Verschuldung

Die Berliner Polizei setzt seit vielen Jahren zur Überwachung der Wald-, Feld-, Flur- und Heideflächen berittene Schutzpolizeibeamte ein. Im ehemaligen Westteil der Stadt wurde eine Gesamtfläche von 100 km2 von zwei Reiterwachen (Grunewald und Spandau) und einer Nebenwache (Schulzendorf) aus mit Dienstpferden überwacht. Mit der Vereinigung der Stadt kamen 82 km2 in Köpenick, Treptow und Pankow hinzu.

Da die ehemalige Volkspolizei nicht über eine berittene Einheit verfügte, forderte die Polizeibehörde von der Senatsverwaltung für Inneres, die Reiterstaffel zu verstärken; dem wurde aber nicht entsprochen. Damit auch die großen Waldgebiete in Köpenick und Treptow von der berittenen Polizei besser erreicht werden können, ist im Jahr 1991 mit dem Aufbau einer Reiterwache in Köpenick für zunächst zwölf Dienstpferde begonnen worden. Es ist geplant, hier nach Schaffung neuer Stallanlagen bis zu 25 Dienstpferde unterzubringen.

Der Aufbau der neuen Reiterwache Köpenick veranlaßte die Polizei, Personal und Dienstpferde unter weitgehender Beibehaltung der bisherigen Einsatzstrukturen umzuverteilen. vgl. T 57 bis 63) nicht gelungen war, mit jedem einsatzfähigen Dienstpferd täglich mindestens vier Stunden Streifendienst zu leisten. Erst eine von der Senatsverwaltung für Inneres angeordnete Verringerung der Pferdezahl auf 65 führte schließlich im Jahr 1983 zu einem intensiveren Einsatz der Pferde.

Dieses Ergebnis war Ausgangspunkt der neuerlichen Untersuchung der berittenen Polizei in dem nunmehr vereinigten Berlin. Sie sank je Pferd und Tag ­ selbst unter Anrechnung von Ausbildungs-, Übungs- und Transportzeiten ­ von vier Stunden und 33 Minuten im Jahr 1983 auf drei Stunden und 14 Minuten im Jahr 1994.

Der Einsatz der berittenen Polizei verursachte im Jahr 1995 laufende Personal- und Sachausgaben von 13,9 Mio. DM. Hierin sind Kosten der baulichen Unterhaltung von Stall- und Reitanlagen und der Pferdetransportfahrzeuge nicht enthalten. Rein rechnerisch entfallen somit mindestens 213 700 DM auf jedes der zur Zeit vorhandenen 65 Dienstpferde. Diesen erheblichen Kosten steht nur ein sehr begrenzter polizeilicher Nutzen gegenüber. Das Dienstpferd ist, bedingt durch großen Pflegebedarf und eingeschränkte Einsatzdauer, außerordentlich kostenaufwendig. Pferdebezogene Dienstverrichtungen mindern zudem den Außendienstanteil des Polizeireiters im Vergleich zu dem eines Beamten im allgemeinen Streifendienst um bis zu zwei Stunden je Dienstschicht.

192Angesichts der Haushaltslage (vgl. T 26) sind alle staatlichen Leistungen auf ihre Notwendigkeit zu überprüfen und überdurchschnittliche Ausstattungsstandards abzubauen. Die weitere Unterhaltung der Reiterstaffel ist deshalb in Frage zu stellen. Polizeiliche Überwachungs- und Sicherheitsaufgaben in Waldgebieten könnten wirtschaftlicher auch durch andere Einsatzmittel erledigt werden. Der Rechnungshof erwartet deshalb, dass der Senat eingehend prüft, ob eine berittene Polizeieinheit überhaupt notwendig ist oder ob alternative Einsatzformen und -konzeptionen es zulassen, die Aufgaben zumindest wirtschaftlicher zu erfüllen.

193Unabhängig von der grundsätzlichen Frage rechtfertigt jedenfalls der erneute Rückgang der Nutzung der Dienstpferde nicht mehr die jetzige Größe der Reiterstaffel. Auch das seltene Einschreiten der Polizeireiter spricht für deren Verringerung. Im Jahr 1994 entfielen auf jeden der 80 Beamten im Streifendienst (Istwert) durchschnittlich nur 114 Anzeigen, Berichte und dergleichen (Erledigungsquote 0,5 je Tag). Da die berittene Polizei in besonderen Lagen (z. B. bei Großveranstaltungen) nur äußerst selten eingesetzt wird, hat der Rechnungshof dies bei seiner Untersuchung nicht näher betrachtet. Nach seinen Feststellungen sind strukturelle und konzeptionelle Defizite ursächlich für die unzureichende Effizienz der Reiterstaffel.

Das zahlenmäßige Verhältnis von Dienstpferden und Reitern hat die Senatsverwaltung für Inneres vor vielen Jahren mit 1 : 1,49 verbindlich festgelegt. Dieser Richtwert sollte einen täglichen Mindesteinsatz von vier Stunden je Dienstpferd sicherstellen. Daraus resultierte ein Sollwert von 97 Reitern bei 65 Pferden. Hinzu kamen zwölf Stellen für Innendienstfunktionen auf den Reiterwachen. Die Ausdehnung der Aufgaben der berittenen Polizei auf den Ostteil der Stadt ohne personelle Verstärkung und die Einrichtung einer zusätzlichen Reiterwache in Köpenick mit einem Dienststellenleiter, einem Sachbearbeiter „Einsatz" und drei Wachhabenden führte zu einer Verringerung des Außendienstes von fünf

Stellen auf 92 und zu einem Anstieg der Stellen für den Innendienst der Reiterwachen auf 17. Andere dienstliche Verwendungen und langfristige Erkrankungen von Dienstkräften schränkten die Anzahl der verfügbaren Reiter im Jahr 1994 weiter ein, zeitweise auf 75. Bei Zugrundelegung des vorgenannten Richtwertes von 1 : 1,49 waren maximal nur 50 der 65 Pferde erforderlich.

Der Rechnungshof hat als Sofortmaßnahme organisatorische und konzeptionelle Vorschläge unterbreitet, um Effizienz und Auslastung der berittenen Polizei zu steigern und die Ausgaben zu senken. Hierzu gehören insbesondere

- der Verzicht auf berittene Kontaktbereichsbeamte und

- die Begrenzung der kontinuierlichen Überwachungstätigkeit auf bestimmte Waldgebiete sowie eine bessere Einsatzsteuerung der Reiter.

Diese Empfehlungen gehen auf nachstehende Überlegungen zurück.

Für die Überwachung der Berliner Waldgebiete werden derzeit sowohl berittene Beamte im Streifendienst als auch berittene Kontaktbereichsbeamte eingesetzt. Sicherheits- und Ordnungsaufgaben können effizienter von den außendienstorientierten Beamten im Streifendienst wahrgenommen werden. Sie sind anders als berittene Kontaktbereichsbeamte (mit festem Zuständigkeitsbereich und „eigenem Pferd") vielseitiger einsetzbar und weitgehend frei von Verwaltungsaufgaben. Der Rechnungshof hält deswegen die derzeitige Aufteilung der Wald-, Feld- und Flurflächen in Kontaktbereiche und den Einsatz von berittenen Kontaktbereichsbeamten für nicht notwendig.

Nach der Vereinigung hat sich die Anzahl der Einsatzgebiete, die nur relativ zeitaufwendig mit Pferdetransportfahrzeugen zu erreichen sind, von fünf auf 16 erhöht. Gleichwohl hält die Polizei daran fest, sämtliche Wald-, Feld-, Flur- und Heideflächen durch Polizeireiter zu überwachen. Sie hat nicht geprüft, ob z. B. Feld-, Flur- und Heideflächen gleichermaßen durch Beamte der Polizeiabschnitte zu Fuß, mit dem Fahrrad oder dem Kraftfahrzeug überwacht werden können. Es sind auch keine Folgerungen daraus gezogen worden, dass die Wälder von der Bevölkerung unterschiedlich stark frequentiert werden. Während das Land Brandenburg und verschiedene andere Bundesländer ­ darunter Hamburg, Bremen und Rheinland-Pfalz ­ keine berittene Polizei zur Überwachung der Wälder einsetzen, werden in Berlin auch Gebiete in Randlagen, die von Ausflüglern wenig aufgesucht werden, nahezu ebenso regelmäßig kontrolliert wie ausgesprochene Freizeitgebiete. Der Rechnungshof hält es ­ unabhängig von der Frage, ob eine berittene Polizei noch erforderlich und finanziell vertretbar ist ­ für notwendig, unverzüglich kleinere Waldbereiche, Feld-, Flur- und Heideflächen sowie ehemalige Rieselfelder aus der originären Zuständigkeit der Polizeireiter zu nehmen und die Aufgaben in bedarfsorientierter Weise von den jeweils angrenzenden Polizeiabschnitten (z. B. auch durch Fahrradstreifen) wahrnehmen zu lassen.

Die Bildung einer vierten Reiterwache nach der Vereinigung bei unverändertem Personalbestand hatte negative Auswirkungen insbesondere auf die Außendiensttätigkeit der berittenen Polizei. Die Einsätze der Polizeireiter sollten deswegen

­ unter Aufgabe der Wachen Spandau und Schulzendorf ­ nur noch über die Reiterwachen Grunewald und Köpenick gesteuert werden, die unmittelbar an den größten Berliner Waldgebieten liegen (48 km2 bzw. 70 km2). Von der Wache Grunewald aus könnten gelegentlich oder bei dringendem Bedarf auch Waldgebiete im Norden und Westen der Stadt sowie größere Parkanlagen in der Innenstadt (z. B. der Tiergarten und die Hasenheide) bei vertretbaren Pferdetransportzeiten überwacht werden.

Auf den Reiterwachen werden derzeit ein Sattler und zwei Hufschmiede sowie 19 Pferdepfleger beschäftigt. Der Rechnungshof erwartet, dass geprüft wird, ob die Pflege- und Betreuungsarbeiten ganz oder teilweise wirtschaftlicher im Wege der Fremdvergabe geleistet werden können.

Der Rechnungshof hält es unter der veränderten Zielsetzung für ausreichend, jede der beiden neu zu strukturierenden Reiterwachen mit 20 Dienstpferden und folgendem Personal auszustatten:

- 1 Leiter;

- 2 Wachhabende (zugleich sachbearbeitende Tätigkeit);

Reiter (Streifendienst);

- 5 Pferdepfleger (soweit sich Fremdvergabe nicht empfiehlt).

Dabei geht er davon aus, dass die Polizeireiter grundsätzlich Außendienst versehen und Innendienst auf ein unabweisbares Maß beschränkt bleibt. Die Verwaltung ist aufgefordert, die Vorschläge des Rechnungshofs unverzüglich und umfassend umzusetzen und den Erfolg der Maßnahmen regelmäßig zu kontrollieren.

201Von der Umsetzung seiner Vorschläge erwartet der Rechnungshof ­ unabhängig von der seitens der Verwaltung noch zu prüfenden Fremdvergabe von Pflege- und Betreuungsleistungen ­ neben erheblichen Effizienzgewinnen jährliche Minderausgaben von mindestens 3,8 Mio. DM, die sich wie folgt gliedern: Einsparung von

Dienstpferden 138 000 DM; (wegfallende Ankaufs- und Unterhaltungskosten)

Stellen für Reiter 2 000 000 DM;

- 6 Stellen für Beamte im Innendienst 600 000 DM;

- 2 Stellen für Angestellte 140 000 DM;

Stellen für Arbeiter 800 000 DM; (9 Pferdepfleger, 1 Hufschmied, 1 Sattler)

- 1 Stelle für einen Reitlehrer 100 000 DM. 202Die Senatsverwaltung für Inneres hat in einer ersten Stellungnahme darauf verwiesen, dass sie die Polizeibehörde im Oktober 1995 wegen der vom Rechnungshof festgestellten zu geringen Effektivität der berittenen Polizei gebeten habe, alle Stellen für Polizeireiter sofort zu sperren und vorerst keine Beschaffungen durchzuführen. Sie prüfe nunmehr eine von der Polizeibehörde Anfang des Jahres 1996 vorgelegte neue Einsatzkonzeption unter Berücksichtigung der Untersuchungsergebnisse des Rechnungshofs. Der Schriftwechsel mit der Verwaltung dauert an.

c) Zweifelhafte Versorgungsaufbesserungen für Beamte nach sogenannten Altersbzw. Ruhestandsbeförderungen

In einer Vielzahl von Fällen beziehen Beamte der Feuerwehr Versorgung aus dem letzten Beförderungsamt, ohne dass sie die entsprechenden Dienstbezüge mindestens zwei Jahre erhalten haben. In 36 Fällen entstehen Mehrausgaben von mindestens jährlich. Der Versorgungsaufbesserung hat die Senatsverwaltung für Inneres entgegen der Rechtsprechung pauschal zugestimmt und damit die gesetzlich vorgesehene Mindestfrist von zwei Jahren unterlaufen. Dies entspricht gängiger Entscheidungspraxis auch in der übrigen Verwaltung. Diese fragwürdige Entscheidungspraxis ist aufzugeben. Angesichts der Haushaltslage sind Gesetzesinitiativen erforderlich, um die Versorgung in Fällen sogenannter Alters- bzw. Ruhestandsbeförderungen einzuschränken.

Der Rechnungshof hat bereits in seinem Vorjahresbericht (T 46 bis 62) der Entwicklung der Versorgungsausgaben besondere Aufmerksamkeit gewidmet und vor dem Hintergrund hoher Haushaltsdefizite und der wachsenden Verschuldung Berlins Maßnahmen zur Eindämmung der Versorgungslasten gefordert. Neben umfassenden Maßnahmen, wie dem konsequenten Abbau von Planstellen (Vorjahresbericht T 58), hat der Rechnungshof empfohlen, auch Teillösungen nicht zu vernachlässigen (Vorjahresbericht T 53). Hieran anknüpfend hat der Rechnungshof stichprobenweise die Entscheidungspraxis bei der Bemessung der Versorgungsbezüge in einzelnen Bereichen kritisch untersucht.

Bei der Feuerwehr erhalten z. B. 36 Versorgungsempfänger Ruhegehalt aus einem Beförderungsamt, dessen Dienstbezüge ihnen weniger als zwei Jahre zustanden, obwohl die versorgungsrechtlichen Vorschriften im Regelfall diese Mindestfrist voraussetzen (vgl. T 207). In zehn Fällen betrug die „Restdienstzeit" im neuen Amt weniger als ein Jahr, in einem Fall keine zwei Monate. In zwei Fällen sind Beamte nahezu zeitgleich mit dem Eintritt in den Ruhestand, nur anderthalb Wochen davor, befördert worden und erhalten seither Versorgung aus diesem Amt. Die hieraus insgesamt erwachsenden Mehrausgaben gegenüber der Versorgung aus dem vorletzten Amt belaufen sich nach vorsichtiger Schätzung auf mindestens 150 000 DM jährlich.

Diese Beförderungen standen im Zusammenhang mit einer Anhebung der Stellenobergrenzen durch Bundesgesetz und den hiernach vorgenommenen Stellenumwandlungen. Hierbei handelte es sich um Stellen von Zugführern und andere Stellen des feuerwehrtechnischen Dienstes. Eine bewertungsmäßige Heraushebung der betreffenden Stellen ist den Beförderungen nicht vorausgegangen. Bei den Zugführern gibt es keine Heraushebung, alle üben dieselbe Funktion aus. Die Stellen stehen in einer Bandbreite von BesGr. A 9 bis A 11 zur Verfügung. Beförderungsentscheidungen werden nicht aufgrund von aufgabenbezogenen Bewertungsentscheidungen getroffen. Auch in den übrigen Fällen waren für den Rechnungshof bewertungsmäßige Überlegungen nicht erkennbar.

Da eine Beförderung innerhalb von zwei Jahren vor Eintritt in den Ruhestand wegen Erreichens der Altersgrenze nach § 15 Abs. 4 Nr. 4 des Gesetzes über die Laufbahnen der Beamten (Laufbahngesetz) grundsätzlich nicht zulässig ist, hat der Landespersonalausschuß eine Ausnahme erteilt. Versorgungsrechtlich ist diese Ausnahme jedoch nicht von Belang.

Vielmehr bedarf es für die Festsetzung der Versorgung stets einer gesonderten Prüfung und Entscheidung nach Maßgabe der versorgungsrechtlichen Vorschriften. Die nicht näher begründete Feststellung der Dienstbehörde, die Beamten hätten die Stellen „schon vor der Anhebung mindestens zwei Jahre inne" und die Voraussetzungen des Gesetzes über die Versorgung der Beamten und Richter in Bund und Ländern (Beamtenversorgungsgesetzes ­ BeamtVG ­) seien erfüllt, sah die Senatsverwaltung für Inneres bereits als ausreichend an, um ihr insoweit erforderliches Einvernehmen zu erteilen.

Gegen diese Entscheidung hat der Rechnungshof erhebliche sachliche und rechtliche Bedenken geäußert. Nach § 5 Abs. 3 BeamtVG erhält ein Beamter Versorgung aus einem Beförderungsamt im Regelfall nur dann, wenn ihm die Dienstbezüge aus diesem oder aus einem gleichwertigem Amt mindestens zwei Jahre lang zugestanden haben. Der Vorschrift liegt neben dem Ziel, leistungsfremde „Gefälligkeitsbeförderungen" kurz vor dem Erreichen des Ruhestandes nicht versorgungswirksam werden zu lassen, der Rechtsgedanke zugrunde, dass die Bemessung der Versorgung nach den zuletzt zustehenden Dienstbezügen nur dann Grundlage der Versorgung ist, wenn diese Dienstbezüge dem Beamten während einer gesetzlich festgelegten Mindestzeit zugestanden haben und dadurch zum Ausgangspunkt seiner amtsgemäßen Versorgung geworden sind. Voraussetzung der Versorgung nach Maßgabe des letzten Amtes ist somit ein gesetzlich festgelegtes Mindestmaß an nachhaltiger, diesem Amt entsprechender Dienstleistung. Von diesem Grundsatz sieht das Beamtenversorgungsgesetz eine Reihe eng umrissener Ausnahmen vor. So wird u. a. in die Zweijahresfrist die Zeit eingerechnet, in der der Beamte vor der Übertragung des letzten Amtes dessen höherwertige Funktionen bereits wahrgenommen hat (§ 5 Abs. 3 Satz 4 BeamtVG). 208Die Feuerwehr hat nicht dargelegt, welche nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung (z. B. Urteil Bundesverwaltungsgericht vom 12. September 1994 ­ in. Der öffentliche Dienst 1995 S. 251) zu treffenden tatsächlichen Feststellungen im Einzelfall die (Ausnahme-) Entscheidung rechtfertigen: Ihren Ausführungen war nicht zu entnehmen, ob, mit welchem Aufgabenzuschnitt und von welchem Zeitpunkt an die höherwertigen Funktionen übertragen wurden. Bei den Zugführern war dies infolge der Bandbreitenbewertung (T 205) auch gar nicht möglich. Es war auch nicht dargelegt, ob der jeweilige Beamte während der in die Zweijahresfrist eingerechneten Zeit die laufbahnrechtlichen und sonstigen persönlichen Voraussetzungen (Beförderungsreife) besaß.

Die bloße nachträgliche Bestätigung der Dienstbehörde, die Beamten hätten die höherwertigen Funktionen mindestens zwei Jahre wahrgenommen, reicht nicht aus, um die Voraussetzungen des Ausnahmetatbestandes des § 5 Abs. 3 Satz 4 BeamtVG zu erfüllen.

Wird der Beamte auf seinem bisherigen Dienstposten ohne Änderung des Aufgabengebiets befördert, muss zumindest eine Hebung des Dienstpostens und seine Zuordnung zu einem höherwertigen Beförderungsamt vorausgegangen sein; dies setzt eine gründliche bewertungsmäßige Überprüfung und Entscheidung voraus. Die höherwertigen Funktionen müssen nach dieser Rechtsprechung mindestens zwei Jahre tatsächlich wahrgenommen worden sein. Spätestens bis zur Amtsübertragung muss die Verwaltung aufgrund sachgerechter Dienstpostenbewertung über die Zuordnung der Funktionen zu dem höherwertigen statusrechtlichen Amt entschieden haben. Es reicht nicht aus, wenn die dienstlichen Tätigkeiten des Beamten vor seiner Beförderung denjenigen danach bereits entsprochen haben. Dem Beamten müssen schon zuvor diesem Amt entsprechende höherwertige Funktionen übertragen worden sein. Die Feuerwehr hat inzwischen eingeräumt, dass diese Voraussetzungen in den beanstandeten Fällen nicht gegeben waren, und zugesichert, daß sich eine derartige Beförderungspraxis nicht wiederholen werde.

210Besonderes Augenmerk wird bei der Entscheidung, welche Zeiten für die Versorgung aus einem Beförderungsamt in die Zweijahresfrist einzurechnen sind, dann angebracht sein, wenn verschiedene Zeiträume mit unterschiedlicher Tätigkeit

­ so auch in einigen Fällen bei der Feuerwehr ­ zusammengerechnet werden. Nach dem Beamtenversorgungsrecht sind zwar Zeiten, in denen der Beamte ein seinem letzten Amt mindestens gleichwertiges Amt innegehabt hat, in die Zweijahresfrist einzurechnen. Die zu berücksichtigenden Zeiten müssen jedoch in einem sachlichen und in der Regel auch zeitlichen Zusammenhang mit der Innehabung des letzten Amtes, aus dem Versorgung gezahlt werden soll, stehen.

211Seine Feststellungen veranlaßten den Rechnungshof, stichprobenweise auch die Entscheidungspraxis in weiteren Fällen aus Haupt- und Bezirksverwaltung zu untersuchen. Dabei bestätigte sich der Eindruck, dass die nach dem Beamtenversorgungsgesetz zu beachtende Zweijahresfrist bei sogenannten Alters- bzw. Ruhestandsbeförderungen häufig unterlaufen wird. Durch das im Land Berlin praktizierte Verfahren, ungeachtet fehlender rechtzeitiger Bewertungen (vgl. T 209) Zeiten vor der Übertragung des letzten Beförderungsamtes großzügig bei der Bemessung der Versorgung zu berücksichtigen, wird die gesetzlich zugelassene Ausnahme von der Mindestfrist zur Regel und wird dem eigentlichen Regelungszweck, „Gefälligkeitsbeförderungen" zu verhindern, zuwidergehandelt.

Nach alledem ist die bisherige Entscheidungspraxis generell zu überprüfen. Die bisher erlassenen Durchführungshinweise und Erläuterungen sollten gründlich überarbeitet werden.

Der Rechnungshof hat die Senatsverwaltung für Inneres aufgefordert, entsprechend tätig zu werden.