Gleichstellung

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats

Der Rechnungshof hält die Gewährung von Aufwandsentschädigungen nach den AV Bauaufsicht, die mit 0,5 Mio. DM veranschlagt sind, für rechtswidrig. Bereits aus der Entstehungsgeschichte wird deutlich, dass es sich um eine Bezahlungsregelung mit dem Ziel handelt, eine finanzielle Gleichstellung mit anderen Dienstkräften herbeizuführen. Es ist nicht erkennbar, dass dem begünstigten Personenkreis aus dienstlicher Veranlassung finanzielle Aufwendungen entstehen, deren Übernahme ihm nicht zugemutet werden kann.

Für die Gewährung einer Aufwandsentschädigung muß, auch wenn nicht im Einzelfall abgerechnet wird, aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte bzw. tatsächlicher Erhebungen nachvollziehbar sein, dass und in welcher ungefähren Höhe dienstbezogene finanzielle Aufwendungen typischerweise entstehen; bloße Mutmaßungen genügen insoweit nicht (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Juli 1994, ZBR 1994 S. 342, und vom 2. März 1995, DÖD 1995 S. 137). Erst wenn ein tatsächlicher Mehraufwand dem Grunde oder der Höhe nach nachgewiesen werden kann, ist die Gewährung einer Aufwandsentschädigung gerechtfertigt. Nicht Alimentation, sondern allein Kostenerstattung ist Gegenstand einer Aufwandsentschädigung. Der Rechnungshof erwartet, daß die Senatsverwaltung für Inneres die AV Bauaufsicht umgehend aufhebt und die Zahlungen einstellt.

Nach den Ausführungsvorschriften für die Gewährung von Streifengeld an Beamte der Geschlechtskrankenfürsorge wird eine monatlich nachträglich zahlbare Pauschale von 10 DM je Streife sowie Ersatz des Zehraufwands im Rahmen bestimmter Höchstbeträge gewährt. Die Art des besonderen Aufwandes ist nicht erkennbar. Die Senatsverwaltung für Inneres sollte prüfen, ob die wahrzunehmenden Aufgaben die Beibehaltung der Regelung erfordern. Dabei wird auch die Kumulation mit anderen Leistungen zu berücksichtigen sein.

Nach den Verwaltungsvorschriften für die Gewährung einer Aufwandsentschädigung für Tierärzte erhalten beamtete Tierärzte der Bezirksämter eine monatlich im voraus zu zahlende Aufwandsentschädigung von 120 DM. Welcher Aufwand damit abgegolten werden soll, ist den Verwaltungsvorschriften nicht zu entnehmen. Die Aufwandsentschädigung ist offenbar an die Stelle früherer Regelungen des Reichs bzw. Preußens getreten, nach denen Amtstierärzte an Gebühren beteiligt waren bzw. eine Zerlegungsentschädigung erhielten.

Der Rechnungshof bezweifelt, dass beamteten Tierärzten bei der Durchführung ihrer dienstlichen Obliegenheiten Aufwendungen entstehen, die eine Kostenerstattung erfordern. Die mit der Tätigkeit verbundenen Belastungen dürften mit der Bewertung des Amtes bereits abgedeckt sein. Auch in anderen Bundesländern wird die Rechtmäßigkeit der Zahlung in Frage gestellt.

Standesbeamte und stellvertretende Standesbeamte erhalten „zum Ausgleich der ihnen entstehenden besonderen Mehraufwendungen" für je 50 Eheschließungen („Trauungen") eine Aufwandsentschädigung von 15 DM. Es handelt sich hierbei um eine Kleiderentschädigung, die als nicht mehr zeitgerecht anzusehen ist. Erhöhte Anforderungen an Kleidung gibt es auch für eine Vielzahl anderer Arbeitsplätze in der Verwaltung. Die Aufwendungen für eine angemessene Kleidung am Arbeitsplatz sind aus den Dienstbezügen zu bestreiten. Die Gewährung dieser Aufwandsentschädigung sollte sofort eingestellt werden; die Verwaltungsvorschrift ist aufzuheben.

Das gleiche gilt für alle nicht allgemein bekanntgegebenen Entschädigungsregelungen für die Zahlung von

- Dienstkleidungsgeld,

- Einkleidungsgeld und

- Zivilkleiderentschädigung (z. B. im Bereich der Polizei und der hierauf fußenden Entschädigung für Mitarbeiter der Berliner Verkehrsbetriebe).

Der Rechnungshof begrüßt daher die Absichtserklärung des Senats gegenüber dem Hauptausschuß, im Zusammenhang mit der beabsichtigten Änderung der Dienstkleidungsvorschriften die Zivilkleiderentschädigung zu streichen.

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats

Der Senat ist aufgefordert, umgehend mit der seit Jahrzehnten überfälligen Neuregelung der Aufwandsentschädigungen zu beginnen und alle Zahlungen unter Anlegung eines strengen Maßstabs auf ihre Notwendigkeit hin zu überprüfen. Aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte bzw. tatsächlicher Erhebungen muss nachvollziehbar sein, dass und in welcher ungefähren Höhe dienstbezogene finanzielle Aufwendungen typischerweise entstehen. Danach aufrechtzuerhaltende Regelungen sollten den geänderten Verhältnissen angepaßt werden; eine Kumulation mit anderen Leistungen ist zu vermeiden. Die pauschale Abgeltung für Zeiten, in denen kein aus dienstlicher Veranlassung entstehender Mehraufwand anfällt

­ insbesondere für die Dauer des Erholungsurlaubs ­, sollte grundsätzlich nicht mehr in Betracht kommen. Auch sollte bereits durch Verwaltungsvorschrift näher bestimmt werden, ob und ggf. in welcher Höhe eine Aufwandsentschädigung bei Teilzeitbeschäftigung zu zahlen ist. Die Verwaltungsvorschriften sollten in jedem Falle allgemein bekanntgegeben werden; alle nicht veröffentlichten Regelungen sind aufzuheben. Nur so bleibt annähernd gewährleistet, dass das Verbot der Einführung verdeckter Besoldungsleistungen am Gesetzgeber vorbei nicht unterlaufen wird (§ 51 BBesG).

Die bei überwiegender Tätigkeit im Außendienst zu gewährende Außendienstentschädigung beruht zwar auf dem Reisekostenrecht, dient aber ebenso wie die zuvor genannten Aufwandsentschädigungen dem Ausgleich von Mehraufwendungen. Beamte und Angestellte erhalten nach den von der Senatsverwaltung für Inneres erlassenen Ausführungsvorschriften für die Gewährung von Außendienstentschädigung (AV ADE) eine monatliche Pauschalabgeltung von 60 DM, wenn Dienst außerhalb von Dienststellen öffentlicher Verwaltungen und Betriebe verrichtet wird. Durch die Außendienstentschädigung sind „Zehrkosten, Nebenkosten und sonstige Mehrkosten" abgegolten. Dienstkräften, die ständig überwiegend Außendienst verrichten, wird die Außendienstentschädigung laufend gezahlt. Hiervon machen die Dienstbehörden nahezu ausnahmslos Gebrauch. Fälle, in denen nur in einzelnen Monaten überwiegend Außendienst anfällt und nur für diese Monate nachträglich Außendienstentschädigung gewährt wird, kommen kaum vor. Unsicherheit besteht bei den Verwaltungen, wie bei Teilzeitbeschäftigten zu verfahren ist; bisher fehlt es an einer Regelung.

Der Rechnungshof hat bei seinen Prüfungen immer wieder festgestellt, dass die Verwaltungen Außendienstentschädigungen ohne nähere Prüfung der Voraussetzungen zahlen, keinerlei Aufzeichnungen über die jeweilige Außendiensttätigkeit der Dienstkraft führen und davon absehen, durch regelmäßiges Nachprüfen Veränderungen zu erfassen. Sie verlassen sich ausschließlich auf die Anzeigepflicht der Mitarbeiter. Das reicht nicht aus; durch geeignete organisatorische Maßnahmen ist sicherzustellen, dass Außendienstentschädigung nicht zu Unrecht gezahlt wird. In Zweifelsfällen kann es sogar erforderlich sein, die Dienstkräfte zum Führen von Aufzeichnungen zu verpflichten.

Regelungszweck und -inhalt der AV ADE sind allerdings auch in rechtlicher Hinsicht in Frage zu stellen:

- Bei Dienstkräften, die überwiegend Außendienst verrichten, wird zu prüfen sein, ob Dienststätte möglicherweise das zugewiesene Einsatz- oder Überwachungsgebiet insgesamt ist, sich die Dienstkräfte gewissermaßen ständig an ihrer Dienststätte befinden und insofern keine Dienstgänge im reisekostenrechtlichen Sinne ausführen (Urteile des Landesarbeitsgerichts Berlin vom 12. Februar 1975 ­ 6 Sa 58/73 ­ und vom 16. März 1976

­ 4 Sa 50/75 ­).

- Außendienstentschädigungen sind seit dem 1. Januar 1996 in vollem Umfang zu versteuern. Der hierin enthaltene Anteil für Verpflegungsmehraufwendungen ist aufgrund der Neuregelung der Verpflegungspauschalen durch das Jahressteuergesetz 1996 steuerpflichtig geworden. Der Gesetzgeber hat sich dabei davon leiten lassen,

Zu T 210 bis 214:

Zu dem Hinweis, in den Ausführungsvorschriften für die Gewährung von Außendienstentschädigung (AV ADE) fehle eine Regelung, wie bei Teilzeitbeschäftigten zu verfahren sei, wird folgendes bemerkt:

Nach den AV ADE wird die Außendienstentschädigung (ADE) Beamten gewährt, die in Verbindung mit Dienstgängen (§ 2 Abs. 3 Bundesreisekostengesetz [BRKG]) überwiegend Außendienst verrichten. Diese Regelung gilt auch für Teilzeitbeschäftigte. Sie erhalten die (volle) ADE, wenn sie überwiegend ­ gemessen an der regelmäßigen Arbeitszeit eines Vollzeitbeschäftigten ­ Außendienst leisten; anderenfalls besteht Anspruch auf Auslagenerstattung nach § 15 BRKG (Einzelabrechnung). Eine Regelung über die Gewährung einer anteilmäßigen ADE bei Teilzeitbeschäftigung mit nicht mehr als der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit befindet sich in Vorbereitung.

Zur Weiterzahlung der ADE, z. B. für die Dauer des Erholungsurlaubs, ist anzumerken, dass derartige Unterbrechungen der Außendiensttätigkeit bei der Bemessung der ADE bereits berücksichtigt worden sind; dies entspricht dem Charakter einer Pauschvergütung, deren Höhe sich nach dem Durchschnitt der in einem bestimmten Zeitraum sonst anfallenden Einzelvergütungen richtet.

Zur Frage, „ob Dienststätte möglicherweise das zugewiesene Einsatz- oder Überwachungsgebiet insgesamt ist, sich die Dienstkräfte gewissermaßen ständig an ihrer Dienststätte befinden und insofern keine Dienstgänge im reisekostenrechtlichen Sinne ausführen", ist auf folgendes hinzuweisen: „Dienstgänge" im reisekostenrechtlichen Sinne (§ 2 Abs. 3 BRKG) sind Gänge oder Fahrten am Dienst- oder Wohnort zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb der Dienststätte, die von der zuständigen Behörde angeordnet oder genehmigt worden sind, es sei denn, dass eine Anordnung oder Genehmigung nach dem Amt des Dienstreisenden oder dem Wesen des Dienstgeschäfts nicht in Betracht kommt. „Dienststätte" ist die Stelle, an der der Bedienstete seinen Dienst in der Regel zu versehen hat.

Dies muss nicht die Behörde sein, bei der er angestellt ist. Dienststätte kann auch eine andere ständige Einrichtung, z. B. ein an anderer Stelle des Dienstortes untergebrachter Teil der Behörde sein.

Sofern es sich lediglich um Bewegungen zwischen räumlich getrennten und ständig zugeteilten Einsatzorten einer Dienststätte handelt (z. B. innerhalb des Überwachungsgebietes eine Polizeiangestellten im Verkehrsüberwachungsdienst), besteht kein Erstattungsanspruch. Dienstgänge liegen dagegen vor, wenn die regelmäßige Dienststätte zur Erledigung von Dienstgeschäften verlassen wird.

Um verstärkt darauf einzuwirken, dass in der Praxis Unregelmäßigkeiten bei der Gewährung der ADE unterbleiben, hat die Senatsverwaltung für Inneres die Dienstbehörden noch einmal Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats ausdrücklich auf Nr. 8 Satz 2 AV ADE hingewiesen, wonach der Umfang des Außendienstes zu überwachen und in angemessenen Zeitabständen zu prüfen ist, ob die Voraussetzungen für die Gewährung der ADE für die einzelnen Beamten fortbestehen.

Die Notwendigkeit einer Neufassung der AV ADE wird von der Senatsverwaltung für Inneres geprüft. Die Anregung, bis zum Erlaß überarbeiteter Verwaltungsvorschriften Erstattungen nur noch im Wege des Einzelnachweises vorzunehmen, kann wegen des hohen Verwaltungsaufwandes, der damit verbunden wäre, nicht aufgegriffen werden. In der AV ADE werden aufgrund des § 18 BRKG (Pauschvergütung) Einzelvergütungen für bestimmte Zeitabschnitte pauschal zusammengefaßt; sie dient, wie sich aus der amtlichen Begründung ergibt, der Verwaltungsvereinfachung. daß bei eintägigen Auswärtstätigkeiten regelmäßig nur Aufwendungen anfallen, die grundsätzlich zu den nichtabziehbaren Lebenshaltungskosten gehören (DStZ 1995 S. 738).

- Auch sollte die Kumulation mit anderen Leistungen geprüft werden. Beispielsweise erhalten Beamte der Steuerverwaltung für die Zeit ihrer überwiegenden Verwendung im Außendienst der Steuerprüfung eine Stellenzulage (T 191). Die Zulage soll zwar nicht dazu dienen, Aufwendungen des Außendienstes reisekostenrechtlicher Art abzugelten. Daneben bliebe aber selbst im Falle des Ausschlusses pauschalierender Außendienstabgeltungen immer noch die Möglichkeit, notwendige Mehraufwendungen im Wege des Einzelnachweises nach reisekostenrechtlichen Vorschriften geltend zu machen.

Mit Rücksicht auf die Haushaltslage (T 32 ff.) ­ für Außendienstentschädigung sind über 4 Mio. DM veranschlagt ­ ist eine zurückhaltendere Ausgabenpraxis angezeigt. Der Rechnungshof regt daher an, bis zum Erlaß überarbeiteter Verwaltungsvorschriften Erstattungen nur noch im Wege des Einzelnachweises vorzunehmen und die dabei gemachten Erfahrungen bei der Neufassung zu verwerten.

Aber auch die bei Durchführung der jetzigen Regelung zutage getretenen Schwächen lassen eine Überarbeitung der vor mehr als 20 Jahren zuletzt geänderten AV ADE dringlich erscheinen. Das Verfahren zur Feststellung, Überwachung und Prüfung der Anspruchsvoraussetzungen sollte praxisnäher geregelt werden. Durch Einführung einheitlicher Kontrollmittel, mit deren Hilfe die erforderlichen Angaben abgefragt werden können, würde eine sachgerechte Entscheidungsfindung wesentlich erleichtert. Der Rechnungshof regt auch an, bei einer Neufassung der AV ADE entsprechend der Regelung anderer Bundesländer nur noch eine nachträgliche Gewährung vorzusehen. Die bisher vorgesehene Weiterzahlung für Zeiten, in denen keine außendienstbezogenen Mehraufwendungen entstehen können ­ insbesondere für die Dauer des Erholungsurlaubs ­, ist nicht gerechtfertigt. Beamte im Außendienst bei der Kriminalpolizei, des Gewerbeaußendienstes, des Landesamtes für Verfassungsschutz und des Steuerfahndungsdienstes erhalten aufgrund nicht allgemein bekanntgegebener Ausführungsvorschriften zum Ausgleich dienstlich bedingter Mehraufwendungen ein monatliches Bewegungsgeld von 75 DM; für die im polizeilichen Staatsschutz tätigen Beamten beträgt das Bewegungsgeld 125 DM. Für Bewegungsgeld sind über 5 Mio. DM veranschlagt. Mit dem Bewegungsgeld werden abgegolten: Kleidergeld, pauschalierte Nebenkosten im Sinne des Reisekostenrechts und nicht erhebliche Fahndungskosten. Darüber hinausgehende Fahndungskosten werden gesondert erstattet.

Die Fahrkostenerstattung richtet sich nach besonderen Vorschriften.

Die Verwaltungsvorschriften erscheinen aus ähnlichen Gründen wie bei den AV ADE (T 212) überarbeitungsbedürftig.

Das gilt insbesondere auch für den hierin enthaltenen Zivilkleiderentschädigungsanteil, der den üblichen Lebenshaltungskosten zuzurechnen und aus der Besoldung zu bestreiten ist (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. Februar 1984 ­ VG 5 A 101/82 ­). Eine nähere Bestimmung zum zeitlichen Umfang des Außendienstes fehlt, auch ist nicht geregelt, ob und ggf. in welcher Höhe Bewegungsgeld bei Teilzeitbeschäftigung zusteht. Das Verfahren zur Feststellung, Überwachung und Prüfung (z. B. Aufzeichnungspflicht und verwaltungsmäßige Kontrolle) ist in den Verwaltungsvorschriften nicht angesprochen. Das Bewegungsgeld wird ebenso wie die Außendienstentschädigung (T 214) für die Dauer des Erholungsurlaubs weitergezahlt, obwohl dienstlich bedingte Mehraufwendungen während dieser Zeit nicht anfallen. In den Fällen einer Erkrankung, eines Sonderurlaubs oder einer Unterbrechung der Tätigkeit auf dienstliche

Zu T 215 bis 217:

Nach den Ausführungsvorschriften für die Gewährung von Bewegungsgeld (AV BewG) vom 16. Juni 1977 wird das Bewegungsgeld zum Ausgleich der durch die dienstlichen Aufgaben bedingten Mehraufwendungen gezahlt, d. h. Aufwendungen, die über das übliche Maß dessen hinausgehen, was ein Beamter im Rahmen seiner dienstlichen Tätigkeit hinzunehmen hat. Das Bewegungsgeld besteht aus einem Fahndungskostenanteil, einem „Kleidergeld" und einem Teil für sonstige Aufwendungen, die sich wegen der Vielgestaltigkeit der Aufgabenerledigung nicht im einzelnen darlegen lassen. „Kleidergeld" und Fahndungskosten werden in allen Bundesländern gezahlt, und zwar getrennt oder ­ wie in Berlin ­ in Form eines pauschalen Bewegungsgeldes. Die in den anderen Ländern gezahlten Gesamtbeträge entsprechen in etwa dem Betrag des in Berlin gezahlten Bewegungsgeldes.

Zu dem Einwand bezüglich der Auswirkungen einer Teilzeitbeschäftigung auf die Gewährung von Bewegungsgeld wird mitgeteilt, dass bereits im Jahre 1988 eine grundsätzliche Regelung zur Gewährung eines ermäßigten Bewegungsgeldes für Teilzeitbeschäftigte getroffen und dies der Polizeibehörde mitgeteilt worden ist. Danach ist das Bewegungsgeld im Verhältnis zur ermäßigten Arbeitszeit zu gewähren.

Die pauschale Abgeltung von Mehraufwendungen dient in erster Linie der Verwaltungsvereinfachung, da die Prüfung und Anweisung von Einzelnachweisen einen unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand darstellen würde. Zudem ist der Nachweis des Mehraufwandes (im Verhältnis zum „normalen" Aufwand) insbesondere in bezug auf das „Kleidergeld" oftmals sehr schwierig zu führen.

Die Fortzahlung des Bewegungsgeldes für Zeiten der Unterbrechung, in denen kein Mehraufwand entstehen kann.