Der Rechnungshof sieht auch bei einer anderen Fraktion einzelne Vergütungen als überhöht an
274 Diese Argumentation geht fehl, da die Eingruppierungsmaßstäbe stets auf die Einzelperson bezogen zu betrachten sind und nicht auf eine Personengesamtheit.
Fraktionsangestellte dürfen gegenüber Angestellten in der Landesverwaltung auch dann nicht bevorzugt werden, wenn die hierfür notwendigen Mittel innerhalb des Budgets ausgeglichen werden.
Der Rechnungshof sieht auch bei einer anderen Fraktion einzelne Vergütungen als überhöht an. Die Fraktion hat erklärt, die Vergütung zu senken, wenn sie Stellen neu besetzt.
Bei der dritten Fraktion waren in mehreren Fällen die persönlichen Eingruppierungsmerkmale für die gewährten Vergütungen nicht vorhanden.
Mit nachgereichten Tätigkeitsprofilen hat die Fraktion dokumentiert, welche Aufgaben in diesen Fällen wahrgenommen werden. Weshalb die hohen Eingruppierungen trotz fehlender persönlicher Voraussetzungen bereits bei der Einstellung vereinbart worden waren, ist teilweise offen geblieben.
Der Rechnungshof hält es für unverzichtbar, dass die Fraktionen bei Abweichungen von den Eingruppierungsmaßstäben die Gründe hierfür im Zeitpunkt der Entscheidung so detailliert dokumentieren, dass die Entscheidung nachvollziehbar und überprüfbar ist. Nur so kann der Eindruck vermieden werden, dass öffentliche Mittel nicht sachgerecht ausgegeben werden.
Die Fraktionen haben zugesagt, künftig nachvollziehbar zu dokumentieren, wenn bei der Neueinstellung von Angestellten von den Eingruppierungsmaßstäben abgewichen werden soll.
Doppelmieten nach Umzug - Während des geprüften Zeitraums haben zwei Fraktionen neue Räume angemietet und bezogen. Nach dem Umzug zahlten beide Fraktionen noch Miete für die ehemaligen Räume.
Eine Fraktion musste nach dem Umzug für 33 Monate doppelte Mietzahlungen leisten. Hierdurch entstanden Mehrkosten von rund 107 T. - Die andere Fraktion hat für die Dauer von 15 Monaten doppelte Mieten gezahlt.
Insgesamt hat sie zusätzliche Kosten i. H. v. rund 114 T tragen müssen.
Zu den Überlappungszeiträumen von 33 und 15 Monaten haben die betroffenen Fraktionen erklärt, dass sich wider Erwarten ein kalkuliertes Risiko in vollem Umfang realisiert hat. Es konnte dauerhaft kein Nachmieter für die gesamte oder teilweise Übernahme des jeweiligen Altobjekts gefunden werden. - Der Rechnungshof ist der Auffassung, dass doppelte Mietzahlungen allenfalls für einen kurzfristigen Zeitraum von bis zu acht Monaten akzeptiert werden können.
Mittelbewirtschaftung - Die Fraktionen müssen bei ihrer Wirtschaftsführung die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten. Sie sind verpflichtet, über ihre Einnahmen und Ausgaben Buch zu führen.
Die Buchhaltung wurde bei allen Fraktionen übersichtlich geführt. Bei zwei Fraktionen waren die Ausgaben nicht immer ausreichend belegt. In Einzelfällen ging hierbei aus den Belegen nicht hervor, ob die bezahlten Lieferungen und Leistungen richtig und vollständig erbracht worden waren.
Alle Fraktionen haben in Einzelfällen Einnahmen von Ausgaben abgesetzt. Die Verrechnung von Einnahmen und Ausgaben auf einzelnen Konten hatte zur Folge, dass die Kontenbewegungen und -bestände nicht mit der notwendigen Klarheit ausgewiesen wurden.
Der Rechnungshof hat die Fraktionen gebeten, die Ausführungsbestimmungen zu beachten und Einnahmen und Ausgaben stets getrennt voneinander zu buchen.
Organisation und Geschäftsprozesse - Die wirtschaftliche und sparsame Verwendung der Fraktionsmittel setzt voraus, dass die Fraktionsbüros und die Geschäftsprozesse zweckmäßig organisiert sind.
Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortung müssen klar geregelt sein und die entsprechenden Zuständigkeiten konsequent eingehalten werden.
Der Rechnungshof hat zwei Fraktionen Anregungen und Empfehlungen für die Optimierung ihrer Aufbau- und Ablauforganisation gegeben. Beide Fraktionen haben erklärt, die Vorschläge zu prüfen.
Eine Fraktion hat darüber hinaus die vom Rechnungshof aufgezeigten Mängel ihres internen Kontrollsystems behoben.
5 Schlussbemerkungen - Der Rechnungshof erkennt die besondere Stellung der Fraktionen und ihren Anspruch auf eine bedarfsgerechte staatliche Finanzierung an. Sie muss sich allerdings an den Maßstäben in den anderen Bundesländern messen lassen (s. Tz. 248). - Im Spannungsfeld zwischen der Sanierung der bremischen Staatsfinanzen und ihrer Finanzausstattung stehen die Fraktionen in einer besonderen Verantwortung, da sie letztendlich selbst über die Höhe ihrer Mittel entscheiden (müssen). Inneres Gewährung der Polizeizulage Polizeivollzugsbedienstete haben Anspruch auf eine Stellenzulage, selbst wenn sie keine Polizeivollzugsaufgaben wahrnehmen. Der Rechnungshof hat das Innenressort aufgefordert, auf eine Änderung der bundesgesetzlichen Regelung hinzuwirken. Die Zulage sollten nur Polizeibedienstete bekommen, die entsprechende Vollzugsaufgaben wahrnehmen.
1 Prüfungsgegenstand - Nach § 42 Abs. 1 Bundesbesoldungsgesetz können für herausgehobene Funktionen Stellenzulagen gewährt werden. Für die Polizei ist dies in Nr. 9 Abs. 1 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B (nachfolgend: Vorbem. geregelt. Danach erhalten Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamte des Bundes und der Länder eine Stellenzulage (die Polizeizulage). - Die Vorschrift enthält keinen Funktionsvorbehalt. Bedienstete im Polizeivollzugsdienst haben auch dann Anspruch auf die Zulage, wenn sie keine Vollzugsaufgaben erledigen. Es reicht aus, dass sie der Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes angehören.
Die Polizeizulage wurde 1971 eingeführt, um die unterschiedlichen Zulageregelungen für Polizeivollzugsbedienstete des Bundes und der Länder zu vereinheitlichen. Sie ersetzte u. a. die länderspezifischen Stellenzulagen, Zulagen oder Zuwendungen für Posten- und Streifendienst sowie Zehrzulagen.
Nach einer Dienstzeit von einem Jahr bekommen die Polizeikräfte monatlich 63,69, nach zwei Jahren monatlich 127,38. Im Februar 2005 erhielten in Bremen rund 2.650 Polizeivollzugskräfte die Polizeizulage. Die Ausgaben für die Zulage betrugen im Jahr 2005 rund 3,8 Mio.. - Nach ihrer Entstehungsgeschichte und ihrem Zweck soll die Polizeizulage die Besonderheiten des typischen polizeilichen Vollzugsdienstes abgelten. Aus Kommentierungen zum und der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts können vier eindeutige Merkmale des typischen Polizeivollzugsdienstes abgeleitet werden:
· Tätigkeiten im laufenden Sicherheits- und Ordnungsdienst, Verbrechensbekämpfung sowie Aufgaben im Straßenverkehr,
· täglicher Bürgerkontakt,
· das Erfordernis, in schwierigen Situationen unter physischer und psychischer Belastung verantwortliche und möglicherweise einschneidende Maßnahmen treffen zu müssen,
· die Bereitschaft, in Erfüllung der übertragenen Aufgaben ggf. Leben und Gesundheit einzusetzen.
Seit die einheitliche Polizeizulage eingeführt wurde, hat sich die Polizeiarbeit weiter entwickelt. Die Aufgaben in der Polizei sind immer differenzierter geworden.
Es gibt mehr und mehr Spezialisten. Nicht zuletzt haben die Verwaltungstätigkeiten zugenommen. Der Rechnungshof hat deshalb untersucht, ob es noch gerechtfertigt ist, die Laufbahnzugehörigkeit als alleiniges Kriterium für die Gewährung der Polizeizulage heranzuziehen. Die tatsächliche Tätigkeit wird derzeit außer Acht gelassen.
Der Rechnungshof hat die Dienstposten der Polizei Bremen und diejenigen der in der Behörde des Senators für Inneres tätigen Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamten anhand der in Tz. 298 aufgeführten Merkmale untersucht, ob und in welchem Maß Polizeivollzugstätigkeiten ausgeübt werden. Grundlage für die Prüfung war der jeweilige Geschäftsverteilungsplan der Polizei Bremen und des Senators für Inneres (Stand: Februar 2005). 2 Prüfungsfeststellungen - Die Prüfung hat gezeigt, dass es einige Stellen gibt, die mit Polizeivollzugskräften besetzt sind, obwohl ausschließlich Verwaltungsaufgaben erledigt werden. Keines der Merkmale des typischen Polizeivollzugsdienstes liegt dort vor; es sind nicht einmal vollzugspolizeiliche Kenntnisse oder Erfahrungen notwendig. Die Aufgaben könnten von Verwaltungskräften erfüllt werden. Die Polizeizulage für diese Dienstposten zu gewähren, ist sachlich nicht gerechtfertigt.
Grundsätzlich sollten Polizeivollzugskräfte nicht auf Verwaltungsposten arbeiten.
Die Polizei hat einige dieser Aufgaben bereits an Verwaltungskräfte übergeben.
Einem Beschluss des Senats vom 26. April 2005 folgend, wird das Innenressort auch weiterhin diese Stellen möglichst mit Verwaltungspersonal besetzen.
Der Rechnungshof hat eine weitere Gruppe von Dienstposten identifiziert, die den in Tz. 301 beschriebenen ähneln. Sie unterscheiden sich nur dadurch, dass für die dort wahrzunehmenden Aufgaben Kenntnisse der Polizeiarbeit hilfreich sind. Den eingesetzten Polizeibeamtinnen und -beamten wird nach geltendem Recht ebenfalls die Polizeizulage gezahlt, obwohl sie keine Vollzugstätigkeiten ausüben. Das widerspricht dem Zweck der Zulage. Auch hier arbeiten teilweise Verwaltungskräfte.
Soweit möglich, sollte ihr Anteil nach und nach erhöht werden (s. Tz. 302). - Alle übrigen Dienstposten weisen die Merkmale des typischen Polizeivollzugsdienstes auf, allerdings unterschiedlich stark ausgeprägt.
Es gibt viele Aufgabenbereiche im Sicherheits- und Ordnungsdienst, in der Verbrechensbekämpfung oder im Straßenverkehr, in denen die Kriterien des typischen Polizeivollzugsdienstes (s. Tz. 298) voll erfüllt sind. Dort ist die Gewährung der Polizeizulage begründet.
Daneben gibt es aber einige Bereiche, in denen die Merkmale nur eingeschränkt vorliegen. Hier besteht z. B. kein täglicher Bürgerkontakt und die Beschäftigten arbeiten nur selten unter erschwerten Bedingungen. Auch kann die physische und psychische Belastung zeitweise hoch sein. Im Vergleich mit den Aufgabenbereichen, die die volle Zulage rechtfertigen, erscheint diese hier jedoch unangemessen.
3 Zusammenfassung und Änderungsvorschläge - Die Überprüfung der Dienstposten anhand der Merkmale für den typischen Polizeivollzugsdienst (s. Tz. 298) hat gezeigt, dass einige Polizeikräfte mehr, andere weniger Polizeivollzugsaufgaben übernehmen. Es ist nicht mehr gerechtfertigt, die Polizeizulage unabhängig von den konkreten Tätigkeiten und ausschließlich aufgrund der Laufbahnzugehörigkeit zu zahlen.
Dafür sind die Stellenprofile zu unterschiedlich. Müsste allein für die in Tz. 301 und Tz. 303 genannten Aufgaben keine Polizeizulage mehr gezahlt werden, würde Bremen jährlich rund 350 T sparen.
Der Rechnungshof hat das Innenressort aufgefordert, auf eine Änderung der Rechtslage hinzuwirken. Die Polizeizulage sollte nur gewährt werden, wenn tatsächlich Polizeivollzugsaufgaben wahrgenommen werden (Funktionsvorbehalt). Er hat angeregt, in Absprache mit dem Finanzressort im Rahmen der Innenministerkonferenz die Initiative zu einer Änderung der Nr. 9 Vorbem. zu ergreifen.