Fortbildung

Das Ministerium für Bildung, Kultur und Wissenschaft ist seit mehr als 2 Jahrzehnten bestrebt, die Verwaltung der sog. Lehrerdaten, d.h. der berufsspezifischen Personaldaten von Pädagogen im staatlichen Schuldienst (fachliche Qualifikationen, Fortbildungen, Einsatzbereiche und -orte usw.) nachhaltig durch Informationstechnik zu unterstützen. In den verschiedenen Entwicklungsphasen der Programme wirkten die für die Aufgaben der Datenverarbeitung zuständigen Stellen der Landesverwaltung sowie Softwareunternehmen mit. Die unterschiedlichen Lösungsansätze vom ursprünglichen Großrechnerverfahren Lehrerindividualdatei (LID) über das PC-Verfahren Lehrerdatenbank 1 (LEDA 1) in Verbindung mit einem Netzprojekt „Televerwaltung Saar" bis hin zum aktuellen Projekt Lehrerdatenbank 2 (LEDA2) blieben durchweg hinter den Vorstellungen zurück.

Die Kosten für die Planung, Entwicklung und programmtechnische Umsetzung der verschiedenen Verfahren über die Jahre hin lassen sich mangels nachvollziehbarer vollständiger Aufzeichnungen nicht ermitteln. Sie dürften nach Einschätzung des RH bisher einen 7-stelligen DM-Betrag erreicht haben. Zukünftig sollte das Ministerium bei der Programmentwicklung auf die Zusammenarbeit mit einem anderen Bundesland setzen.

1. Historische Entwicklung

Mit großem Aufwand war (in den Jahren 1973/1974) zunächst das GroßrechnerDialogverfahren Lehrerindividualdatei (LID) entwickelt und in Betrieb genommen worden. Mit Ausnahme der Bereiche Sonder- und Berufsschulen war es aber nicht gelungen, vollständige und aktuelle Daten für die Datenbank zur Verfügung zu stellen. Letzten Endes scheiterte das Verfahren an der fehlenden Akzeptanz seitens derjenigen, für die es konzipiert war. Der erkennbar sehr hohe Kostenaufwand war aus Mangel an geeigneten Aufzeichnungen nicht im Einzelnen feststellbar.

Als Nachfolgeverfahren für die LID war die sog. Lehrer/Schuldatei (LD) vorgesehen. Nach Abschluss der Detailuntersuchung im Jahr 1982 und einem längeren Schwebezustand wurde das Projekt u.a. mangels ausreichender Programmierkapazität eingestellt. Der RH stellte schon 1984 in einer Zusammenfassung von Prüfungsfeststellungen fest, dass Planung und Realisierung neuer IT-Verfahren, die auch angenommen werden sollen, nur in enger Zusammenarbeit mit den betroffenen Fachabteilungen erfolgreich sein können, woran es hier offenbar fehlte. Die entstandenen Kosten erreichten rund 100.000,- DM (rd. 51.500).

Bis zum Jahr 1990 blieb somit das Verfahren LID mit zuletzt stark abnehmender Tendenz im Einsatz und wurde schließlich auf Wunsch des Ministeriums eingestellt, da eine dezentrale PC-Lösung entwickelt werden sollte. Die Planung des neuen Verfahrens Lehrerdatenbank (LEDA 1) erfolgte 1991/1992. Mit der Softwareerstellung wurde ein Software-Unternehmen beauftragt, das auch später den Auftrag für das Folgeprojekt LEDA 2 erhalten sollte. Ende 1992, nach einer Entwicklungszeit von 5 Monaten, war die Software LEDA 1 fertig gestellt. Die Kosten hierfür beliefen sich auf 120.000,- DM (63.000). Weitere 15 Monate verstr ichen, um die gelieferte Software auf ihre Funktionsfähigkeit zu überprüfen.

Dabei wurde eine Vielzahl von Korrekturen und Detailverbesserungen vorgenommen. Im April 1994 konnte schließlich die neue Datenbank LEDA 1 freigegeben werden. Zeitgleich wurden für das Haushaltsjahr 1995 erneut Haushaltsmittel in Höhe von 60.000,- DM / jetzt ca. 31.000 (das sind nochmals 50 v.H. der angefallenen Erstellungskosten) für eine Softwareüberarbeitung eingestellt. Diesem erheblichen Nachbesserungsbedarf liegen nach Auffassung des RH entweder Planungsmängel, unzureichende Vorgaben des Auftraggebers oder Fehler seitens des Auftragnehmers bei der Softwareerstellung zu Grunde. Erst jetzt wurde in einem aufwändigen Abstimmungsverfahren eine Dienstanweisung für den Umgang mit LEDA 1 erarbeitet, obwohl deren Konzipierung bereits in die Phase der Detailorganisation gehören sollte, also in den Zeitraum vor der Programmerstellung und Freigabe (Tn. 4.4.1 ADV-Projektrichtlinien1). Die rechtzeitige Unterrichtung und Beteiligung des RH durch die Fachverwaltung (Tn. 3.4 a.a.O.) blieb aus. Ebenso wurde dem RH vorschriftswidrig keine Gelegenheit gegeben, sich am Verfahrenstest zu beteiligen (Tn. 5.2.1 a.a.O.).

Zu der geplanten Aktualisierung der Software kam es nicht mehr, da im selben Jahr (1995) mit einem Projekt „Televerwaltung Saar" begonnen wurde, in das auch die Lehrerdatenbank eingebunden werden sollte. Diese Planung verfolgte das Ziel, dass die Lehrerdaten „vor Ort", d.h. an den Einsatzstellen der Pädagogen, gewonnen und in das DV-System eingegeben werden sollten. Zur Realisierung dieses Projektes wurde Ende 1996 ein Kooperationsvertrag zwischen zwei Unternehmen der Privatwirtschaft, dem Ministerium für Bildung, Kultur und Wissenschaft, dem Ministerium für Finanzen und Bundesangelegenheiten sowie der Universität des Saarlandes (Institut für Wirtschaftsinformatik) geschlossen. Die Vertragsparteien waren berechtigt, den Vertrag aus wichtigem Grund zu kündigen, wenn erkennbar werden sollte, dass das Ziel des Projekts nicht oder nicht ohne wesentliche Überschreitung der vorgesehenen Kosten oder Termine erreicht werden kann und die Vertragspartner über notwendige Änderungen keine einvernehmliche Einigung erzielen können. Im Laufe des Projekts zeigte sich, dass der geplante Aufwand deutlich angestiegen und somit der Kostenrahmen nicht einzuhalten war. Zu Beginn war der Aufwand einer personellen Eigenbeteiligung von einem Bediensteten und weiteren Vorleistungen in einer Gesamthöhe von 250.000,- DM (rd. 127.000) angesetzt worden. Nach einer Laufzeit von einem Jahr waren im Projekt indessen 3,2 Bedienstete des Ministeriums eingesetzt. Allein dieser personelle Aufwand des Ministeriums belief sich unter Zugrundelegung der haushaltsseitig vorgegebenen Stundensätze auf monatlich mehr als 42.000,- DM (21.500). Daneben hatte sich das Ministerium noch an der Entwicklung von Anwendungslösungen mit einem Betrag von 250.000,- DM (rd. 127.000) finanziell zu beteiligen.

Im Dezember 1997 wurde der Vertrag schließlich von einem Vertragspartner aus der Privatwirtschaft mit der Begründung gekündigt, dass im Rahmen des vorgegebenen Budgets kein produktiv einsetzbares System erstellt werden könne.

Vorhanden waren lediglich Prototypen, die die geforderte Funktionalität für den Echteinsatz nicht erfüllten. Vor allem die Fertigstellung eines Kernstücks des Systems, der zentralen Datenbankanwendung, konnte nicht erreicht werden. Als Folge konnten auch die übrigen Komponenten nicht eingesetzt werden, da sie auf der Datenbankanwendung aufbauen sollten.

Richtlinien für die Planung und Realisierung von Projekten im Rahmen der automatisierten Datenverarbeitung und vergleichbare Vorhaben zum Einsatz der übrigen Informationstechnik vom 30.10. 1987 (GMBl. I S. 346)

So war man wiederum gezwungen, eine Neuentwicklung anzugehen, da das Verfahren LEDA 1 inzwischen technologisch veraltet und funktional dringend verbesserungsbedürftig war. Im März 1998 wurde deshalb eine Skizze zur Ausschreibung der Lehrerdatenbank LEDA 2 entworfen und dabei als Zieldefinition Folgendes festgelegt:

· Es wurde vorgesehen, eine neue Version von LEDA in Auftrag zu geben, die vorhandene Schwächen ausmerzt.

· Um Wettbewerbern eine Chance zu geben und den Marktwert des gewünschten Systems zu ermitteln, sollte eine Ausschreibung auf dem freien Markt erfolgen.

· Die Vorarbeiten aus den Projekten LEDA, IVM (Innovatives Verwaltungsmanagement ­ Referenzmodelle für das Lehrermanagement) und „Televerwaltung Saar" sollten weitgehend Verwendung finden.

Die Finanzierung in Höhe von 175.000,- DM (89.500) sollte aus noch nicht verausgabten Mitteln aus dem vorhergehenden Projekt sichergestellt werden.

Der RH hat hierzu festgestellt, dass diese Beträge damals schon nicht mehr zur Finanzierung der geplanten neuen Software zur Verfügung standen.

Nach der Zeitplanung sollte der Produktivbetrieb mit der neuen Software spätestens Mitte 1999 beginnen. Infolge des großen Zeitdrucks musste aber schon bald auf einen wesentlichen Vorteil der neuen Version, nämlich die Schnittstellen zu den Besoldungsverfahren und zur Amtlichen Statistik, verzichtet werden. Übrig geblieben war damit nur eine Fortentwicklung des bereits verwendeten Programms LEDA 1 ohne konzeptionelle Neuerungen. Neuer Zeitdruck entstand, als im Mai 1999 das Unternehmen, das die Software LEDA 1 entwickelt hatte, den betreffenden Softwarepflegevertrag mit der Begründung kündigte, dass die Wahrnehmung der Pflichten aus dem Wartungsvertrag immer schwieriger geworden sei, weil das dauerhafte Vorhalten von Programmierkompetenz in überholter Technologie nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten nicht mehr vertretbar sei. Gleichzeitig erklärte sich das Unternehmen jedoch bereit, die vorhandene Datenbank für einen Pauschalpreis von 100.000,- DM (51.500) auf neue Technologie umzustellen.

Da hierfür keine Haushaltsmittel bereit standen, ergab sich das Problem der Finanzierung des Projekts LEDA 2 in der Größenordnung von 100.000,- DM (ca. 51.500). Ein Antrag des Ministeriums vom 22.01.1999 an das Ministerium für Wirtschaft und Finanzen auf Finanzierung aus Mitteln des sog. Rationalisierungsfonds wurde dort mit Schreiben vom 15.03.1999 (zu Recht) abgelehnt, da die entsprechenden Voraussetzungen hierfür fehlten. Es konnte keine unmittelbare Kosteneinsparung nachgewiesen werden, das Vorhaben hatte keine ressortübergreifende Bedeutung und außerdem war wiederum keine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung für das Projekt erstellt. Zu diesem Zeitpunkt wäre jedoch auch noch die Einstellung entsprechender Mittel für das Haushaltsjahr 2000 bei Kapitel 06 01 Titel 537 61 möglich gewesen, was aber unterblieb. Die Finanzierung erfolgte dann letztlich aus verschiedenen Titeln, bei denen aber für dieses Projekt keine Mittel ausgewiesen waren. Der RH musste dies beanstanden.