass im Falle einer Kündigung alle Einrichtungsträger (auf Grund von Pauschalregelungen nicht gewährte) Tarifsteigerungen und Steigerungen im Sachkostenbereich hätten geltend machen können. Das Risiko der Kostensteigerung hätte auf der Basis der Werkstattplätze des Jahres 2002 (5.800 Plätze) mehr als 6 Mio. die durch eine einseitige sofortige Reduzierung möglichen Ersparnisse durch zusätzliche Ausgaben überkompensiert worden wären.

Die Linie der sukzessiven Einführung der reduzierten Personalschlüssel solle auch im Hinblick auf die politische Durchsetzbarkeit beibehalten werden. Zum neuen Landesrahmenvertrag sei das abschließende Entscheidungs- und Unterschriftsverfahren mittlerweile eingeleitet worden. Wesentliches Merkmal eines Vertrages ist die Entkoppelung von Vertrags- und Leistungstypinhalten. Zu den Leistungstypen bedürfe es gesonderter Verhandlungen zwischen den Vertragsparteien.

11.3

Die Äußerungen des LASF und des TMSFG können die Beanstandungen des Rechnungshofs nicht entkräften.

Obwohl lange vor Abschluss des Landesrahmenvertrages vom Dezember 2001 bekannt war, dass eine Reduzierung des Personalschlüssels sowohl wirtschaftlich dringend geboten als auch fachlich zu vertreten war, wurde dieser unverändert in den Landesrahmenvertrag übernommen.

Es mag zutreffen, dass bei einer vorzeitigen Kündigung des Rahmenvertrages das Risiko einer Kostensteigerung aus tariflichen und anderen kostenwirksamen Ansprüchen der Einrichtungsträger bestanden hätte. Vorzeitige Vertragskündigungen hat der Rechnungshof jedoch nie vorgeschlagen.

Der Rechnungshof nimmt zur Kenntnis, dass die Unterzeichnung eines neuen Landesrahmenvertrages im Gange ist.

Zu der im Vertrag vorgesehenen Entkoppelung von Vertrags- und Leistungstypeninhalten ist jedoch kritisch anzumerken, dass die Regelungen zur Frage der Personalschlüssel weiterhin offen sind.

Daher hält es der Rechnungshof im Hinblick auf die bereits mit den bisherigen Regelungen verbundenen Belastungen des Landeshaushalts für dringend geboten, die Verhandlungen zu den Leistungstypen alsbald abzuschließen.