Schuldenbremse

Landtag Nordrhein-Westfalen - 13 - APr 15/46

Haushalts- und Finanzausschuss 28.10.

8. Sitzung (öffentlich) ei-be

Ich darf damit einleiten, dass ich meine, dass der Haushalt des Landes in einer außerordentlich schwierigen Situation ist. Dennoch halte ich es für richtig, dass die Landesregierung sich der Kommunalfinanzen intensiver widmen möchte. Das sehe ich weniger konjunkturell in einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts begründet, sondern eher in einem langfristigen Krisenaufbau bei den Kommunalfinanzen in langfristig steigenden strukturellen Deckungslücken.

Wenn man jetzt nicht handeln würde ­ und die 300 Millionen Aufstockung beim GFG sind ja nur ein erster Schritt ­, was würde dann passieren? Wir haben etwa 20

Milliarden Kassenkredite in diesem Jahr. Wenn man konservativ schätzt und eine strukturelle Deckungslücke von nur 1,7 Milliarden plus Zinsen annimmt, dann landet man in zehn Jahren bei 44 Milliarden Kassenkrediten. Wir wissen alle, dass zehn Jahre kein so langer Zeitraum ist, wenn man strukturell umsteuern möchte.

Geht man von der Kassenkreditentwicklung der Jahre 2004 bis 2008 aus, also mit den Top-Jahren 2007 und 2008 ­ nie hatten die Kommunen höhere Überschüsse als 2007 und 2008 ­, dann landet man bei 73 Milliarden. Das scheint mir dann nicht mehr steuerungsfähig zu sein. Deshalb, denke ich, ist es auch im Interesse des Landeshaushalts, die damit verbundenen Risiken zu vermeiden bzw. zu verringern. Da ist das Land auch in einer Schicksalsgemeinschaft mit den Kommunen.

Zum „Stärkungspakt Stadtfinanzen" sind im Moment nur erste Konturen bekannt.

Deshalb möchte ich pointiert sagen, dass ich mir das nur bei einem Schulterschluss verschiedener Akteure vorstellen kann.

Die Verursachungsfrage konzentriert sich sehr stark auf die Komponente hoher Soziallasten in Nordrhein-Westfalen. Das heißt, als erster Basisbeitrag ist der Bund gefordert, eine strukturelle Entlastung bei den sozialen Lasten herbeizuführen. Das hat man über 20 Jahre lang verschoben. Vor der deutschen Einheit gab es mit der Albrecht-Initiative richtige Überlegungen. Das ist in den letzten Jahren völlig aus dem Ruder gelaufen. Zudem braucht man natürlich kommunale Konsolidierungsbeiträge.

Die Kommunen und auch die Solidargemeinschaft der Kommunen müssen sich selbst deutlich beteiligen. Dann ist auch wieder der Landeshaushalt gefragt ­ Stichwort: Konsolidierungshilfen des Landes.

Wichtig ist mir, wenn man einen solchen Weg geht, dass man nicht der Illusion verfallen darf, zunächst einmal Schulden abzubauen. Wenn man nicht parallel die Haushalte ausgleicht und die strukturelle Deckungslücke auf null bringt, besteht die Gefahr, dass man viel mehr neue Kassenkredite aufbaut, als man alte abbauen kann. Es geht also nicht um den Abbau von vielleicht 10 Milliarden an Kassenkrediten, sondern um eine Finanzsumme von round about 35 Milliarden, die man schultern muss. Das ist eine sehr große Dimension. Wenn man das aber jetzt nicht macht, wird es Jahr für Jahr teurer.

Es wird also für alle schwer werden, wenn man das Problem lösen will. Was wir jetzt für die Kommunen andenken ­ ich denke, in Kürze werden wir darüber intensiver diskutieren ­, brauchte man eigentlich auch für den Landhaushalt, nämlich einen mittelfristig orientierten Konsolidierungsplan.

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Haushalts- und Finanzausschuss 28.10.

8. Sitzung (öffentlich) we Prof. Dr. Johannes Hellermann (Universität Bielefeld): Herr Vorsitzender! Meine Damen und Herren! Ich sitze hier als Verfassungsrechtler wie meine Kollegen Gröpl und Tappe. Ich will meine Stellungnahme aus dieser Position heraus abgeben. Dabei gehe ich im Wesentlichen von denselben Maßstäben wie meine beiden Kollegen aus, komme aber doch zu weithin anderen Einschätzungen ­ insbesondere im Vergleich zu dem, was Herr Kollege Gröpl vorhin geäußert hat.

Bei den Maßstäben sehe ich weniger den Jährlichkeitsgrundsatz als aufgrund der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs vielmehr das Wirtschaftlichkeitsgebot mit Blick auf kreditfinanzierte Rücklagen zum einen und der Einhaltung der verfassungsrechtlichen Kreditobergrenze nach Art. 83 Satz 2 der Landesverfassung zum anderen berührt.

Zur ersten Grenze, der Beachtung des Wirtschaftlichkeitsgebots, steht die Frage der Bildung einer Rücklage für den Risikofonds der WestLB im Vordergrund. Zunächst einmal hat der Verfassungsgerichtshof in der Tat kreditfinanzierte Rücklagen für im Regelfall mit dem Wirtschaftlichkeitsgebot unvereinbar erklärt. Ich halte den Risikofonds für die WestLB AG jedoch für keinen Regelfall und habe versucht, das in der schriftlichen Stellungnahme aus der Funktion dieses Risikofonds darzulegen. Denn er soll gerade dazu dienen, bestehende Finanzrisiken bezogen auf die Zeit und die Höhe zu glätten. Es geht gerade darum, dass nicht einzelne Haushaltsgeber überraschend von milliardenschweren Risiken eingeholt werden, sondern dieses Risiko über die Jahre hinweg zu verteilen und damit die Gestaltungsfreiheit nachfolgender Haushaltsgesetzgeber zu wahren.

Wenn man das so sieht, stellt sich auch die Wirkung der Schuldenbremse anders dar. Ich stimme zu, dass die Schuldenbremse für die Länder ab dem Jahr 2020 hart greift. Sie greift mit gewissen Vorwirkungen ­ der Pfad muss im Blick behalten werden ­ ab 2011. Ich meine, dass sie auf das Haushaltsjahr 2010 in dem Sinne vorauswirkt, dass sie eine Haushaltspolitik legitimiert, die die Erreichung dieses Ziels im Jahre 2020 im Blick hat.

Dann scheint es mir aber verfehlt zu sein, für das Haushaltsjahr 2010 die Bildung einer Rücklage für den Risikofonds abzulehnen. Das Risiko besteht mit der Abgabe der Landesgarantie und mit der Schaffung des Risikofonds. Wenn man jetzt keine Vorsorge unter Abschätzung der Risiken trifft, steht man in der Gefahr, diese Mittel in nachfolgenden Haushaltsjahren bereitstellen zu müssen. Ich sehe nicht, wie diese Verfahrensweise der Erreichung des Konsolidierungsziels dienlicher wäre, als jetzt eine Rücklage zu bilden. Eher scheint mir das ein Konsolidierungspfad zu sein, der diesem Ziel dient.

Der zweite Komplex beinhaltet die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Kreditobergrenze. Ich möchte zunächst an die etwas reduzierten verfassungsrechtlichen Maßstäbe erinnern. Im Urteil des Bundesverfassungsgerichts heißt es, dass eine Einschätzungs- und Beurteilungsprärogative des Haushaltsgesetzgebers besteht.

Die verfassungsrechtliche und verfassungsgerichtliche Überprüfung ist reduziert, und zwar in formeller Hinsicht darauf, ob es hinreichende Darlegungen gibt, und in sachlicher Hinsicht darauf, ob diese Darlegungen eine solche Störungslage und die Eignung der Maßnahmen nachvollziehbar und vertretbar darstellen.

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Haushalts- und Finanzausschuss 28.10.

8. Sitzung (öffentlich) we

Wenn ich diese verfassungsrechtlichen Maßstäbe zugrunde lege, komme ich zu der Beurteilung, dass zum einen der Darlegungslast Genüge getan wird. Es wird auf die bereits erfolgte Darlegung in der Begründung zum Haushalt 2010 verwiesen. Ergänzend wird vorgetragen, warum unter den veränderten Bedingungen auch heute eine solche Störungslage nach wie vor zu bejahen sei.

In der Sache kommt es darauf an, ob diese Darlegungen nachvollziehbar und vertretbar sind. Es geht also nicht darum, dass ein Verfassungsrechtler oder ein Verfassungsgericht seine Einschätzung an die Stelle der Einschätzung des Haushaltsgebers setzte. Dabei scheinen mir vor allem zwei Punkte wichtig zu sein: Erstens. Man muss in der Tat beachten, dass die aktuelle Entwicklung, die von durchaus günstigen relativen Zahlen geprägt ist, nicht auf eine Normallage, sondern auf eine Ausgangslage bezogen ist, die von einer tatsächlich sehr tief greifenden Rezession geprägt ist. Darum scheint es mir zu kurz gegriffen, zu sagen, dass eine ansteigende Kurve gerade das Fehlen einer Störungslage indiziere.

Zweitens. Der Begründung entnehme ich, dass auf bestimmte Faktoren hingewiesen wird, die im Moment die günstige Entwicklung fördern, aber nicht dauerhaft verlässlich sein müssen. Es wird auf gewisse Risikofaktoren hingewiesen, die den Erholungskurs gefährden könnten. Es muss dem Verfassungsrechtler reichen, dass es jedenfalls nachvollziehbar und vertretbar ist.

Die zweite Ebene betrifft die Eignung der ergriffenen Maßnahmen. Hier erscheint es mir zunächst sehr wichtig zu betonen, dass es eben nicht darum gehen darf, Einzelmaßnahmen auf ihre Eignung hin zu untersuchen. Das ist besonders verführerisch beim Nachtragshaushalt, der sich dadurch auszeichnet, dass gerade einzelne Posten zur Entscheidung gestellt werden. Es gilt aber für den Nachtragshaushalt wie für den Gesamthaushalt, dass es gerade nicht darum geht, die Eignung einzelner Positionen an diesem Maßstab zu prüfen. Das kann jeder beim Bundesverfassungsgericht explizit nachlesen. Das gebietet die Rücksichtnahme vor dem Charakter des Haushaltsplans als einer gesamtpolitischen Entscheidung, in der vielfältige Einzelentscheidungen zusammenfließen. Auch beim Nachtragshaushalt gilt also: Nicht die Eignung einzelner Ausgabeposten zur Störungsabwehr ist Gegenstand der Überprüfung, sondern der Gesamthaushalt in der durch den Nachtrag modifizierten Gestalt.

Dazu ich noch eine Randbemerkung machen: Vereinzelt klang an, dass gefordert wäre, jedenfalls zusätzlich kreditfinanzierte Mittel investiv zu verwenden. Dazu muss man sagen: Wir brauchen die Störungslage gerade als Argument, um Überschreitungen der Investitionsgrenze zu begründen. Das Bundesverfassungsgericht hat 1989 ebenfalls ganz ausdrücklich gesagt: Es gibt keinen Vorrang investiver vor konsumtiven Ausgaben bei der Störungsabwehr. Auch wenn man Einzelmaßnahmen in den Blick nimmt, darf man dieses Argument von Verfassungs wegen nicht stark machen.

Vorsitzender Manfred Palmen: Ich will Ihnen mitteilen, dass die Präsidentin des Landesrechnungshofs Nordrhein-Westfalen in ihrer Eigenschaft als Vorsitzende des Großen Kollegiums uns am 25.