Außerdem hatten sich bei den Zahlungen im Länderfinanzausgleich die Verhältnisse im Zeitablauf verändert

Eine exakte Berechnung der Einheitslasten des Landes im bundesstaatlichen Finanzausgleich war und ist heute wegen des zweimaligen Systemwechsels (1994/1995 und 2004/2005) nicht möglich.

Außerdem hatten sich bei den Zahlungen im Länderfinanzausgleich die Verhältnisse im Zeitablauf verändert. Seit 1995 ist der Anteil Nordrhein-Westfalens an den LFAZahlungen abgesunken (von rund 30,8 % in 1995 auf rund 0,4 % in 2007). Nach altem Recht ­ d.h. ohne Einbeziehung der Ausgleichszahlungen an die neuen Länder ­ wäre Nordrhein-Westfalen damit zum Empfänger im LFA geworden. Nur wegen der fortdauernden Finanzlasten der Deutschen Einheit musste Nordrhein-Westfalen weitere, allerdings im Zeitablauf rückläufige Zahlungen erbringen. Die tatsächlichen Belastungen Nordrhein-Westfalens aus der Neuregelung des Länderfinanzausgleichs im Jahr 1995 werden daher durch die verbleibenden Zahlungsverpflichtungen in den LFA nicht mehr sachgerecht ermittelt, weil der Rückgang dieser Zahlungsverpflichtung auf die gesunkene Steuerkraft des Landes und nicht auf einen Rückgang der vom Land zu tragenden Einheitslasten zurückzuführen ist. Insoweit wurde die zu berücksichtigende Einheitslast allein durch die verbliebene Zahlungsverpflichtung Nordrhein-Westfalens nicht mehr in ausreichender Höhe dargestellt.

Integration der kommunalen Einheitslastenbeteiligung in den Steuerverbund ab dem GFG 2006

Wegen dieser Schwierigkeiten, eine Bemessungsgrundlage für die Einheitslasten zuverlässig zu berechnen, wurde das bisherige System der kommunalen Einheitslastenbeteiligung ab 2006 aufgegeben. Um die Kommunen für 2006 im bisherigen System zumindest finanzneutral zu stellen, wurde eine kommunale Überzahlung der Einheitslasten mit einem auf der Basis von Durchschnittswerten und Annahmen aus der Mittelfristigen Finanzplanung geschätzten Betrag von 200 Mio. EUR veranschlagt und in 0,68 Verbundsatzpunkte umgerechnet. Auch der ab 2006 wegen der Aufgabe der Spitzabrechnung wieder systemgerecht in die Ableitung der Finanzausgleichsmasse integrierte Länderfinanzausgleich wurde mit einem auf der Basis einer Durchschnittsberechnung für den Verbundzeitraum geschätzten Betrag von 143,8 Mio. EUR in 0,49

Verbundsatzpunkte umgerechnet und berücksichtigt, insgesamt also 1,17 Verbundsatzpunkte (vgl. Vorlage 14/356 für den Haushalts- und Finanzausschuss des Landtags Nordrhein-Westfalen sowie Antwort der Landesregierung auf die Kleine Anfrage 1738, Drs. 14/4833).

Dieser Verbundsatzanteil für den pauschalen Belastungsausgleich im Hinblick auf die kommunale Einheitslastenbeteiligung ist in den Gemeindefinanzierungsgesetzen 2007 und 2008 beibehalten worden.

Urteil des Verfassungsgerichtshofs (VerfGH) NRW vom 11. Dezember 2007

Mit Schriftsatz vom 28. Juli 2006 legten 21 nordrhein-westfälische Kommunen Verfassungsbeschwerde beim VerfGH NRW mit der Behauptung ein, durch die Neuregelungen des GFG 2006 und insbesondere durch den Verzicht auf einen vertikalen und horizontalen „Spitzausgleich" in ihrem Selbstverwaltungsrecht aus Art. 78, 79 Satz 2 LV NRW verletzt zu sein. Der Verzicht auf einen Spitzausgleich sei mit den bundesrechtlichen Vorgaben des GemFinRefG, die auch im Rahmen der kommunalen Verfassungsbeschwerde anzuwenden seien, mit dem interkommunalen Gleichbehandlungsgebot und dem Nivellierungs-/Übernivellierungsverbot unvereinbar. Schließlich verstoße die Umstellung der Bemessung der Verbundgrundlagen auf Ist-Steuereinnahmen gegen die im Rechtsstaatsprinzip verankerten Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes.

Mit Urteil vom 11. Dezember 2007 (AZ: 10/06) hat der VerfGH die Verfassungsbeschwerde zurückgewiesen. Der VerfGH NRW hat dem Anspruch der Kommunen auf angemessene Finanzausstattung in Verbindung mit dem auch landesverfassungsrechtlich garantierten Rechtsstaatsprinzip die landesverfassungsrechtliche Verpflichtung des Finanzausgleichsgesetzgebers entnommen, für die kommunale Finanzmittelausstattung bindende einfachrechtliche bundesrechtliche Vorgaben zu beachten (VerfGH NRW aaO S. 17).

Der VerfGH NRW hat in seiner Entscheidung zum GFG 2006 nicht beanstandet, dass der Landesgesetzgeber von einer auszugleichenden Überzahlung der kommunalen Finanzierungsbeteiligung an den Lasten der Deutschen Einheit in Höhe von 200 Mio. EUR ausgegangen war (VerfGH NRW aaO S. 19). Eine valide Quantifizierung der einheitsbedingten Lasten aufgrund des in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht komplexen Sachzusammenhangs hat der VerfGH für schwierig erachtet; zudem dürfe der Finanzausgleichsgesetzgeber typisieren und pauschalieren, da er noch nicht auf endgültige Abrechnungen für die kommunale Beteiligung an den Einheitslasten zurückgreifen könne.

Sodann müsse der Landesgesetzgeber allerdings die tatsächliche Entwicklung der Überzahlung des kommunalen Solidarbeitrags beobachten und ggf. reagieren. Falls der zunächst prognostizierte angemessene kommunale Solidarbeitrag der tatsächlichen Entwicklung nicht entspreche, sondern dieser eine signifikant höher ausfallende Überzahlung erkennen lasse, müsse der Landesgesetzgeber „alsbald, spätestens im übernächsten Haushaltsjahr", einen weitergehenden Ausgleich herbeiführen. Eines Spitzausgleichs bedürfe es nicht, der Gesetzgeber müsse jedoch auf belastbare, also auf der Basis von Jahresabschlussrechnungen gesicherte Daten für das betreffende Haushaltsjahr zurückgreifen (VerfGH NRW aaO, S. 22). „Abschlaggesetz" vom 13. März 2008

Auf das Urteil des VerfGH vom 11. Dezember 2007 hat das Land umgehend reagiert und mit dem „Gesetz über die Leistung von Abschlägen im Rahmen der Feinabstimmung der Finanzierungsbeteiligung der Gemeinden an den finanziellen Belastungen des Landes Nordrhein-Westfalen aufgrund der Deutschen Einheit" vom 13. März 2008

(GV NRW S. 195) eine rechtliche Grundlage für die Leistung von Abschlagszahlungen zugunsten der Kommunen geschaffen. Mit der degressiven Linie der Abschläge (für 2006: 280 Mio. EUR, für 2007: 220 Mio. EUR, für 2008: 150 Mio. EUR) sollte eine Vorfestlegung der schlussendlich zu leistenden Ausgleichsbeträge vermieden werden. Die Abrechnung der Abschläge bleibt allerdings späteren gesetzlichen Regelungen vorbehalten, vgl. § 2 Abs. 4 Abschlaggesetz und die Begründung des Gesetzentwurfes: „Auf die sich aus einer endgültigen Regelung ergebenden Ausgleichsbeträge leistet das Land Abschlagzahlungen..., um in einem ersten Schritt dem Entscheidungstenor des VerfGH gerecht zu werden, vorbehaltlich der noch durchzuführenden endgültigen Berechnung und Abrechnung." Eine endgültige Regelung steht für die Jahre 2006 bis 2008 noch aus.

Gutachten zur Ermittlung der angemessenen kommunalen Beteiligung an den finanziellen Lasten des Landes Nordrhein-Westfalen infolge der Deutschen Einheit für die Jahre 2006 bis 2019

Die Landesregierung hat im Frühjahr 2008 im Benehmen mit den kommunalen Spitzenverbänden ein finanzwissenschaftliches Gutachten an Herrn Prof. Dr. Thomas Lenk, Universität Leipzig, vergeben. Prof. Dr. Lenk bestätigt in dem „Gutachten zur Ermittlung der angemessenen kommunalen Beteiligung an den finanziellen Lasten des Landes Nordrhein-Westfalen infolge der Deutschen Einheit für die Jahre 2006 bis 2019", dass angesichts der komplexen Kosten und Nutzen niemand mehr „die Einheitskosten" genau berechnen kann. Das gilt nicht nur für die Einheitskosten auf Bundesebene, sondern auch für deren Weitergabe an die Länder und in der Folge für die Beteiligung der Kommunen hieran nach dem GemFinRefG (Gutachten S. 18 und S. 24).

Darüber hinaus bestätigt der Gutachter die Auffassung der Landesregierung, dass die Zahllasten im Länderfinanzausgleich die für die Beteiligung der Kommunen nach § 6 Abs. 3 GemFinRefG maßgeblichen Lasten des Landes aus der Einbeziehung der neuen Länder in den bundesstattlichen Finanzausgleich weit unterzeichnen. Der Gutachter ermittelt jährlich fortdauernde Einheitslasten des Landes in einem Korridor von 85 bis 103 EUR/Einwohner (1,5 ­ 1,8 Mrd. EUR) für den Länderfinanzausgleich im engeren Sinne und 38 EUR/ Einwohner (685 Mio. EUR) für die Annuitätszahlungen an den FDE bzw. die Nachfolgeregelung nach § 6 Abs. 5 GemFinRefG. Insgesamt ist demnach von jährlichen Einheitslasten des Landes in einer Größenordnung von 2,2 ­ 2,5 Mrd. EUR auszugehen (ausführlich Gutachten, S. 40 ff., 74 f.).

Beteiligung der Kommunen gemäß Anteil an der Finanzkraft

Nach dem GemFinRefG bemisst sich die Beteiligung der Kommunen eines Landes an den Einheitslasten nach dem Verhältnis der Finanzkraft der Kommunen zu der des Landes. Bundesdurchschnittlich sind das rund 40 %. Diese Grenze ist nach dem Wortlaut des Gesetzes nur für die Bestimmung der Erhöhungszahl zur Gewerbesteuerumlage nach § 6 Abs. 5 GemFinRefG einzuhalten. Jedes Land kann die Kommunen bis zur Höhe ihres Anteils an der Steuerkraft von Land und Kommunen an den Einheitslasten beteiligen. In NRW lag der Steuerkraftanteil der Kommunen im langjährigen Durchschnitt immer über 40 %.