Patent

Begründung:

Zu Artikel 1 (Änderung des Verwaltungsverfahrensgesetzes)

Allgemeines:

I. Ausgangslage:

1. Die Pflicht zur Umsetzung der Regelungen zur europäischen Verwaltungszusammenarbeit in Art. 21 sowie Art. 28 ­ 35 der Dienstleistungsrichtlinie gibt Anlass zur Einführung allgemeiner Regelungen zur europäischen Verwaltungszusammenarbeit in das Verwaltungsverfahrensgesetz. Da es sich regelmäßig nicht nur um ergänzende Hilfe im Ausnahmefall handelt, sondern vielmehr den Behörden der Mitgliedstaaten die gegenseitige Zusammenarbeit als Daueraufgabe übertragen wird, bedarf es einer eigenen, über die Vorschriften zur herkömmlichen innerstaatlichen Amtshilfepflicht hinausgehenden Regelung.

2. Die europäische Verwaltungszusammenarbeit umfasst direkte Hilfeleistungen zwischen Bundes-, Landes- oder Kommunalbehörden und ausländischen Behörden; Regelungen dazu müssen folglich sowohl bundes- als auch landesrechtlich umgesetzt werden.

Grundsätzlich regeln Bund und Länder das Verwaltungsverfahrensrecht für ihre eigenen Behörden selbst. Von erheblicher Bedeutung ist jedoch die Wahrung des Gleichklangs der Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder (Simultangesetzgebung).

Im Zusammenhang mit den für Bund und Länder gleichermaßen geltenden Umsetzungspflichten aus Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft zeigt sich die Notwendigkeit einer einheitlichen Anpassung besonders deutlich. Die Übereinstimmung im Wortlaut ist zudem nach § 137 Abs. 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Voraussetzung für die Revisibilität der Landesverwaltungsverfahrensgesetze und dient damit der einheitlichen Auslegung der Vorschriften durch die Gerichte. Wesentlich ist die Übereinstimmung im Wortlaut auch unter dem Gesichtspunkt der Verwaltungsvereinfachung: Uneinheitliche Regelungen im Bundesgebiet zur Verwaltungszusammenarbeit würden für die betroffenen Behörden geringere Überschaubarkeit und Praktikabilität bedeuten. Der Gesetzentwurf basiert deshalb auf einer von Bund und Ländern gemeinsam erarbeiteten Grundlage, die einheitlich umgesetzt werden soll. Auf Bundesebene wurden diese Regelungen zur europäischen Verwaltungszusammenarbeit bereits mit Artikel 4a des Gesetzes zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie im Gewerberecht und in weiteren Rechtsvorschriften vom 17. Juli 2009 (BGBl. I 2009, S. 2091 [2095]) in das VwVfG Bund integriert.

II. Ziel und Gegenstand des Gesetzentwurfs:

1. Für die Regelungen zur europäischen Verwaltungszusammenarbeit werden die innerstaatlichen Regelungen zur Amtshilfe als Anknüpfungspunkt herangezogen. Anwendungsbereich und Reichweite der Hilfeverpflichtung ergeben sich aus der Bezugnahme auf die Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft, die zur Hilfeleistung verpflichten:

Wenn und soweit darin eine Verpflichtung zur Zusammenarbeit vorgesehen ist, gelten die §§ 8a ff. VwVfG NRW. Das gilt auch für etwaige Verpflichtungen aus künftigen Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft. Mit den §§ 8a ff. VwVfG NRW werden Art. 21 und Art. 28 bis 35 der Dienstleistungsrichtlinie, in denen Pflichten zur Verwaltungszusammenarbeit detailliert geregelt sind, in nationales Recht umgesetzt.

a) Durch die entsprechende Anwendbarkeit von Vorschriften über die Amtshilfe werden allgemein bekannte Vorschriften und Verfahrensweisen nutzbar gemacht. Zum einen können so teilweise gleichlautende Vorschriften für die Verwaltungszusammenarbeit mit anderen Mitgliedstaaten vermieden werden; zum anderen bieten die §§ 5 ff. VwVfG NRW auch Regelungen für im Recht der Europäischen Gemeinschaft nicht angesprochene Fragen (z.B. § 5 Abs. 5 VwVfG NRW zum Verfahren auf nationaler Ebene bei Konfliktfällen). Mit Einführung des Begriffs der Hilfeleistung wird klargestellt, dass die Beschränkungen der innerstaatlichen Amtshilfe auf eine ergänzende Hilfe im Einzelfall außerhalb der eigenen Zuständigkeit nicht übernommen werden.

b) Die Bezugnahme auf die jeweiligen Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft vermeidet nationale Doppelregelungen zu europäischen Vorschriften. Diese Bezugnahme ist auch unter dem Aspekt der Normenklarheit und -bestimmtheit nicht problematisch, da lediglich die Zusammenarbeit zwischen Behörden geregelt wird. Durch die Verpflichtung zur Angabe der Rechtsgrundlage der Ersuchen im Gemeinschaftsrecht wird der Rechtsgrund der Ersuchen transparent.

Die Verweisung auf Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft begegnet auch keinen Bedenken im Hinblick darauf, dass bei Richtlinien dem nationalen Gesetzgeber ein Umsetzungsspielraum eingeräumt ist. Die Verweisung bezieht sich lediglich auf die Frage, ob und inwieweit durch Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft die Verwaltungszusammenarbeit geboten ist. Gerade hierzu enthalten Richtlinien hinreichend klare und unbedingte Regelungen; andernfalls wäre ein EU-weit einheitliches Verständnis der Zusammenarbeit und ihrer Reichweite sowie die einheitliche Umsetzung zwischen den Mitgliedstaaten nicht möglich.

2. Die allgemeinen Regelungen zur Verwaltungszusammenarbeit gelten für alle Verwaltungsverfahren im Anwendungsbereich des VwVfG NRW ohne besondere Anordnung.

Inhaltsgleiche oder abweichende Rechtsvorschriften gehen diesen Regelungen nach § 1 Abs. 1 VwVfG NRW vor. Das gilt auch für Regelungen auf Grund besonderer zwischenstaatlicher Vereinbarungen. Unberührt hiervon bleiben Formen der freiwilligen Zusammenarbeit (z.B. Informationsaustausch) zwischen Behörden der Mitgliedstaaten, soweit sie keiner gesetzlichen Ermächtigung bedürfen.

Im Einzelnen

Zu Nr. 1 bis 3 und Nr. 5:

Die Einfügung der Regelungen zur europäischen Verwaltungszusammenarbeit (§§ 8a bis 8e) erfordern eine Untergliederung von Teil I des VwVfG NRW sowie eine entsprechende Anpassung der Inhaltsübersicht. Unter dem bisherigen Teil I werden drei neue Abschnitte gebildet: Abschnitt 1 - Anwendungsbereich, örtliche Zuständigkeit, elektronische Kommunikation enthält die bisherigen §§ 1 bis 3b, Abschnitt 2 - Amtshilfe die bisherigen §§ 4 bis 8 und Abschnitt 3 - Europäische Verwaltungszusammenarbeit die neuen §§ 8a bis 8e.

Zu Nr. 4 (§ 2 Absatz 3 Nr. 1): Notwendige Anpassung an Bundesrecht. Mit den beiden Gesetzen 1. zur Modernisierung von Verfahren im anwaltlichen und notariellen Berufsrecht, zur Errichtung einer Schlichtungsstelle der Rechtsanwaltschaft sowie zur Änderung sonstiger Vorschriften (BGBl. I S. 2449, 2469) und 2. zur Modernisierung von Verfahren im patentanwaltlichen Berufsrecht (BGBl. I S. 2827, 2839) wurde das VwVfG des Bundes geändert. Diese Änderung wird im Interesse des Gleichklangs der Verwaltungsverfahrensgesetze von Bund und Länder auch in Nordrhein-Westfalen nachvollzogen.

Diese Modernisierungsgesetze regeln das Verwaltungsverfahren und das gerichtliche Verfahren in das anwaltliche, patentanwaltliche und notarielle Berufsrecht betreffenden Verwaltungsstreitigkeiten durch Verweis auf das Verwaltungsverfahrensgesetz und die Verwaltungsgerichtsordnung (§§ 32, 112c BRAO, §§ 30, 94b PAO, §§ 64a, 111b BNotO). Von dieser Umstellung unberührt bleibt der Rechtsweg in Anwalts-, Patentanwalts- und Notarsa

chen. Das Bundesrecht regelt zum Beispiel nach wie vor, dass der Anwaltsgerichtshof und der Bundesgerichtshof in Anwaltssachen und das Oberlandesgericht und der Bundesgerichtshof in Notarsachen zuständig sind.

Die Änderung des § 2 Absatz 3 Nr. 1 VwVfG NRW dient dazu, die Anwendbarkeit des VwVfG NRW in anwaltlichen, patentanwaltlichen und notariellen Verwaltungsverfahren zu gewährleisten und ist notwendig, um die fachrechtlichen Verweise in der BRAO, PAO und BNotO auf das VwVfG NRW zu komplettieren. Denn in seiner bisherigen Fassung sieht § 2 Absatz 3 Nr. 1 VwVfG NRW seine Anwendbarkeit nur vor, wenn die Tätigkeit der Gerichtsverwaltungen und der Behörden der Justizverwaltung der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterfallen. Der Anwaltsgerichtshof und die Anwalts- und Notarsenate sind jedoch gerichtsverfassungsrechtlich keine Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Sie müssen daher in § 2 Absatz 3 Nr. 1 VwVfG NRW ausdrücklich erwähnt werden, um einen möglichen Auslegungskonflikt bei der Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes auszuschließen.

Zu Nr. 6 (§§ 8a bis 8e VwVfG):

Zu § 8a: Absatz 1 und 2

Mit der Verpflichtung, Hilfe zu leisten, soweit europäische Rechtsakte dies gebieten, werden diese in Bezug genommen und damit umgesetzt. Vermieden werden damit - im Wesentlichen gleichlautende - nationale Doppelregelungen zu europäischen Regelungen, die selbst Geltung beanspruchen oder durch Inbezugnahme in nationales Recht inkorporiert sind. Da die ersuchende Behörde verpflichtet wird, ihr Ersuchen unter Angabe des Rechtsgrunds der Hilfeleistung zu begründen (§ 8b Abs. 1 Satz 2), ist für die ersuchte ausländische Behörde nachvollziehbar, auf welche Bestimmung der europäischen Rechtsakte sich das Ersuchen stützt. Da das einschlägige Sekundärrecht regelmäßig eine Begründungspflicht für Hilfeersuchen vorsieht (z.B. Art. 28 Abs. 3 DLRL), ist gewährleistet, dass die ersuchte deutsche Behörde ohne weiteres Voraussetzungen und Umfang der Pflicht zur Hilfeleistung bei einem Ersuchen einer ausländischen Behörde erkennen kann. Werden diese für die Erledigung erforderlichen Angaben nicht zur Verfügung gestellt, kann das Ersuchen - nachdem eine Begründung erfolglos nachgefordert worden ist - abgelehnt werden (vgl. § 8b Abs. 3).

Mit dieser Regelungstechnik werden einfache und praktikable Vorschriften für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit von Behörden zur Verfügung gestellt, die eine spezialgesetzliche Konkretisierung der jeweiligen sekundärrechtlichen Vorgaben zur Verwaltungszusammenarbeit weitgehend entbehrlich machen.

Mit Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft werden Rechtsakte der Organe der Europäischen Union und die Gründungsverträge bezeichnet; von Bedeutung werden vor allem Richtlinien sowie Verordnungen sein (letztere hinsichtlich ggf. erforderlicher ergänzender innerstaatlicher Regelungen). Etwaige Durchführungsbestimmungen der Kommission sind ­ auch wenn der Lissabon-Vertrag nicht rechtzeitig in Kraft tritt ­ vom Begriff „Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft" umfasst, denn auch die delegierte Rechtsetzung wird zum Sekundärrecht gezählt.

Der Begriff „Hilfeleistung" ist weit zu verstehen. Er umfasst alle Maßnahmen, die einer effektiven Zusammenarbeit und gegenseitigen Unterstützung dienen. Hierunter fällt etwa auch die in Art. 33 DLRL vorgesehene Übermittlung von Informationen über die Zuverlässigkeit von Dienstleistungserbringern. Ebenso erfasst ist die Gewährung des Registerzugangs für ersuchende ausländische Behörden (Art. 28 Abs. 7 DLRL); nationale Vorschriften, die das Zugangsrecht inländischer zuständiger Behörden regeln, stehen deshalb einem Registerzugang nicht entgegen.