Schuldenbremse

Vorwort

Mit der vorliegenden Studie geht der THÜRINGEN-MONITOR in sein elftes Jahr. Im Einklang mit der bisherigen Praxis verfolgt er auch 2011 ein doppeltes Anliegen. Einerseits setzt er die Dauerbeobachtung der politischen Orientierungen und insbesondere der Demokratieunterstützung fort und ermöglicht so Erkenntnisse über Kontinuität und Wandel. Andererseits analysiert er die Einstellungen der Thüringerinnen und Thüringer zu einem jährlich wechselnden Schwerpunktthema, das den anderen Hauptteil des Berichts ausmacht. In der Kombination beider Teile stehen den Lesern aktuelle Informationen und Analysen zur Verfügung, von denen die Autoren hoffen, dass sie auch den politischen Entscheidungsträgern im Freistaat Anregungen für ihre Arbeit geben können.

Das Schwerpunktthema des Jahres 2011, Staatsaufgaben und Staatsausgaben, ist an Relevanz und Aktualität kaum zu übertreffen. Thüringen steht mit dem Wegfall der innerdeutschen und eines Großteils der europäischen Transferzahlungen vor der Notwendigkeit drastischer Einschnitte in seinen Ausgaben und der Neubestimmung seiner Aufgabenprioritäten.

Wohin unsolide Haushaltspolitik führt, ist gegenwärtig in Deutschland, in Europa und weltweit an dramatischen Entwicklungen abzulesen. Das diesjährige Thema hat vielfältige Bezüge zu früheren Schwerpunkten des THÜRINGEN-MONITORs. Vor allem kann an die Studie zu den Zukunftsvorstellungen der Thüringer (2006) angeknüpft werden. Eine thematische Nähe besteht aber auch zu den Untersuchungen einzelner Politikfelder: Bildungspolitik (2007), Familienpolitik (2002) und zu den sozialpolitischen Themen (Reform des Sozialstaats, 2004; Soziale Marktwirtschaft, 2008).

Wie in den vergangenen Jahren liegt der von der Thüringer Staatskanzlei in Auftrag gegebenen Untersuchung eine repräsentative Befragung zugrunde ­ mit den folgenden Eckdaten:

Befragungszeitraum: 2. bis 10. Mai 2011

Stichprobenziehung: Zufallsauswahl unter wahlberechtigten Thüringern

Erhebungsverfahren: Computerunterstützte Telefoninterviews (CATI)

Gewichtung: nach Alter, Geschlecht, Bildung, Haushaltsgröße

Fehlertoleranz: etwa 2 Prozentpunkte (bei einem Anteilswert von 5) etwa 4 Prozentpunkte (bei einem Anteilswert von 50)

Die konkreten Frageformulierungen und die Häufigkeitsverteilungen für die Befragten nach ausgewählten sozialstrukturellen Merkmalen sind in dem gesonderten Tabellenteil dokumentiert. Für Prozentangaben im Text gilt wie üblich, dass es sich, wenn nicht anders angegeben, um gültige Prozente handelt.

Die Autoren danken dem Meinungsforschungsinstitut Forschungsgruppe Wahlen Telefonfeld in Mannheim und namentlich Herrn Matthias Jung und Frau Annette Mayer für die gute Zusammenarbeit. Der Dank geht ferner an Frau Katja Salomo für die Datenaufbereitung, an Herrn David Scheuing für die Erstellung der Grafiken, Herrn Daniel Thieme für das Layout und Herrn Dr. Hendrik Träger für die Redaktionsassistenz.

Jena, im September 2011

Karl Schmitt Jürgen H. Wolff

I. Einleitung:

Zum Ende dieses Jahrzehnts deutet sich für Thüringen wie für die übrigen ostdeutschen Länder eine Zäsur an. Mit dem Jahr 2020 laufen die im Rahmen des Solidarpakts II den ostdeutschen Ländern zufließenden Mittel aus, die zur Bewältigung teilungsbedingter Sonderlasten bestimmt sind. Auch die Fördermittel, die Thüringen aus den Strukturfonds der Europäischen Union der EU erhält und die sich für die Jahre 2007 bis 2013 auf mehr als 2 Mrd. summieren, werden sich bis dahin gravierend verringert haben, da der Freistaat ab der kommenden Förderperiode (2014-2020) nicht mehr zu den Höchstfördergebieten gehört. Schließlich greift in knapp zehn Jahren auch die grundgesetzliche Schuldenbremse, die es den Ländern ­ von eng begrenzten Ausnahmen abgesehen ­ untersagt, neue Schulden aufzunehmen. In der Konsequenz werden dem Freistaat im Jahr 2020 im Vergleich zum Etat 2010 ca. ein Viertel weniger Einnahmen zur Verfügung stehen.

Zumindest hinsichtlich der finanziellen Spielräume wird das Thüringen des Jahres 2020 ein anderes sein als das heutige Thüringen. Diese Entwicklung kann unterschiedlich charakterisiert und interpretiert werden. So lässt sich der absehbare Rückgang der Einnahmen als dramatischer Verlust deuten, der je nach Perspektive massive Sparzwänge und rigorose Haushaltsdisziplin bedingt oder zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Daseinsfürsorge nach kompensatorischen Maßnahmen in Gestalt erhöhter Steuern und Abgaben oder der Kreditaufnahme verlangt. Nach einer anderen Lesart handelt es sich bei der skizzierten Entwicklung zwar um eine gravierende Herausforderung, womöglich die größte Herausforderung, mit der sich Thüringen seit der Errichtung einer demokratischen Ordnung und dem sozio-ökonomischen Umbau infolge der deutschen Vereinigung konfrontiert sieht. Zugleich bedeutet diese aber auch eine Normalisierung: Aus dem ostdeutschen Land, das sich nach der deutschen Einheit in einer historischen Sondersituation eines alle gesellschaftlichen Bereiche umfassenden Auf- und Umbaus befunden hat und bei der Bewältigung der Transformation unweigerlich auf Transferleistungen angewiesen gewesen ist, wird ein deutscher Flächenstaat, dessen Möglichkeiten und Problemlagen sich strukturell kaum von denen anderer (auch westdeutscher) Länder unterscheiden.

Dieser Wandel kann als Übergang von der Transformationsphase in eine Posttransformationsphase bezeichnet werden, wobei das Jahr 2020 die Zäsur markiert. Die skizzierten (Haushalts-)Probleme, die sich für Thüringen und alle anderen ostdeutschen Länder bei diesem Übergang ergeben, hängen unmittelbar mit der Struktur des Transformationsprozesses im Gefolge der deutschen Vereinigung zusammen: Sie resultieren mindestens zu einem Teil aus denjenigen Handlungsstrategien und -mustern, mit denen auf die immensen Herausforderung der Transformation reagiert worden ist. So war die deutsche Einheit maßgeblich durch einen Institutionen- und Elitentransfer aus den westdeutschen Ländern charakterisiert. Instrumente und Verfahren westdeutscher Politik fanden entsprechend Anwendung in den neuen Ländern.

Die Finanzierung der deutschen Einheit ­ und damit auch des Aufbaus Ost erfolgte technisch über Sondervermögen und Sonderzuweisungen, faktisch wurde sie jedoch auch auf dem Weg der Kreditaufnahme finanziert. Zugleich begannen die ostdeutschen Länder, sich ­ weitgehend unabhängig von der politischen Couleur ihrer Regierungen ­ vor dem Hintergrund ihrer vergleichsweise geringen Steuereinnahmen zu verschulden.

Einleitung 8

Zwar war damit der Grundstein für die letztlich rasant steigende Nettokreditaufnahme auch der neuen Länder (mit Ausnahme Sachsens) gelegt. Jedoch wird man im Rahmen einer differenzierten Bewertung berücksichtigen müssen, dass dadurch wichtige Investitionen getätigt werden konnten und es zudem der sozialen Abfederung eines von Verwerfungen begleiteten Transformationsprozesses bedurfte. Die eingangs skizzierten Herausforderungen der Posttransformationsphase für Thüringen sind insoweit eine unbeabsichtigte Folge der beabsichtigten ­ und in vielen Bereichen erfolgreichen ­ Bewältigung der mit der Transformation verknüpften Herausforderungen. Hinzu kommt ein strukturelles Problem, das sich aus der demokratischen Systemen eigenen Periodizität von Wahlen ergibt. Im Wahlkampf stehen konkurrierende Parteien in der Gefahr, ausgabenintensive Programme anzukündigen, um dadurch ihren Stimmenanteil zu maximieren. Umgekehrt ist es für Wähler und Interessenverbände attraktiv, weitere Ausgaben in für sie relevanten Bereichen zu fordern, ohne für die Kosten unmittelbar aufkommen zu müssen.

Diese scheinbare Übereinstimmung der Interessen von Parteien und Wählern mag eine Teilerklärung dafür bieten, weshalb über längere Perioden der bundesdeutschen Geschichte die Aufnahme neuer Schulden in Politik und Gesellschaft relativ breite Akzeptanz erfahren hat.

Die mit der Verschuldung verknüpften Probleme sind in der letzten Zeit jedoch verstärkt ins politische und öffentliche Bewusstsein gerückt. Davon zeugt auf europäischer Ebene schon seit den frühen 1990er Jahren die Verschuldungsquote als eines der Konvergenzkriterien. In Deutschland ist im Zuge der Föderalismusreform II im Jahr 2009 erstmalig eine sogenannte Schuldenbremse grundgesetzlich verankert worden. Ob dieser Trend einer Konsolidierungspolitik bereits einen dauerhaften Paradigmenwechsel darstellt, mag dahin stehen; eine politische Aufwertung der Haushaltsdisziplin ist jedoch unverkennbar.

Es dürfte unstrittig sein, dass sich infolge der bis 2020 deutlich sinkenden Einnahmen Thüringens grundlegende Fragen für die Politikgestaltung in der Phase der Posttransformation stellen. Bei oberflächlicher Betrachtung handelt es sich lediglich um haushaltspolitische Entscheidungen, die es im Lichte einer veränderten Finanzausstattung zu treffen gilt. Faktisch geht es jedoch um die Gestaltung der zukünftigen Landespolitik, die weit reichende Implikationen beispielsweise für die Förderpraxis und die Gebiets- und Verwaltungsstruktur hat. Davon betroffen sind Bürger wie Politik, auf der Landesebene alle Ressorts und deren jeweilige Vorhaben vom Straßenbau bis zur Hochschulentwicklung. Im Licht der veränderten Haushaltssituation zum Ende dieses Jahrzehnts ergeben sich aber vor allem grundsätzliche Fragen nach der Rolle des Staates, nach den Leistungserwartungen, die an diesen bestehen, nach dem Verhältnis von Staat und Wirtschaft sowie dem zwischen Staat und Bürgern, nicht zuletzt nach den Ausgabenschwerpunkten.

Die politischen Entscheidungsträger im Land, in erster Linie die gewählten Repräsentanten und die Landesregierung, werden sich mit derartigen Fragen auseinanderzusetzen haben und Antworten finden müssen. Gerade in Zeiten der sich abzeichnenden knappen Kassen gilt es, politische Prioritäten festzulegen und damit Richtungsentscheidungen für die weitere Entwicklung Thüringens zu treffen. Unabhängig davon, wie die inhaltlichen Schwerpunkte im Einzelnen aussehen, ist absehbar, dass zumindest einzelne Maßnahmen unpopulär sein werden. Umso wichtiger erscheint es daher, einerseits die mit politischen Vorhaben verfolgten Ziele darzulegen und den Entscheidungsprozess transparent zu gestalten.