Verschuldung

Jahren 2010 und 2011 erwartete langsame Erholung der deutschen Volkswirtschaft in den sowohl in Deutschland als auch weltweit auf den Weg gebrachten Konjunkturpaketen.

Getrieben wird die Erholung im laufenden Jahr besonders vom Außenhandel, dessen Wachstumsbeitrag in realer Betrachtung von der Bundesregierung auf 0,8 v. H. (Institute: 0,9 v. H.; Deutsche Bundesbank: 0,5 v. H.) geschätzt wird. In der Folgezeit ist indes mit einer empfindlichen Abschwächung der Ausfuhrdynamik zu rechnen, weil die Programme zur aktiven Stabilisierung der Konjunktur bei den Handelspartnern auslaufen. Mehrere Länder des Euro-Raums, der für einen großen Teil des deutschen Exportes verantwortlich ist, leiden zudem weiter unter den Folgen der Finanzkrise, was sich auch in einer verminderten Nachfrage nach deutschen Ausfuhren niederschlagen wird.

Diese Entwicklung macht es umso notwendiger, dass sich die Wachstumsstruktur in Deutschland in naher Zukunft stärker in Richtung der inländischen Nachfrage verlagert. Dem steht allerdings entgegen, dass zum Jahresende 2010 auslaufende Abschreibungsvergünstigungen die Investitionen in Ausrüstungen dämpfen werden und die öffentliche Baunachfrage aufgrund der wegfallenden Impulse aus dem Konjunkturpaket II stark zurückgehen wird. Angesichts einer voraussichtlich allenfalls moderaten Erholung des privaten Konsums steht die Hoffnung auf einen selbsttragenden Aufschwung damit einstweilen noch auf tönernen Füßen. Hinzu treten Risiken für die weitere konjunkturelle Entwicklung, die sich mit der nach wie vor bestehenden Unsicherheit über Höhe und Verteilung von Verlusten aus der Finanzkrise an den Finanzmärkten verbinden. Weitere Unwägbarkeiten betreffen die im ersten Halbjahr verschiedentlich erkennbare Nervosität der Märkte, die sich insbesondere auf die in einigen Staaten der Europäischen Union drastisch gestiegene Staatsverschuldung, die Kosten zur Stabilisierung des Euro und damit verbundene Inflationsgefahren bezieht. Das Beispiel Griechenland hat gezeigt, dass die Märkte unter bestimmten Bedingungen empfindlich auf neu bewertete Risiken reagieren und auch Staaten des Euro-Raums derzeit sehr kurzfristig unter Druck geraten können. Schließlich besteht nach wie vor die Gefahr, dass sich die Schwierigkeiten bei der Unternehmensfinanzierung weiter verschärfen.

Vor diesem Hintergrund gilt es, die beginnende konjunkturelle Erholung nicht durch überzogene Ausgabenkürzungen zu behindern und die Unsicherheit von Haushalten und Unternehmen in Deutschland nicht durch den Entzug von Kaufkraft zu schüren. Voraussetzung für eine weitergehende Konsolidierung ist ein dauerhafter, auf ein selbsttragendes Wachstum des privaten Konsums und der privaten Investitionen gestützter nachhaltiger Aufschwung. Die Inkaufnahme kurzfristig erhöhter Defizite bedeutet dabei keine Abkehr vom Kurs einer langfristig tragfähigen Finanzpolitik.

Vielmehr stützt und sichert der gegenwärtige Haushalt eine beginnende Erholung und trägt so zur Beseitigung der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts bei, sodass im Anschluss auf der Basis einer gesicherten wirtschaftlichen Erholung konsolidiert werden kann.

Einen Rahmen hierfür bildet die neue Schuldenregel im Grundgesetz, die seit der Föderalismusreform II die Grundsätze zur Begrenzung der Neuverschuldung in den Haushalten von Bund und Ländern neu bestimmt.

B. Zu den einzelnen Bestimmungen

Zu § 1:

Es wird die Höhe der Einnahmen und Ausgaben des als Anlage beigefügten Haushaltsplans festgestellt.

Zu § 2: Absatz 1 enthält die Ermächtigung für das für die Finanzangelegenheiten zuständige Ministerium, die zur Deckung der Ausgaben benötigten Kredite für den Landeshaushalt und für die Landesbetriebe „Liegenschafts- und Baubetreuung" sowie „Mobilität" bis zu der jeweils veranschlagten Höhe aufzunehmen.

Absatz 2 macht zur Auflage, dass für die im Haushaltsjahr im Rahmen des Höchstbetrages des Absatzes 1 Nr. 1 benötigten Kredite zunächst die Restkreditermächtigung des Vorjahres, die nach Abzug der zur Finanzierung der Ausgabereste des Vorjahres erforderlichen Kreditermächtigung noch verbleibt, vollständig aufgebraucht werden muss, bevor die für das laufende Haushaltsjahr vorgesehene Kreditermächtigung in Anspruch genommen werden darf. Dadurch wird die Kreditermächtigung des laufenden Haushaltsjahres entlastet und nicht in vollem Umfang verbraucht. Sollten im laufenden Haushaltsjahr weitere Kredite im Rahmen der noch nicht in Anspruch genommenen Kreditermächtigungen etwa durch nicht vorhergesehene Mehrausgaben oder Mindereinnahmen, die nicht anderweitig kompensiert werden können, notwendig sein, so ist hierzu die vorherige Zustimmung des Haushalts- und Finanzausschusses des Landtags einzuholen.

Absatz 3 beinhaltet eine vorsorgliche Ermächtigung für eine Umschuldung aufgenommener Kredite, wenn sich für das Land oder den Landesbetrieb „Mobilität" per saldo eine Zinskostenersparnis ergibt oder der Gläubiger ein ihm eingeräumtes Kündigungsrecht ausübt. Der Landesbetrieb „Liegenschafts- und Baubetreuung" erwartet im Haushaltsjahr 2011 keine vorzeitigen Umschuldungen.

Absatz 4 räumt dem für die Finanzangelegenheiten zuständigen Ministerium die erforderliche Flexibilität ein, um auf günstige Entwicklungen am Kapitalmarkt auch dann noch reagieren zu können, wenn aufgrund des fortgeschrittenen Haushaltsjahres die verbliebene Kreditermächtigung des laufenden Jahres nicht mehr dazu ausreichen würde.

Absatz 5 ermöglicht es dem Land, Eigenbestände an Schuldtiteln aufzubauen und zu halten, um diese gemäß § 63 Abs. 5 LHO gegen Entgelt zu verleihen (hier folgt keine Anrechnung auf die Kreditermächtigung) oder gemäß § 63 Abs. 2 bis 4 LHO zu verkaufen (hier findet eine Anrechnung auf die Kreditermächtigung statt). Absatz 6 enthält die Ermächtigung, Kredite durch Zusatzvereinbarungen gegen das Risiko von Zinsänderungen zu schützen. Die Bestimmung ermöglicht es des Weiteren, mit den erweiterten Einsatzmöglichkeiten von Derivaten einhergehende Optimierungen des Zinsaufwandes flexibel zu nutzen. Die Gesamtsumme dieser Zusatzvereinbarungen darf 50 v. H. des Schuldenstandes am Ende des vorangegangenen Jahres nicht überschreiten. Zweck eines entsprechenden Gegengeschäfts ist es, ein bestimmtes Zinsänderungsrisiko wirksam aufzulösen. Es ist daher folgerichtig, wenn im Ergebnis diese Geschäfte auf die nach Satz 2 festgelegte Höchstgrenze für derivative Abschlüsse nicht angerechnet werden. Dies gilt für Vereinbarungen, deren Zinsänderungsrisiko durch Sicherheitenstellung abgesichert ist, entsprechend. Dadurch wird im bestehenden Rahmen die notwendige Flexibilität bei entsprechenden Marktbewegungen gesichert.

Absatz 7 ermöglicht die günstigen Konditionen auch in anderen Währungen zu nutzen, sofern ein Wechselkursrisiko ausgeschlossen wird.

Absatz 8 erteilt für das Haushaltsjahr 2011 die Ermächtigung zur zusätzlichen Kreditaufnahme bis zu 12,5 Mio. EUR für den Fall, dass aus dem öffentlichen Bereich unvorhergesehen zweckgebundene Darlehen zur Verfügung gestellt werden.

Absatz 9 ermächtigt das für die Finanzangelegenheiten zuständige Ministerium zur Aufnahme von Kassenverstärkungskrediten, die der Aufrechterhaltung der Kassenliquidität dienen. In Anlehnung an die Regelungen bei der Mehrzahl der anderen Bundesländer wird der Höchstbetrag auf einen bestimmten Vomhundertsatz des Haushaltsvolumens festgelegt.

Der für besicherte Kassenverstärkungskredite erweiterte Ermächtigungsrahmen nach Satz 2 dient der Sicherung günstiger Finanzierungskonditionen des Landes.

Absatz 10 ermächtigt das für die Ausbildungsförderung zuständige Ministerium im Einvernehmen mit dem für die Finanzangelegenheiten zuständigen Ministerium die Bereitstellung der Mittel für Darlehen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz, soweit sie den Landesanteil betreffen, auf die Kreditanstalt für Wiederaufbau zu übertragen.

Zu § 3:

Die Bestimmungen enthalten Ermächtigungen für das für die Finanzangelegenheiten zuständige Ministerium zur Schaffung und Umwandlung von Planstellen sowie zur Hebung von Leerstellen unter den dort im Einzelnen aufgeführten, eng begrenzten Voraussetzungen.

Zu Absatz 1: Satz 1 Nr. 1

Die Ermächtigung dient dazu, stellenmäßige Konsequenzen, die durch Rechtsvorschriften (z. B. besoldungsgesetzliche Änderungen) zwingend vorgeschrieben werden und zeitlich unaufschiebbar sind, zu ermöglichen.

Satz 1 Nr. 2

Durch das Dritte Landesgesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 12. Oktober 1995 (GVBl. S. 406) ist die Frist, innerhalb derer vorzeitig wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzte Beamtinnen und Beamte reaktiviert werden können, von fünf auf zehn Jahre erhöht worden. Um dieser Bestimmung in der Praxis stärker Rechnung zu tragen, soll durch die haushaltsgesetzliche Regelung sichergestellt werden, dass dienstrechtlich gebotene Reaktivierungen auch dann umgehend durchgeführt werden können, wenn Planstellen im Zeitpunkt der Entscheidung über die Reaktivierung nicht zur Verfügung stehen. Satz 1 Nr. 3

Die Regelung ermöglicht es, ohne Erfüllung der strengen Voraussetzungen der Unabweisbarkeit im Sinne des § 37 Abs. 1 LHO im Haushaltsvollzug Planstellen zu schaffen, soweit dem Land von dritter Seite zweckgebundene Mittel zur Verfügung gestellt werden.

Satz 1 Nr. 4

Die Bestimmung soll dem Hochschulrecht Rechnung tragen, das u. a. zur Aufgabe macht, durch entsprechende Stellenbemessung eine optimale Personalstruktur in den einzelnen Fachbereichen herbeizuführen. Es würde dem Gesetzesauftrag nicht genügen, diese Zielrichtung durch entsprechende Gestaltung der Stellenpläne bei der jeweiligen Haushaltsaufstellung pauschal zu ermöglichen; vielmehr ist zur Feststellung der jeweiligen Qualifikation eine auf die Einzelperson bezogene Entscheidung zweckmäßig, die eine Ermächtigung zur Stellenumwandlung im Einzelfall erforderlich macht.

Satz 1 Nr. 5

Die Ermächtigung zur Stellenumwandlung soll dazu dienen, im Rahmen der selbstgesteuerten Bewirtschaftung der Personalausgaben eine größere Flexibilität zu erzielen, um in begründeten Einzelfällen Stellenveränderungen Rechnung tragen zu können.

Satz 1 Nr. 6

Mit der Bestimmung wird die Möglichkeit eingeräumt, Leerstellen auch im Laufe des Haushaltsjahres zu heben, um die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für eine sowohl dienstund laufbahnrechtlich als auch im Vergleich mit den aktiven Bediensteten gebotene Beförderung während einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge oder einer Elternzeit im Rahmen des § 16 Abs. 3 Satz 3 Nr. 4 und 5 der Laufbahnverordnung sicherzustellen. Damit soll ein dienst- und laufbahnrechtlich gebotener Gleichklang mit den Beförderungen der aktiven Bediensteten gewährleistet werden, nicht aber eine bevorzugte Beförderung beurlaubter Bediensteter.

Satz 1 Nr. 7

Die Ermächtigung dient der Flexibilisierung von Stellenbesetzungen im Rahmen der Personalausgabenbudgetierung.

Zu Absatz 2:

Die Vorschrift trägt der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu befristeten Arbeitsverhältnissen Rechnung.

Danach erkennt das Bundesarbeitsgericht u. a. einen sachlichen Grund für die Befristung eines Arbeitsverhältnisses an, wenn durch die Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers zugelassen ist, zusätzlichen und durch vorhandene Arbeitskräfte nicht zu bewältigenden Arbeitsbedarf insoweit abzudecken, als hierfür durch vorübergehende Beurlaubung von Bediensteten frei gewordene Mittel aus vorhandenen Stellen in Anspruch genommen werden können.

Zu Absatz 3:

In der Praxis hat sich als wesentliches Hindernis einer anderweitigen Verwendung zur Vermeidung einer vorzeitigen Ruhestandsversetzung wegen Dienstunfähigkeit der Umstand herausgestellt, dass Planstellen entsprechender Wertigkeit in dem übernehmenden Geschäftsbereich nicht zur Verfügung standen oder sich in dem übernehmenden Geschäftsbereich starke Interessen gegen eine Übernahme zeigten, da dort die Beförderungsstellen der Beschäftigten berührt waren. Durch die Regelung werden diese Hindernisse beseitigt. Gleichzeitig wird für die übernehmende Verwaltung ein Anreiz geschaffen, erfahrene Beamtinnen und Beamte zu übernehmen, die ansonsten in den Ruhestand versetzt werden müssten.

Zu Absatz 4:

Durch die Reduzierung von Stellen, die im Haushaltsplan infolge Einsparungen in Abgang gestellt werden, kann der Fall eintreten, dass bestehende Planstellen in Beförderungsämtern nicht mehr mit den derzeit geltenden besoldungsrechtlichen Planstellen-Obergrenzen vereinbar sind. Bei einer entsprechenden Absenkung dieser Beförderungsstellen können jedoch Stellenüberbesetzungen auftreten, die wiederum haushaltsrechtlich nicht zulässig sind.

Um dies zu bereinigen, bedarf es im Haushaltsvollzug der Ermächtigung zu entsprechenden Hebungen dieser abgesenkten Stellen, die im Laufe der nachfolgenden Haushaltsjahre wieder abgebaut werden sollen, wozu sogenannte „ku-Vermerke" ausgebracht werden.

Zu § 4:

Zu Absatz 1:

Mit dieser Bestimmung wird der Betrag, bis zu dem es nach § 37 Abs. 1 Satz 4 Nr. 3 LHO im Falle über- und außerplanmäßiger Ausgaben eines Nachtragshaushaltsgesetzes nicht bedarf, auf 5 Mio. EUR festgesetzt. Dies entspricht der auch in den Haushaltsgesetzen der westlichen Flächenländer und des Bundes getroffenen Bestimmung.

Zu Absatz 2:

Damit wird die Betragsgrenze für die vierteljährlich dem Landtag mitzuteilenden über- und außerplanmäßigen Ausgaben auf 50 000 EUR festgesetzt. Die Betragsgrenze für die dem Landtag unverzüglich mitzuteilenden Fälle von erheblicher finanzieller Bedeutung wird auf 500 000 EUR festgelegt.

Zu Absatz 3:

Nach dieser Vorschrift sollen für die Bewilligung einer überoder außerplanmäßigen Verpflichtungsermächtigung neben den Voraussetzungen des § 37 Abs. 1 Satz 2 LHO, die nach § 38 Abs. 1 Satz 2 LHO Anwendung finden, auch die Voraussetzungen des § 37 Abs. 1 Satz 3 und 4 LHO gelten. Der nach Absatz 1 festgelegte Betrag gilt dann als Jahresbetrag gemäß § 16 Satz 2 LHO. Entsprechend den Bestimmungen für überund außerplanmäßige Ausgaben sind über- und außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen dem Landtag mitzuteilen.

Zu Absatz 4:

Die Regelung soll der Landesverwaltung die Möglichkeit geben, die auf dem Markt angebotenen neuen Finanzierungsformen unter Beachtung des Gebots der Wirtschaftlichkeit zu nutzen.

Zu Absatz 5:

Die Regelung legt die Wertgrenze des Einwilligungsvorbehalts des Landtags bei der Veräußerung von Grundstücken von erheblichem Wert auf 1 Mio. EUR fest.

Zu Absatz 6:

Die Vorschrift setzt den Betrag fest, bis zu dem die Zustimmung des Landtags zur Auslagerung von Aufgaben als erteilt gilt.

Zu § 5:

Die Vorschrift regelt das Verfahren für die Bewirtschaftung der Mittel zur institutionellen Förderung von Einrichtungen außerhalb der Landesverwaltung, soweit deren endgültige Haushalts- oder Wirtschaftspläne zum Zeitpunkt der Aufstellung des Landeshaushalts nicht vorgelegen haben und deshalb nicht vom zuständigen Fachministerium und dem für die Finanzangelegenheiten zuständigen Ministerium geprüft werden konnten.

Zu § 6:

Zu den Absätzen 1 bis 3

Die Budgetierungsregelungen für die Haushaltsjahre 2009 und 2010 werden in dem Haushaltsjahr 2011 grundsätzlich unverändert fortgeführt.

Zu Absatz 4:

Die Bestimmung zielt auf die Möglichkeit der Einschränkung wesentlicher Haushaltsinstrumentarien, um gegebenenfalls auch im Haushaltsvollzug das parlamentarische Budgetrecht wirksam umsetzen zu können.

Zu Absatz 5: Absatz 5 erteilt der Landesregierung den Auftrag, die im Rahmen der Modellversuche begonnene Entwicklung bestimmter Instrumente, wie z. B. eines landeseinheitlichen Personal- und Stellenverwaltungssystems, zur Steuerung, Optimierung und Kontrolle des Mitteleinsatzes und zur Einhaltung des Ausgabevolumens fortzuführen.

Zu Absatz 6:

Hier wird die normierte Unterrichtungspflicht insoweit konkretisiert, als diese einzelplanweise zu erfolgen und sich neben den weiteren Inhalten lediglich auf den allgemeinen Entwicklungsstand der Instrumente nach Absatz 5 zu beziehen hat.

Zu § 7:

Mit dieser Regelung wird ein verstärktes Ausrichten staatlichen Handelns auf Leistungen und Wirkungen verfolgt. Die betreffenden Verwaltungsbereiche sollen im Rahmen des bereits weitgehend eingeräumten Handlungsspielraums bei der Verwaltung ihrer Ressourcen (mittels Budgetierung) eine höhere Ergebnisverantwortung übernehmen, um somit zu einer Förderung des Kostenbewusstseins beizutragen.