Verschuldung

Defizits soll im Haushaltsjahr 2011 begonnen werden. Die jährlichen Haushalte sind so aufzustellen, dass nach regelmäßig zu verringerndem strukturellen Defizit spätestens im Haushaltsjahr 2020 die Vorgabe aus Artikel 117 Abs. 1 Satz 1 erfüllt wird. Das Nähere regelt das Gesetz.

A. Allgemeines I.

In seiner Entschließung vom 5. Juni 2009 ­ Landtagsdrucksache 15/3468 ­ hat der Landtag Rheinland-Pfalz unter Bezugnahme auf die Ergebnisse der Föderalismusreform II festgestellt, dass Regelungen zur Schuldenbegrenzung für die Länderhaushalte nur durch Änderung landesrechtlicher Vorschriften, namentlich der Verfassung, verbindlich verankert werden können. Anknüpfend an die Zielsetzung der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung hat der Landtag Rheinland-Pfalz in der genannten Entschließung weiter festgestellt, dass die geltenden Verschuldungsregelungen im Interesse einer langfristig tragfähigen, konjunkturgerechten und zukunftsorientierten Finanzpolitik der Fortentwicklung bedürfen.

Dies gilt gerade vor dem Hintergrund der Erkenntnis, dass die derzeit in der Verfassung für Rheinland-Pfalz normierten Vorkehrungen (Artikel 117) sich nicht als geeignet erwiesen haben, die Verschuldung nachhaltig einzudämmen.

II. Die Verschuldung von Bund und Ländern ist in den vergangenen Jahrzehnten aus unterschiedlichen Gründen stark gestiegen und hat mittlerweile ein Besorgnis erregendes Niveau erreicht. Diese Entwicklung wurde durch die Ausgestaltung der bestehenden Regeln zur Begrenzung der Neuverschuldung des Staates nicht in ausreichendem Maß gebremst. Die bisher geltenden Schuldenregeln sehen sich vor allem drei Kritikpunkten gegenüber:

1. Die bisherigen Schuldengrenzen im Grundgesetz und in den Verfassungen der Länder beschränken die Aufnahme neuer Kredite im Regelfall auf die Höhe der getätigten Investitionsausgaben. Eine Kreditaufnahme wird unter der Voraussetzung zugelassen, dass der damit verbundenen Lastverschiebung in die Zukunft ein Aufbau öffentlichen Vermögens in vergleichbarem Umfang gegenübersteht.

Der haushaltsrechtliche Investitionsbegriff ist zur Erreichung dieses Ziels aber zu weit gefasst, weil teilweise auch nicht unmittelbar vermögenswirksame Ausgaben erfasst werden und weil keine Gegenrechnung im Fall des Vermögensverzehrs (Abschreibungen auf den öffentlichen Kapitalstock, Vermögensveräußerungen) erfolgt.

2. Die Ausnahmeregelung, die zusätzliche Kredite zur Abwehr der Störung eines gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts erlaubt, hat sich für eine antizyklische Fiskalpolitik nur bedingt als geeignet erwiesen. So ist es zwar sinnvoll, gewissermaßen automatisch eintretende konjunkturbedingte Defizite in den öffentlichen Haushalten zuzulassen und auf diese Weise ein prozyklisches und damit krisenverstärkendes Verhalten der Fiskalpolitik zu vermeiden.

Die geltenden Bestimmungen haben dabei jedenfalls vom Ansatz her die Möglichkeit eröffnet, in konjunkturell guten Zeiten für konjunkturell schlechtere Zeiten vorzusorgen; indes fehlt bislang ein haushaltsrechtliches Verfahren, um Vorzeichen und Umfang der konjunkturellen Effekte auf die öffentlichen Haushalte im Vergleich zu einer kon5 junkturellen Normallage zu quantifizieren und damit effektiv zu begrenzen. Problematisch ist ferner die Asymmetrie der bisherigen Ausnahmeregelung, denn die Möglichkeit zu einer zusätzlichen Kreditaufnahme im Abschwung korrespondiert nicht mit einem entsprechenden Zwang zur Erzielung von Haushaltsüberschüssen bei guter Konjunktur.

3. Die bisherige Vorschrift lässt zudem offen, wie im Fall von Haushaltsfehlbeträgen infolge von Naturkatastrophen und anderen außergewöhnlichen Notsituationen sowie von Strukturbrüchen bei den Einnahmen oder Ausgaben im Landeshaushalt zu verfahren ist.

III. Die Änderung von Artikel 117 der Verfassung für Rheinland Pfalz begegnet den genannten Kritikpunkten. Die Änderung berücksichtigt die vom Deutschen Bundestag und vom Bundesrat beschlossene und am 1. August 2009 (Gesetz vom 29. Juli 2009, BGBl. I, S. 2247) in Kraft getretene Föderalismusreform II. Unter Wahrung des Bundesstaatsprinzips und der eigenständigen Haushaltswirtschaft des Landes verfügt der Landesgesetzgeber bei der Umsetzung der Grundsätze der neuen Schuldenregel in Artikel 109 Absatz 3 GG und Artikel 143 d Absatz 1 GG über einen ­ auch verfassungsrechtlichen ­ Gestaltungsspielraum, der vor allem das Verfahren zur Konjunkturbereinigung (Artikel 109 Absatz 3 Satz 2 erster Halbsatz GG), den Umgang mit bestimmten Sondersituationen (Artikel 109 Absatz 3 Satz 2 zweiter Halbsatz GG) sowie die Ausgestaltung eines möglichen Übergangszeitraums bis zum Jahr 2020 (Artikel 143 d Absatz 1 Satz 2 und 3 GG) betrifft.

Dieser Gestaltungsspielraum schlägt sich in der Formulierung der neuen Fassung von Artikel 117 der Verfassung für Rheinland-Pfalz nieder. Die weiterentwickelte Schuldenregel in Artikel 117 Absatz 1 der Verfassung für Rheinland-Pfalz besteht aus drei Teilen: Einem grundsätzlichen Verbot struktureller Neuverschuldung, aus einer symmetrischen Konjunkturkomponente, die im Abschwung Defizite zulässt und im Aufschwung dafür entsprechende Überschüsse verlangt, und aus einer Regelung für die Aufnahme zusätzlicher Kredite in besonderen Ausnahmesituationen (Naturkatastrophen und andere außergewöhnliche Notsituationen sowie Strukturbrüche bei den Einnahmen oder Ausgaben).

Dieses Konzept stellt in mehrfacher Hinsicht eine erhebliche Verbesserung gegenüber den geltenden Vorschriften zur Begrenzung der Neuverschuldung dar:

Eine strukturelle Kreditaufnahme ist im Interesse einer späteren Entlastung der öffentlichen Haushalte nur noch in einem Übergangszeitraum zulässig. Dies wird nicht zuletzt deshalb für notwendig erachtet, weil infolge der demographischen Entwicklung schon für sich genommen künftig Haushaltsbelastungen in deutlich spürbarer werdendem Umfang zu erwarten sind. Darüber hinaus ermöglicht es die Konjunkturkomponente, die strukturelle Haushaltsentwicklung von konjunkturellen Effekten auf die Einnahmen und Ausgaben des Landes zu unterscheiden. Dies stellt eine wesentliche Voraussetzung für eine konjunkturgerechte und stetige, das heißt Begründung an längerfristigen Entwicklungen orientierte Haushalts- und Finanzpolitik dar. Schließlich hat nicht zuletzt die gegenwärtige Finanzmarkt- und Konjunkturkrise deutlich gezeigt, dass der Staat auch weiterhin in Ausnahmesituationen über ausreichende Handlungsmöglichkeiten für stabilisierende Eingriffe verfügen muss. Gemäß der Ausnahmeregel ist im Fall von Naturkatastrophen oder vergleichbaren Notsituationen (Unglücksfälle, starke wirtschaftliche Einbrüche, schwere Strukturkrisen) eine zusätzliche Kreditaufnahme möglich, sodass die Handlungsfähigkeit des Landes in dieser Hinsicht ungeschmälert gewährleistet bleibt. Zudem ist eine Kreditaufnahme unter der Voraussetzung zulässig, dass eine erhebliche Haushaltslücke geschlossen werden soll, die sich vorübergehend als notwendige Folge der Anpassung des Landeshaushalts an ein verändertes strukturelles Niveau der Einnahmen oder Ausgaben darstellt, die dem Land nicht zurechenbar ist (Strukturanpassungskredit).

Für sämtliche Ausnahmen gilt, dass eine Kreditaufnahme stets gesondert zu begründen ist. Gleichzeitig ist für die Ausnahmetatbestände in Satz 2 Nummer 2 eine konjunkturgerechte Tilgung vorzusehen.

In der Gesamtbetrachtung ermöglicht diese Weiterentwicklung der geltenden Regelungen zur Begrenzung der Neuverschuldung im Landeshaushalt eine solide, verlässliche, konjunkturgerechte und gleichzeitig in Krisenzeiten handlungsfähige Finanz- und Haushaltspolitik des Landes Rheinland-Pfalz. Unter den Rahmenbedingungen des demographischen Wandels soll eine Neujustierung der intergenerativen Lastverteilung vorgenommen und die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen gesichert werden. Auf dieser Grundlage wird die neue Schuldenregel zu einer nachhaltigen Senkung des Schuldenstands im Verhältnis zu Wirtschaftskraft und Steuereinnahmen und damit auch der relativen Zinsbelastung im Landeshaushalt führen.

B. Zu den einzelnen Bestimmungen

Zu Artikel 1:

Zu Nummer 1:

Die Regelung zur Begrenzung der Kreditaufnahme im Landeshaushalt wird in Artikel 117 Absatz 1 Satz 1 dahingehend geändert, dass ein Haushaltsausgleich im Grundsatz ohne Einnahmen aus Krediten zu erfolgen hat. Die bisherige Regelgrenze in Höhe der Investitionsausgaben entfällt.

Der Grundsatz des Haushaltsausgleichs ohne Einnahmen aus Krediten im Sinne von Artikel 117 Absatz 1 Satz 1 ist als Vorgabe des strukturellen Haushaltsausgleichs zu verstehen. Zugrunde zu legen sind deshalb strukturelle Einnahmen undAusgaben, deren Ermittlung auch unter Berücksichtigung finanzieller Transaktionen einfachgesetzlich zu regeln ist (Artikel 117 Absatz 1 Satz 5).

Nach Artikel 117 Absatz 1 Satz 2 sind Abweichungen von dem Grundsatz des Haushaltsausgleichs ohne Einnahmen aus Krediten nur noch in engen Ausnahmefällen möglich.

Hierzu gehört erstens, dass konjunkturellen Effekten auf den Landeshaushalt im Interesse einer stetigen und antizyklisch wirksamen Fiskalpolitik Rechnung getragen werden kann (Nummer 1). Die Verstetigung der konjunkturellen Entwick6

lung erfolgt durch das Wirkenlassen der automatischen Stabilisatoren, das durch ein einfachgesetzlich näher zu bestimmendes Verfahren sichergestellt wird (symmetrische Konjunkturkomponente). Das Verfahren zur Konjunkturbereinigung soll es ermöglichen, jeweils im Vergleich zur konjunkturellen Normalsituation die gewissermaßen automatische konjunkturbedingte Belastung des Landeshaushalts (im Abschwung) beziehungsweise die konjunkturbedingte Entlastung (im Aufschwung) offenzulegen und auf eindeutige und nachvollziehbare Weise zu quantifizieren. Mit dem Begriff der „Normallage", der bislang in der rheinland-pfälzischen Landesverfassung nicht verwendet worden ist, wird ausdrücklich nicht an dessen bisherige Verwendung in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BVerfGE 79, 311-357; 119, 96-180) angeknüpft. Dies würde dem mit Art. 117 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Landesverfassung verfolgten Zweck widersprechen.

Denn damit soll wie auf Bundesebene ein Zwang zu einer prozyklischen Ausgabenpolitik vermieden werden. Dies erfordert eine vollständige Bereinigung des Landeshaushalts um konjunkturelle Einflüsse. Ein Konjunkturausgleich erst in Sondersituationen, wie es bei Zugrundelegung des bisherigen Begriffsverständnisses der Normallage erfolgen würde, würde dem nicht gerecht. Die „Normallage" soll also gerade nicht als der tatsächliche Regelfall begriffen werden. Vielmehr beschreibt die „Normallage" die gesamtwirtschaftliche Situation bei ausgeglichener Konjunktur.

Im Ergebnis können durch das Verfahren automatische konjunkturbedingte Belastungen im Abschwung durch Kredite ausgeglichen werden, während in Aufschwungphasen ein Überschuss im Landeshaushalt in Höhe der konjunkturbedingten Entlastungen zu erwirtschaften ist. Die verbindliche symmetrischeBehandlung vonAufschwüngen undAbschwüngen gewährleistet ­ anders als in der bisherigen Regel ­, dass die konjunkturell bedingte Kreditaufnahme im Aufschwung getilgt wird und über den Konjunkturzyklus hinweg somit keine neue konjunkturbedingte Verschuldung entsteht. Ein auf diesenGrundsätzen basierendesVerfahren zurBereinigung der öffentlichen Haushalte um konjunkturbedingte Schwankungen der Einnahmen und Ausgaben um eine konjunkturbedingte Normallage wird nicht zuletzt im Rahmen des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts angewandt.

Die zweite Ausnahme von dem Grundsatz des Haushaltsausgleichs ohne Einnahmen aus Krediten betrifft die zulässige Kreditaufnahme infolge von Naturkatastrophen oder anderen außergewöhnlichen Notsituationen (Nummer 2 Buchst. a).

Eine abschließende Aufzählung möglicher Sondersituationen in der Verfassung wäre wegen deren Vielzahl und Verschiedenartigkeit nicht angemessen. Stattdessen erfolgt eine Eingrenzung der Ausnahmeregel durch Nennung der Begriffe „Naturkatastrophe" sowie „andere außergewöhnliche Notsituationen". Naturkatastrophen sind in Anlehnung an die Begriffsdefinition der Amtshilfe (Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 GG) unmittelbar drohende Gefahrenzustände oder Schädigungen von erheblichem Ausmaß, die durch Naturereignisse ausgelöst werden(z.B.Erdbeben,Hochwasser,Massenerkrankungen). Entsprechendes gilt für andere Notsituationen, die außergewöhnlich sein müssen, wie z. B. besonders schwere Unglücksfälle. Auch die Beeinträchtigungen infolge der gegenwärtigen Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise können ein Anwendungsfall dieser Ausnahme sein.