Kreditmärkte

A. Allgemeines

Mit dem vorliegenden Entwurf eines Landeshaushaltsgesetzes 2012/2013 werden gemäß Artikel 116 der Verfassung für Rheinland-Pfalz in Verbindung mit den §§ 1 und 11 der Landeshaushaltsordnung (LHO) die Haushaltspläne des Landes für die Haushaltsjahre 2012 und 2013 festgestellt und die nach Artikel 117 Abs. 2 der Verfassung für Rheinland-Pfalz in Verbindung mit § 18 Abs. 2 und § 39 Abs. 1 LHO erforderlichen Ermächtigungen zur Aufnahme der zur Deckung der Ausgaben in den genannten Haushaltsjahren notwendigen Kredite sowie zur Übernahme von Bürgschaften und Gewährleistungen erteilt.

Der Entwurf enthält ferner ­ unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Jährlichkeit des Haushalts ­ die für den Vollzug der Haushaltspläne für die Haushaltsjahre 2012 und 2013 erforderlichen Bestimmungen.

Nach der Neufassung des Artikels 117 der Verfassung für Rheinland-Pfalz durch das Siebenunddreißigste Landesgesetz zur Änderung der Verfassung für Rheinland-Pfalz vom 23. Dezember 2010 (GVBl. S. 547) ist der Haushaltsplan grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Diese Vorgabe findet erstmals Anwendung auf den Haushalt für das Haushaltsjahr 2012. Allerdings darf davon bis zum 31. Dezember 2019 nach Maßgabe des bisher geltenden Rechts abgewichen werden.

Dieses sieht vor, dass die Einnahmen aus Krediten die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten dürfen; Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts.

In beiden Haushaltsjahren ist zwar zum Haushaltsausgleich jeweils eine Kreditaufnahme erforderlich. Die eigenfinanzierten Investitionen übersteigen jedoch die Kreditaufnahme. Somit wird die bisherige sogenannte Regelverfassungsgrenze eingehalten.

Der Haushalt muss gemäß Artikel 109 Abs. 2 des Grundgesetzes den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung tragen. Über die Bedarfsdeckungsfunktion hinaus ist dem Haushaltsgesetzgeber also eine Verantwortung für die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen des Haushalts auferlegt.

Rheinland-Pfalz droht, ebenso wie Deutschland insgesamt, sollten sich die nachfolgend näher beschriebenen Prognosen realisieren, eine ernsthafte und nachhaltige Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts unter Anwendung der Kriterien des § 1 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. Juni 1967 (BGBl. I S. 582), zuletzt geändert durch Artikel 135 der Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2407), wobei insbesondere negative Einflüsse auf den Beschäftigungsstand und auf das Wirtschaftswachstum, aber auch auf die Preisniveaustabilität und das außenwirtschaftliche Gleichgewicht, mit starken Auswirkungen auf die wirtschaftliche Situation von Unternehmen und privaten Haushalten, erwartet werden müssen:

Im Jahresverlauf 2011 schwächt sich das wirtschaftliche Wachstum ab. Nachdem die deutsche Wirtschaft als Folge der internationalen Finanzkrise im Winterhalbjahr 2008/2009 in eine tiefe Rezession gefallen war, in deren Zuge es im Jahr 2009 mit einem Rückgang des realen Bruttoinlandsprodukts um 4,7 v. H. zum stärksten Einbruch der Wirtschaftsleistung seit Gründung der Bundesrepublik Deutschland kam, setzte im Verlauf des Jahres 2009 ein Stabilisierungsprozess ein. Dieser war nicht zuletzt auf die sowohl in Deutschland als auch weltweit auf den Weg gebrachten, umfangreichen Konjunkturpakete zurückzuführen. Dieser Prozess setzte sich auch im Jahr 2010 fort. Das Bruttoinlandsprodukt nahm im Jahr 2010 preis-, saison- und kalenderbereinigt um 3,6 v. H. zu. Im Jahr 2011 belief sich die Zunahme des Bruttoinlandsproduktes im ersten Quartal des laufenden Jahres ­ nach der ersten Revision

­ auf 1,3 v. H. gegenüber dem Vorquartal. Im zweiten Quartal schwächte sich die Expansion dann deutlich ab; das Bruttoinlandsprodukt nahm um lediglich 0,1 v. H. gegenüber dem ersten Quartal zu.

Frühindikatoren zeigen ebenfalls an, dass eine konjunkturelle Abschwächung im Gange ist. Darauf deuten auch die seit Wochen im Trend sinkenden Aktienkurse sowie der ifo-Geschäftsklimaindex mit seinen beiden Komponenten wirtschaftliche Lage und Erwartungen hin. Die Erwartungen sind bereits seit März 2011 rückläufig (zuletzt mit Beschleunigungstendenz); für die Einschätzung der Lage gilt dies seit Juli 2011. Die Stärke dieser Abwärtsbewegung kann derzeit nur mit hoher Unsicherheit eingeschätzt werden. Diese Unsicherheit betont u. a. auch die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) bei der Vorlage ihrer jüngsten Prognose des Wirtschaftswachstums der Industrieländer in den kommenden Quartalen. Im Schlussquartal des Jahres 2011 rechnet die OECD sogar mit einer Schrumpfung der gesamtwirtschaftlichen Aktivität in Deutschland.

Das Institut für Weltwirtschaft (Kiel), das Institut für Wirtschaftsforschung Halle, das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (Berlin), das Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung sowie die Europäische Kommission gehen in ihren aktuellen Prognosen vom September und Oktober 2011 für Deutschland ebenfalls von einer deutlichen Abschwächung der konjunkturellen Lage sowie von teilweise negativen Änderungsraten des preisbereinigten Bruttoinlandsprodukts und von der Gefahr einer rezessiven Entwicklung in den kommenden Quartalen aus.

Hinzu kommt, dass private Haushalte und Unternehmen zunehmend verunsichert sind durch die Entwicklung an den Finanzmärkten und durch die Folgen der angespannten Haushaltslage einiger Mitglieder des Euro-Währungsgebietes sowie die hierdurch erforderlichen Stützungsmaßnahmen. Die angespannte wirtschaftliche Situation einiger Partnerländer innerhalb der Europäischen Union vermindert darüber hinaus die Exportchancen der deutschen und rheinland-pfälzischen Wirtschaft spürbar. Die aktuelle konjunkturelle Entwicklung muss vor dem Hintergrund dieser Prognosen als eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts eingeschätzt werden.

Auch die Bundesregierung geht in ihrer Finanzplanung davon aus, dass sich die negative Outputlücke nicht schon in 2012 und 2013 schließt, sondern erst in 2015. Diese Einschätzung teilt die Landesregierung.

Aufgrund der Erfahrungen mit der Finanz- und Wirtschaftskrise der Jahre 2008/2009 muss überdies davon ausgegangen werden, dass sich ein solches Risikoszenario sehr schnell realisieren kann. In einer Störungssituation würden sich auch die Steuereinnahmen nicht in der für den Zeitraum des Doppelhaushaltes auf der Grundlage der Steuerschätzung vom Mai 2011 und der Steuereinnahmeentwicklung des Jahres 2011 veranschlagten Höhe realisieren.

Vor dem Hintergrund der neuesten, nach Berücksichtigung der Finanz- und Wirtschaftskrise der Jahre 2008/2009 gewonnenen Forschungsergebnisse misst die Landesregierung neben den bislang herangezogenen Kriterien zudem dem Fiskalmultiplikator eine hohe Bedeutung bei der Beantwortung der Frage zu, ob eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes droht beziehungsweise vorliegt. Die Verfassung für Rheinland-Pfalz lässt die Berücksichtigung von Veränderungen wirtschaftlicher Gegebenheiten und darauf bezogener neuer wirtschaftswissenschaftlicher Erkenntnisse zu.

Der Fiskalmultiplikator gibt an, wie stark die Veränderung von Staatsausgaben die gesamtwirtschaftliche Produktion beeinflusst. Beispielweise bedeutet ein Fiskalmultiplikator von eins, dass eine Erhöhung der Staatsausgaben um 1 v. H. zu einer Steigerung der gesamtwirtschaftlichen Produktion um 1 v. H. führt; eine Verringerung der Staatsausgaben um 1 v. H. würde eine Verringerung der gesamtwirtschaftlichen Produktion um 1 v. H. nach sich ziehen.

Der Fiskalmultiplikator ist besonders geeignet, als Indikator für eine drohende Gefährdung der vier wirtschaftspolitischen Teilziele des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu dienen. Ein hoher Fiskalmultiplikator sichert die Feststellung einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ab.

Dies gilt insbesondere in Zeiten einer krisenhaften Situation auf den Finanzmärkten.

Die makroökonomische Forschung hat die Lehren aus der Finanzkrise gezogen und sukzessive in ihre Modelle integriert, um somit zu belastbareren Empfehlungen für die Stabilisierungspolitik zu gelangen. Die wesentliche Erkenntnis dieser makroökonomischen Forschungstätigkeit besteht darin, dass die Höhe des Fiskalmultiplikators zustandsabhängig ist. Diese Zustandsabhängigkeit gilt weniger im Hinblick auf den Stand im normalen Konjunkturzyklus, als vielmehr im Hinblick auf die aktuelle Funktionsfähigkeit von Finanzmärkten und die prinzipielle Effektivität von geldpolitischen Instrumenten der Stabilisierungspolitik. Je stärker die Funktionsfähigkeit von Finanzmärkten in Mitleidenschaft gezogen ist, und je stärker der geldpolitische Handlungsspielraum durch ein bereits vorherrschendes niedriges Leitzinsniveau in der Nähe der theoretischen Untergrenze eines Nullzinses (sogenanntes zero lower bound, ZLB) eingeschränkt ist, desto höher ist tendenziell der Fiskalmultiplikator.

Der bisher weitreichende Konsens in der modernen Makroökonomik im Hinblick auf die Höhe des Fiskalmultiplikators, nämlich dass dieser normalerweise zwischen null und eins liegt, musste durch das Auftreten der Finanzkrise und die sich daraus ergebenen realwirtschaftlichen Implikationen überdacht werden. Als wesentlicher Kritikpunkt kristallisierte sich heraus, dass die bis dahin üblichen Modelle von zu stilisierten und unrealistischen Annahmen bei der Abbildung des Bankensektors und der Funktionsweise von Finanzmärkten ausgegangen sind.

Traditionelle keynesianische Ansätze gingen zwar teilweise von sehr hohen fiskalischen Multiplikatoren aus, die neuere Makroökonomik, die explizit die Erwartungsbildung von rationalen Akteuren in einem dynamischen Kontext abbildet, war dagegen wesentlich zurückhaltender in der Abschätzung der relevanten Größenordnungen. Klassische Real-business Cycle-Modelle implizieren einen Fiskalmultiplikator von nahezu null; schuldenfinanzierte staatliche Ausgabenerhöhungen würden demgemäß nicht zur kurzfristigen makroökonomischen Stimulierung dienen, da rationale Marktakteure die dynamischen Implikationen der Ausgabenerhöhungen in ihren wirtschaftlichen Entscheidungen berücksichtigen. Insbesondere werden in der Zukunft höhere Steuersätze und niedrigere Realeinkommen zur Tilgung der aufgelaufenen öffentlichen Verschuldung antizipiert, was bereits auf heutige Konsumentscheidungen durchschlägt. Dies ist keineswegs eine neue Erkenntnis; im Gegenteil, schon in der sogenannten Ricardianischen Äquivalenz, die auf David Ricardo (1772 bis 1823) zurückgeht, wird strukturell auf diesen Zusammenhang abgestellt.

Die modernen neu-keynesianischen Ansätze der Makroökonomik kommen zwar mehrheitlich zu dem Schluss, dass der Multiplikator größer als null ist, da es infolge von Preisrigiditäten zu kurzfristigen Unterauslastungen des gesamtwirtschaftlichen Produktionspotenzials kommen kann, denen die Fiskalpolitik entgegenzuwirken geeignet ist. Allerdings wird in einem stabilen makroökonomischen Umfeld von einem Multiplikator ausgegangen, der kleiner als eins ist. Das bedeutet, dass ein schuldenfinanzierter Anstieg der Staatsausgaben insgesamt zu einem Anstieg des gesamtwirtschaftlichen Einkommens von weniger als einem Euro führt, was ursächlich auf in der volkswirtschaftlichen Literatur beschriebene Verdrängungseffekte zurückzuführen ist. Fiskalpolitik ist dann ein relativ ineffizientes Mittel der Stabilisierungspolitik.

Die Landesregierung schließt sich den neuen Erkenntnissen zur Zustandsabhängigkeit des Fiskalmultiplikators an.

Der Kausalmechanismus hinter der Zustandsabhängigkeit des Fiskalmultiplikators basiert auf der Kombination aus Zinsaufschlägen in privaten Kreditbeziehungen und der eingeschränkten Effektivität der Geldpolitik am ZLB. Durch die allgemein existenten Risikoaufschläge ist das Realzinsniveau tendenziell hoch und die gesamtwirtschaftliche Nachfrage somit tendenziell niedrig. Eine Neutralisierung dieser Effekte durch eine expansive Geldpolitik ist aber nur schwerlich möglich, da die Europäische Zentralbank kaum noch Spielräume für Zinssenkungen hat. In diesem Zusammenhang wird in der klassischen keynesianischen Makroökonomik auch oftmals von einer sogenannten „Liquiditätsfalle" gesprochen. Das verbleibende Instrument der Stabilisierungspolitik ist somit die Fiskalpolitik, die durch eine expansive Grundausrichtung deflationäre Tendenzen brechen und das Realzinsniveau entsprechend absenken kann. In der neuesten makroökonomischen Literatur findet sich breite Zustimmung und empirische Bestätigung dieses Hauptergebnisses und der dahinter stehenden Transmissionsmechanismen. Sie kommt zu der zentralen Schlussfolgerung, dass der Fiskalmultiplikator in einem derartigen Umfeld mit Kreditmarktfriktionen und einer Geldpolitik in der Nähe des ZLB eine Größenordnung zwischen zwei und drei annehmen kann. Somit gibt die Höhe des Fiskalmultiplikators aktuelle Risiken für das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht an.

Der Fiskalmultiplikator ist in Deutschland (auf Bundes- wie auf Landesebene) immer noch außergewöhnlich hoch, da die

Voraussetzungen für eine Abweichung von einem makroökonomischen Normalzustand weiterhin gegeben sind. Auch dieser Indikator zeigt daher eine drohende Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts an.

Aus der zu beobachtenden Kombination von Kreditmarktfriktionen und niedrigen Notenbankzinsen folgt, dass derzeit ein deutlich höherer Fiskalmultiplikator vorliegt, als dies vor der Finanzkrise (etwa in den Jahren 2006 oder 2007) der Fall gewesen ist.

Die Existenz von Kreditmarktfriktionen und Zinsaufschlägen in privaten Kreditbeziehungen ist eines der wesentlichen Charakteristika der Finanzkrise von 2008/2009. Auch im makroökonomischen Umfeld der Jahre 2012/2013 ist aufgrund der Datenlage am aktuellen Rand weiterhin davon auszugehen, dass zentrale Finanzmarktsegmente wie etwa der Interbankenmarkt empfindlichen Störungen unterliegen. Ein wichtiger Indikator hierfür ist das weiterhin sehr hohe durchschnittliche Zinsniveau am Interbankenmarkt. Dieses bewegt sich zwar nicht mehr auf einem Niveau wie zum Höhepunkt der Krise im Jahr 2008, liegt aber insbesondere für Schuldner mit nicht exzellenter Bonität weiterhin deutlich oberhalb des Vorkrisenniveaus. Spiegelbildlich zeigt sich, dass der Bankensektor weiterhin in einem ungewöhnlich starken Ausmaß auf die Refinanzierungsmöglichkeiten bei der Europäischen Zentralbank (z. B. Einlage- und Hauptrefinanzierungsfazilität) ausweicht, da diese keinem Ausfallrisiko unterliegen. Dies deutet darauf hin, dass die drohende Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts auf eine sehr fragile Situation im finanziellen Sektor der Volkswirtschaft treffen könnte.

Darüber hinaus befindet sich der Leitzins der Europäischen Zentralbank auf einem historischen Tiefstand und bewegt sich mit 1,5 v. H. nur knapp oberhalb der Nullzinsgrenze, die in den USA bereits erreicht wurde.

Der Fiskalmultiplikator ist auch nicht aufgrund des Vertrauenseffektes in die Bonität der Schuldner auf ein Niveau unterhalb von eins gesunken. Während dies in einigen Mitgliedstaaten der Europäischen Union mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit der Fall ist, ist die Situation in Deutschland (und auch in Rheinland-Pfalz) grundsätzlich anders gelagert. Es gibt derzeit keinerlei Anzeichen für einen einsetzenden Vertrauensverlust der Anleger in die Bonität des deutschen Staates ­ weder auf Bundes- noch auf Länderebene. Die Refinanzierungskosten der öffentlichen Hand sind in Deutschland weiterhin auf einem niedrigen Niveau, und die Einforderung von Risikoaufschlägen ist bei öffentlichen Anleihen deutscher Schuldner weder im kurz- noch im langfristigen Segment erkennbar.

Der Haushalt ist unter Berücksichtigung der vorgenannten makroökonomischen Forschung geeignet und erforderlich, um eine gegebenenfalls eintretende Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in den Jahren 2012 und/oder 2013 abzuwehren beziehungsweise zur Störungsabwehr beizutragen.

Da die Einnahmeseite des Landeshaushalts wenig diskretionären Entscheidungsspielraum bietet und dieser beschränkte Spielraum insbesondere mit der Erhöhung der Grunderwerbsteuer bereits genutzt wird, wird die Landesregierung mögliche weitere Konsolidierungsschritte auf die Ausgabenseite des Landeshaushalts beschränken. Dafür wurden durch den geplanten Personalabbau sowie das Erste Dienstrechtsänderungsgesetz zur Verbesserung der Haushaltsfinanzierung bereits Maßnahmen ergriffen. Die Landesregierung wird an ihrem ausgabenseitigen Konsolidierungspfad festhalten, mögliche störungsbedingte Steuerausfälle jedoch zur Wahrung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts nicht durch zusätzliche Konsolidierungsmaßnahmen kompensieren.

Die Frage nach der geeigneten Abwehrmaßnahme zur Erhaltung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ist auch in Bezug auf die landespolitischen Haushaltsentscheidungen im Kern ein makroökonomisches Problem und betrifft die optimale Stabilisierungspolitik in der aktuellen gesamtwirtschaftlichen Situation und hier insbesondere die Höhe des fiskalischen Multiplikators.

Unter Berücksichtigung der föderalen Verfassung der Finanzbeziehungen in der Bundesrepublik Deutschland ist generell darauf hinzuweisen, dass die Landeshaushalte eine stabilisierungspolitische Verantwortung tragen und die Haushaltspolitik eines einzelnen Landes in den Kontext der makroökonomischen Gesamtsituation zu stellen ist. Ähnlich wie bei kleinen Volkswirtschaften mit einem sehr hohen Offenheitsgrad muss aus Sicht eines einzelnen Landes zwar berücksichtigt werden, dass expansive fiskalpolitische Impulse ihre Auswirkungen aufgrund der hohen wirtschaftlichen Verflechtungen auch außerhalb des eigenen Hoheitsgebiets entfalten können.

Gleichsam profitiert ein einzelnes Land wie Rheinland-Pfalz aber auch von den fiskalpolitischen Impulsen, die in anderen Ländern gesetzt werden.

In der Gesamtbetrachtung ist auch nicht davon auszugehen, dass es im Rahmen der föderalen Finanzbeziehungen in der Bundesrepublik Deutschland zu einem „Trittbrettfahrer"-Verhalten einzelner Gebietskörperschaften kommt. Vielmehr befinden sich die Haushaltspolitiken der einzelnen Länder gerade durch die Regelungen der „Schuldenbremse" auf einem verstärkten Vereinheitlichungspfad, der ein abruptes Ausscheren einzelner Länder bei der Implementierung der fiskalischen Konsolidierung (nach oben wie nach unten) als unwahrscheinlich erscheinen lässt, zumal jedes Land durch Artikel 109 Abs. 2 des Grundgesetzes gebunden ist.

Vor diesem Hintergrund muss die Haushaltspolitik jedes einzelnen Landes im Hinblick auf ihre makroökonomische Angemessenheit erfolgen.

Bei Vorliegen eines hohen Fiskalmultiplikators sind staatliche Ausgabenprogramme hoch effektive Instrumente der Stabilisierungspolitik, während ein fiskalpolitischer Konsolidierungskurs zu diesem Zeitpunkt besonders hohe makroökonomische Kosten verursacht. Dies bedeutet, dass kreditfinanzierte Staatsausgaben derzeit besonders dazu geeignet sind, eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes abzuwenden bzw. dass eine explizit kontraktive Fiskalpolitik die Störungslage gravierend verschärfen würde.

Der Verweis auf gegenläufige Folgen der durch eine Fiskalexpansion anwachsenden öffentlichen Verschuldung greift nicht durch. Staatliche Ausgabenprogramme haben in einem gesamtwirtschaftlichen Umfeld mit Kreditmarktfriktionen und niedrigen Zentralbankzinsen einen dämpfenden Einfluss auf das Realzinsniveau und strahlen damit einen expansiven Impuls auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage aus. Zwar steigt durch die Erhöhung des Verschuldungsgrades der öffentlichen Haushalte das wahrgenommene Ausfallrisiko. Bei steigender Gesamtverschuldung würde graduell der zweite Effekt die Oberhand über den ersten gewinnen. Im Zuge dessen würde tendenziell der Fiskalmultiplikator sinken und die Fiskalpolitik sukzessive an gesamtwirtschaftlicher Wirkungskraft verlieren.