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Gesetzentwurf der Landesregierung Gesetz über die europäische Verwaltungszusammenarbeit der Verwaltungsbehörden in Nordrhein-Westfalen A Problem

Die bis zum 28.12.2009 umzusetzende Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. L 376 vom 27.12.2006, S. 36) ­ Dienstleistungsrichtlinie (DLRL) ­ sieht in Art. 21 und Art. 28 ff.

DLRL Regelungen zur Verwaltungszusammenarbeit vor. Neben der Verpflichtung zur Hilfeleistung zwischen Behörden verschiedener Mitgliedstaaten wird darin auch die Zusammenarbeit bei der Kontrolle der Dienstleistungserbringer und ihrer Dienstleistungen geregelt. So erhalten Behörden anderer Mitgliedstaaten als besonderer Form der Hilfe ein Registereinsichtsrecht unter denselben Bedingungen wie zuständige Behörden des jeweiligen Mitgliedstaats. Hinzu treten Informationspflichten der Behörden gegenüber der Kommission und anderen Mitgliedstaaten, wenn sie Kenntnis von Handlungen oder Umständen in Zusammenhang mit einer Dienstleistungstätigkeit erhalten, die einen schweren Schaden für Gesundheit oder Sicherheit oder für die Umwelt im eigenen Hoheitsgebiet oder dem anderer Mitgliedstaaten verursachen könnten (Vorwarnmechanismus). Während ein Mitgliedstaat gegenüber einem in seinem Hoheitsgebiet tätigen, aber in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer nur unter bestimmten Voraussetzungen Anforderungen stellen kann (Art. 16, 17 DLRL), können Maßnahmen, die sich auf die Sicherheit der Dienstleistung beziehen (Art. 18 DLRL), ausnahmsweise auch darüber hinaus unter Einbeziehung des Niederlassungsmitgliedstaats ergriffen werden (Art. 18, Art. 35 DLRL). In dringenden Fällen kann der Mitgliedstaat auch unmittelbar handeln.

Zur Unterstützung dieser Verwaltungszusammenarbeit ist die Einrichtung und Verwendung des elektronischen Systems IMI (Internal Market Information System) für den Austausch von Informationen zwischen den EU- und EWR-Mitgliedstaaten vorgesehen, welches von der Europäischen Kommission in unterschiedlichen Sprachen zur Verfügung gestellt wird. Es sind verpflichtend Verbindungsstellen einzurichten und organisatorische Regelungen für den Vorwarnmechanismus zu treffen.

Neue bundesrechtliche Regelungen zum anwaltlichen-, patentanwaltlichen und notariellen Berufsrecht sowie zur Reform des Verfahrens in Familiensachen machen zwei Anpassungen im VwVfG NRW erforderlich.

B Lösung:

1. Regelungsweise:

Die Zusammenarbeit von deutschen Behörden mit Behörden in anderen Mitgliedstaaten betrifft das Verwaltungsverfahren und wird deshalb im Verwaltungsverfahrensgesetz unter Anknüpfung an die Regelungen zur Amtshilfe geregelt, wobei mit dem Begriff der Hilfeleistung die Beschränkungen der Amtshilfe auf eine nur ergänzende Hilfe im Einzelfall außerhalb der eigenen Zuständigkeit nicht übernommen werden; Anwendungsbereich und Reichweite der Hilfeverpflichtung ergeben sich aus einer Bezugnahme auf die Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft, die zur Hilfeleistung verpflichten.

Mit den §§ 8a ff. VwVfG NRW werden zum einen die Vorschriften der Art. 21 und Art. 28 ff. DLRL umgesetzt. Darüber hinaus werden durch die Bezugnahme nicht allein auf die Dienstleistungsrichtlinie, sondern auf Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft, die zur Hilfeleistung verpflichten, allgemeine Regelungen geschaffen, die über die Dienstleistungsrichtlinie hinaus Anwendung finden.

Diese allgemeinen Regelungen zur Verwaltungszusammenarbeit gelten für alle vom jeweiligen EU-Recht erfassten Fachverfahren ohne besondere Anordnung. Das Fachrecht kann jedoch davon abweichende und ergänzende Regelungen vorsehen.

2. Verortung im Verwaltungsverfahrensgesetz

Die Regelung der Verwaltungszusammenarbeit im Verwaltungsverfahrensgesetz als dem für die Behörden zentralen Gesetz für allgemeine verfahrensrechtliche Vorschriften unterstreicht den weiten Anwendungsbereich und die künftige Bedeutung der Verwaltungszusammenarbeit.

Die Vorschriften in der Dienstleistungsrichtlinie zur Verwaltungszusammenarbeit verpflichten Behörden auf Bundes- und auf Landesebene. Durch die Simultangesetzgebung bei den Verwaltungsverfahrensgesetzen wird ein Gleichklang zwischen den Regelungen von Bund und Ländern hergestellt werden. Die vorliegende Fassung beruht auf einem gemeinsamen Bund-Länder-Musterentwurf der Innenministerien und -senatoren zu §§ 8a bis 8e VwVfG. Im Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes sind sie bereits mit Artikel 4a des Gesetzes zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie im Gewerberecht und in weiteren Rechtsvorschriften vom 17. Juli 2009 (BGBl. I S. 2091, 2095) integriert und verkündet. Die Länder, die wie Nordrhein-Westfalen ein eigenes Vollgesetz haben, passen derzeit ihre Verfahrensgesetze in diesem Sinne an.

3. Bestimmtheitsgrundsatz und Zitiergebot

Um dem Bestimmtheitsgrundsatz zu genügen, muss auf die Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaften Bezug genommen werden. Zur Erfüllung des Zitiergebots wird in einer Fußnote die derzeit umzusetzende Richtlinie aufgenommen. Bei künftigen Rechtsakten wird dem Zitiergebot in der Weise Rechnung getragen, dass im elektronischen Landesrecht zu Teil I, Abschnitt 3 des VwVfG NRW ein entsprechender Hinweis aufgenommen wird. Im Übrigen ist bei künftigen Rechtsakten wegen des akzessorischen Charakters der Vorschriften über Verwaltungszusammenarbeit davon auszugehen, dass wegen des sonstigen Umsetzungsbedarfs im Fachrecht Gelegenheit gegeben ist, auf die Geltung der §§ 8a ff. (deklaratorisch) hinzuweisen.

4. Organisation der europäischen Verwaltungszusammenarbeit

Die Landesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung eine oder mehrere Behörden als Verbindungsstelle und als Vorwarnkoordinator zu bestimmen. Auch ist die Möglichkeit vorgesehen, die europäische Verwaltungszusammenarbeit über eine oder mehrere zentrale Stellen laufen zu lassen. Hierdurch wird erreicht, dass gerade in der Anfangsphase verwaltungspraktisches Erfahrungswissen gebündelt wird und Schulungskosten auf das notwendige Maß reduziert werden.

C Alternativen

Die Regelung in einem eigenen Gesetz hätte den Nachteil, dass sich der Normbestand weiter vergrößern würde. Zudem würde dem Vorrang des Verwaltungsverfahrensgesetzes bei Regelung von Verfahrensrecht nicht Rechnung getragen. Eine der Simultangesetzgebung im Verwaltungsverfahrensrecht vergleichbare Abstimmung der Gesetze von Bund und Ländern wäre nicht gewährleistet; divergierende Regelungen in Bund und den einzelnen Ländern würden die Verwaltungszusammenarbeit deutlich erschweren.

Ein Verzicht auf eine Verweisung in Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft und stattdessen eine stärkere Konkretisierung der Regelungen zu Anwendungsbereich, Reichweite und Formen der Verpflichtung zur Zusammenarbeit würde, etwa bei der Dienstleistungsrichtlinie, dazu führen, dass weitgehend Doppelregelungen im nationalen Recht zu den Regelungen der europäischen Rechtsakten geschaffen würden. Eine derartige bereichsspezifische Regelung würde sich systematisch nicht in das Verwaltungsverfahrensgesetz einfügen lassen.

Zudem würde die Beschränkung auf die Umsetzung der Regelungen der Dienstleistungsrichtlinie zur Verwaltungszusammenarbeit darüber hinaus weiteren Umsetzungsbedarf bei entsprechenden künftigen Richtlinien auslösen. Eine spätere Zusammenführung und Systematisierung all dieser Umsetzungsvorschriften erscheint schwieriger, als ­ wie vorliegend ­ von abstrakt gehaltenen allgemeinen Grundsätzen auszugehen, die offen gehalten werden für zukünftige Bestimmungen und nur im Bedarfsfall durch fachrechtliche Bestimmungen ergänzt werden.

Die Regelungen zur Organisation müssen getroffen werden.

D Kosten:

Mit den Änderungen im Verwaltungsverfahrensrecht wird eine Grundregelung für die europarechtlich vorgeschriebene Verwaltungszusammenarbeit geschaffen. Hierzu zählen auch die notwendigen Maßnahmen zur Installierung des europäischen Binnenmarkt-Informationssystems. Das internetbasierte System IMI wird von der Europäischen Kommission kostenlos zur Verfügung gestellt. Diesbezügliche Kosten entstehen für Nordrhein-Westfalen nicht. Es wird notwendig sein, Personal für die Aufgaben der Verbindungsstelle, des Vorwarnkoordinators und der zentralen Stelle abzustellen. Darüber hinaus entstehen Schulungskosten für die Anwender von IMI, die sich mit dem System vertraut machen müssen. Aufgrund der Erkenntnisse der durchgeführten Pilotphase wird zu Beginn jedoch von geringen Fallzahlen ausgegangen. Die voraussichtlichen Kosten hierfür können derzeit nicht beziffert werden; sie sollen möglichst gering gehalten werden. Mit der Möglichkeit einer zentralen Lösung sollen gerade Kosten zum Beispiel für aufwändige IMI-Fortbildungen begrenzt werden.