Subvention

Vorlage ­ zur Kenntnisnahme ­ über Bundesratsinitiative zur Änderung des Gesetzes über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen

Der Senat legt nachstehende Vorlage dem Abgeordnetenhaus zur Besprechung vor:

Das Abgeordnetenhaus hat mit Beschluss Nr. 13/4070 vom 23. September 1999 den Senat aufgefordert, durch Bundesratsinitiativen die rechtlichen Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass die einzelnen Bundesländer ermächtigt werden, selbstständige Regelungen über die Struktur der Fehlbelegungsabgabe (einschließlich der Möglichkeit der vollständigen Abschaffung) zu treffen. Mit Senatsbeschluss vom 7. März 2000 hat der Senat deshalb entschieden, einen Gesetzesantrag beim Bundesrat einzubringen, der das Ziel hat, das Gesetz über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen (AFWoG) zu ändern.

Diese Änderung ist nach Überzeugung des Senats notwendig, um die Voraussetzung zu schaffen, auf die Erhebung der Fehlbelegungsabgabe in Berlin zu verzichten, um auf eine ungewollte Entwicklung auf dem gesamten Wohnungsmarkt Berlins zu reagieren. Weitere Gesetzesänderungen waren nicht erforderlich, da die vorhandenen Regelungen ausreichen, um die Struktur der Fehlbelegungsabgabe individuell zu gestalten.

Der Gesetzentwurf ist dieser Vorlage zur Kenntnisnahme als Anlage beigefügt.

Auswirkungen auf den Haushaltsplan und die Finanzplanung ergeben sich durch die Einbringung des Gesetzesantrages und die eventuelle Verabschiedung des Änderungsgesetzes nicht, weil nur die Optionen zum Verzicht auf die Fehlbelegungsabgabe erweitert werden.

Berlin, den 7. davon abgesehen werden kann. Ist in einer Gemeinde durch eine landesrechtliche Vorschrift bestimmt worden, dass die dort wohnenden Inhaber von Sozialwohnungen zur Fehlbelegungsabgabe heranzuziehen sind, kann nur davon abgesehen werden, wenn der Verwaltungsaufwand in einem unangemessenen Verhältnis zu den erwarteten Einnahmen steht.

Es kann jedoch andere Gründe geben, von einer weiteren Erhebung der Fehlbelegungsabgabe abzusehen. Dies insbesondere, wenn es gilt, eine Gefährdung der Sozialstruktur abzuwenden bzw. bereits eingetretene soziale Schäden zu reparieren. Es muss möglich sein, kurzfristig einen gegebenenfalls auch befristeten Erhebungsverzicht für das gesamte Gebiet einer Gemeinde durch landesrechtliche Vorschriften auszusprechen.

B. Lösung:

Nach § 16 Abs. 1 AFWoG gelten die Vorschriften des Bundesgesetzes dann nicht mehr, wenn sie durch landesrechtliche Vorschriften ersetzt worden sind. Hiervon sind ausdrücklich § 1 Abs. 4 und § 10 Abs. 2 bis 4 ausgenommen.

§ 1 Abs. 4 Satz 2 regelt, unter welcher Voraussetzung auf die Bestimmung einer Gemeinde, in der eine Ausgleichszahlung erhoben wird, abgesehen werden kann. Die Regelung muss um einen weiteren Tatbestand erweitert werden, um die o. g. Zielsetzung zu erreichen. Auch wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass eine ausgewogene soziale Struktur weiträumig in der Gemeinde gefährdet wäre oder bereits nicht mehr besteht, muss ­ gegebenenfalls für die gesamte Gemeinde ­ von Erhebung der Abgabe abgesehen werden können.

Auf diese Weise werden die Länder in die Lage versetzt, auch dann auf die Erhebung der Fehlbelegungsabgabe zu verzichten, wenn die ausgewogene soziale Durchmischung der Mieterschaft einer Gemeinde nicht mehr gegeben bzw. gefährdet ist.

C. Alternativen: Keine.

D. August 1994 (BGBl. I S. 2180), zuletzt geändert durch Artikel 5 des Gesetzes vom 22. Dezember 1999 (BGBl. I S. 2534) wird wie folgt geändert: § 1 Abs. 4 Satz 2 erhält folgende Fassung: „Liegt bei einer Gemeinde diese Voraussetzung vor, kann von der Bestimmung abgesehen werden, wenn

1. der Verwaltungsaufwand für die Erhebung der Ausgleichszahlung in einem unangemessenen Verhältnis zu den erwarteten Einnahmen stehen würde oder

2. Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass eine ausgewogene soziale Struktur gefährdet ist oder bereits nicht mehr besteht.

Artikel 2:

Dieses Gesetz tritt am Tage nach der Verkündung in Kraft.

Begründung:

A. Allgemeines:

I. Ausgangslage

1. Rechtslage

Der Bundes-Gesetzgeber hat im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung bei der Schaffung des AFWoG von seiner in Artikel 80 I GG verankerten Ermächtigungsbefugnis Gebrauch gemacht und den Ländern ein Regelwerk an die Hand gegeben, das die Art und den möglichen Umfang einer Fehlbelegungsabgabe als Leistungspflicht regelt.

Der Bundes-Gesetzgeber hatte es ursprünglich in der ersten Fassung des AFWoG vom 22. Dezember 1981 nach den Feststellungen des BVerfG in gerade noch (bis 1990) verfassungskonformer Weise den Landesregierungen überlassen, ob sie von der Verordnung einer solchen Leistungspflicht Gebrauch machen.

In seiner Entscheidung vom 8. Juni 1988 ist das BVerfG zu dem Ergebnis gelangt, dass das Gesetz dem Verordnungsgeber das Programm des Subventionsabbaus dabei durchaus vorgegeben hatte.

Dies ergebe sich, so das BVerfG, aus der Verknüpfung des Gesetzes zur Änderung des Wohnungsbindungsgesetzes mit dem Gesetz über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen zu einem gemeinsamen Gesetz in Art. 27 des 2. HaushStruktG mit dem Titel „Gesetz zum Abbau der Fehlsubventionierung und der Mietverzerrung im Wohnungswesen". Der Gesetzgeber habe damit dem Verordnungsgeber den Abbau der Fehlsubventionierung und den Abbau der Mietverzerrung im Wohnungswesen als zwei Instrumente zur Verfügung gestellt, die nebeneinander oder auch nur alternativ eingesetzt werden könnten.

In Umsetzung des bundesverfassungsgerichtlichen Urteils blieb es somit den Landesregierungen nach der alten Fassung des AFWoG grundsätzlich freigestellt, ob sie den Zinssatz für öffentliche Baudarlehen erhöhen oder eine Fehlbelegungsabgabe einführen oder aber beide Mittel miteinander kombinieren.

Dies muss nach der Änderung des § 1 Abs. 4 AFWoG im Rahmen des 2. AFWoGÄndG vom 16. Juni 1989 anders bewertet werden.

Der geänderte Wortlaut dieser Vorschrift muss nunmehr dahingehend verstanden werden, dass die Landesregierungen unter Zulassung bestimmter Ausnahmen zwar diejenigen Gemeinden nach bestimmten Kriterien festlegen können, in denen eine Fehlbelegungsabgabe erhoben werden soll ­ eine echte Wahlmöglichkeit zugunsten der Verordnungsgeber zwischen Zinsanhebung und Fehlbelegungsabgabe als den beiden klassischen Mitteln des Subventionsabbaus besteht danach jedoch nicht mehr. Die Novellierung des § 1 Abs. 4 AFWoG führt einerseits zu einer klaren Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Ländern; andererseits reduziert sich damit jedoch auch der sowohl vom BVerfG als auch vom Gesetzgeber als erforderlich erachtete Gestaltungsspielraum der Länder, bestimmten regionalen Besonderheiten in angemessener Weise Rechnung zu tragen.

2. Auswirkungen und regionale Besonderheiten

Die derzeitige Rechtslage verursacht durch die Abschöpfung geleisteter öffentlicher Subventionen zweifellos eine Erhöhung der Aufwendungen des Mieters für den von ihm genutzten Wohnraum. Dieser Umstand kann zur Folge haben, dass die derzeit genutzte Wohnung aufgegeben wird, wenn andere geeignete Wohnungen zur Verfügung stehen.

Entschließt sich eine Vielzahl von Mietern zum Umzug und befinden sich die neu bezogenen Wohnungen außerhalb der betreffenden Gemeinde, besteht die Gefahr, dass wegen der zu erwartenden Fehlbelegungsabgabe keine die Stabilität der Bevölkerungsstruktur ausreichend sichernden Haushalte zuziehen, sondern in nicht mehr vertretbarem Umfange Haushalte aus „Problemgruppen". Dadurch kann es zu einer Konzentration von mit sozialen Problemen belasteten Haushalten in großen Teilen der betreffenden Gemeinde kommen. Da aber gerade die soziale Ausgewogenenheit in der Einwohnerstruktur Voraussetzung für ein funktionierendes Zusammenleben ist, muss die Möglichkeit bestehen, solchen Tendenzen frühzeitig entgegenzusteuern oder, sofern die soziale Struktur bereits erheblich gestört ist, Maßnahmen zur Wiederherstellung eines ausgewogenen Sozialgefüges treffen zu können.

Zur Beurteilung, ob in einer Gemeinde die Ausgewogenheit der Sozialstruktur gefährdet ist oder bereits nicht mehr vorliegt, können verschiedene Umstände quasi als Indikatoren gelten. So sind z. B. ein Ansteigen der Fluktuationsrate, eine Vergrößerung des Wohnungsleerstandes und eine Verlängerung der Dauer zwischen Auszug und Neuvermietung ausreichende erste Anzeichen für eine bevorstehende Gefährdung der ausgewogenen Sozialstruktur der Bevölkerung, wenn nicht von einem vollständig ausgewogenen Wohnungsmarkt ausgegangen werden kann.

Bezüglich einer gesunden sozialen Durchmischung der Bewohner sind insbesondere ein Ansteigen der Zahl der Sozialhilfeempfänger, der Arbeitslosen und der Ausländer, aber auch ein Absinken der Zahl der Fehlbeleger Warnsignale für ihre Gefährdung.

Sind in einer Gemeinde in nennenswertem Umfange z. B. Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf vorhanden, die auch Bestand an Sozialwohnungen umfassen, so ist dies ein weiteres Indiz für die bevorstehende Gefährdung der Ausgewogenheit der Sozialstruktur in der Gemeinde.

Bei der Beurteilung der haushaltsmäßigen Verhältnismäßigkeit der mittelbaren und unmittelbaren Auswirkungen der Erhebung der Fehlbelegungsabgabe können dann in angemessenem Umfange auch tatsächliche oder bevorstehende Ausgaben zur Sicherung oder Wiederherstellung einer „Sozialen Stadt" mit einbezogen werden.

Zwar wird nicht verkannt, dass auch andere Gründe ursächlich für eine Verschlechterung der sozialen Struktur sein können und somit auch andere Gegenmaßnahmen erforderlich sind, trotzdem ist gerade mit dem Verzicht auf die Fehlbelegungsabgabe ein Instrument vorhanden, dass kurzfristig einen positiven Einfluss hat.

3. Ursachen

Die vorab dargestellten Auswirkungen haben eine wesentliche Ursache in der in § 1 Abs. 4 AFWoG verankerten grundsätzlichen Erforderlichkeit der Erhebung von Fehlbelegungsabgaben.

Die Länder sind durch diesen Grundsatz in ihrer Reaktionsfähigkeit auf bestimmte regionale Besonderheiten erheblich eingeschränkt. Die nach derzeit geltender Rechtslage einzig zugelassene Ausnahme vom Grundsatz der Erhebung einer Ausgleichszahlung für den Fall, dass der zu betreibende Verwaltungsaufwand in einem unangemessenen Verhältnis zu den erwarteten Einnahmen stehen würde (vgl. § 1 Abs. 4 Satz 2 AFWoG), muss als unzureichend angesehen werden, da sie das vorliegend angesprochene Kernproblem nicht zu beseitigen vermag.

So vermögen regionale Probleme der unter Pkt. I. 2 dargestellten Art durchaus durch einen gebietsübergreifenden Verzicht auf Ausgleichszahlungen bewältigt werden, obwohl die derzeit einzig gesetzlich geregelte Voraussetzung für einen solchen Verzicht

­ ein unangemessenes Verhältnis zwischen dem Verwaltungsaufwand und den zu erwartenden Einnahmen aus einer solchen Leistungspflicht ­ nicht besteht.

II. Erforderliche Maßnahmen

Zur Beseitigung der vorab dargestellten Ursache erscheint eine Ergänzung der Vorschrift des § 1 Abs. 4 Satz 2 AFWoG im Wege der vorliegenden Gesetzesinitiative unerlässlich. Die Länder würden dann bei Vorliegen bestimmter Indikatoren (vgl. hierzu I. 2) und nach Abgabe einer diese Indikatoren berücksichtigende Prognose in die Lage versetzt, flexibel auf die Gefahr der sozialen Degradierung im Rahmen der Wohnraumbewirtschaftung zu reagieren und unter Umständen sogar flächendeckend auf eine Ausgleichszahlung zu verzichten.

III. Verfassungsrechtliche Fragen

Die mit der Gesetzesinitiative angestrebte geänderte Rechtslage bewegt sich auch weiterhin in dem durch Art 73 ff. und Art. 80 I GG vorgegebenen Rahmen. Eine Erweiterung der Ausnahmeregelung im Hinblick auf die Ausgleichszahlungspflicht verstieße auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz.

Insbesondere wenn die kumulierten Auswirkungen auf den öffentlichen Haushalt zur Bewertung der Erhebung als „unverhältnismäßig" führen, hält sich die vorgesehene Ergänzungsregelung des § 1 Abs. 4 Satz 2 AFWoG im Rahmen des Beschlusses des BVerfG vom 8. Juni 1988. Dies muss auch gelten, wenn mit ausreichender Wahrscheinlichkeit auf Grund vorliegender Indizien damit gerechnet werden kann, dass bei weiterer Erhebung der Fehlbelegungsabgabe in der Gemeinde insgesamt so unverhältnismäßig hohe Kosten für den öffentlichen Haushalt anfallen, bei denen ­ bei bisheriger Rechtslage ­ bei entsprechenden hohen Verwaltungskosten von der Erhebung abgesehen werden kann.

IV. Gesetzgebungszuständigkeit

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ergibt sich aus Artikel 74 Abs.1 Nr. 18 GG.

B. Einzelbegründung

Durch § 1 Abs. 4 Satz 2 AFWoG wird es dem Land freigestellt auf die Erhebung der Ausgleichszahlung in einer Gemeinde zu verzichten, wenn der Verwaltungsaufwand im Vergleich zu den Einnahmen unangemessen ist.

Die Erhebung der Fehlbelegungsabgabe kann aber auch durch die dadurch eintretende Verteuerung des Wohnraums zu einer Verdrängung von die Bevölkerungsstrukturen stabilisierenden Haushalten führen bzw. diese Tendenz verstärken, wodurch sich die soziale Struktur der Bewohner einer Gemeinde nachhaltig verschlechtern kann.