Auswirkungen der Prüfungstätigkeit

Einen zusammenfassenden Überblick darüber, was die Beanstandungen im Jahresbericht 1998 bewirkt haben, enthält der diesem Jahresbericht erstmals beigefügte Ergebnisbericht (Anlage 3). Er soll veranschaulichen, wie Abgeordnetenhaus und Rechnungshof im Rahmen des Entlastungsverfahrens zusammenwirken, und dokumentieren, zu welchen Ergebnissen dies führte. Obwohl der Rechnungshof selbst nicht über Weisungsbefugnisse und Sanktionsmöglichkeiten verfügt, ist seine Arbeit wirkungsvoll. Das zeigen ­ wie schon in den vorangegangenen Jahresberichten ­ ausgewählte Beispiele (vgl. T 11 bis 24).

B. Auswirkungen der Prüfungstätigkeit:

Die mit zusätzlichen Ausgaben verbundene Bestellung von Vorarbeitern in den bezirklichen Natur- und Grünflächenämtern ist vielfach dienstlich nicht notwendig. Die Beanstandungen durch den Rechnungshof im Vorjahresbericht (T 146 bis 158) haben über die bereits dort in T 150 genannten Einsparungen von fast 346 000 DM hinaus zu weiteren jährlichen Einsparungen von 240 000 DM geführt. Die vom Rechnungshof angeregte Festlegung einer Obergrenze bei der Bestellung von Vorarbeitern hat sich als realistische Bezugsgröße erwiesen, wenngleich mehrere Bezirke organisatorische Probleme bei der Umsetzung vorgeben. Der Rechnungshof wird mit Nachdruck auf eine möglichst einheitlich begrenzte Ausstattung hinwirken.

Im Jahresbericht 1998 hatte der Rechnungshof auf unangemessen hohe Abschlagszahlungen an Betreuungsvereine durch die Justiz hingewiesen (T 170 bis 183). Nachdem die Präsidentin des Kammergerichts im Laufe des Jahres 1998 mit den Betreuungsvereinen Änderungs- und Ergänzungsverträge geschlossen hatte, sind von den ursprünglich ermittelten Überzahlungen von 6,3 Mio. DM nach Feststellung des Rechnungshofs nur noch knapp 2 Mio. DM abzuwickeln (Stand Ende Dezember 1999). Der Rechnungshof wird weiterhin auf den baldigen Ausgleich der noch offenen Überzahlungen hinwirken.

Der Rechnungshof hatte die Schulverwaltungen der Bezirke aufgefordert, Reinigungsleistungen grundsätzlich öffentlich auszuschreiben. Darüber hinaus hatte er Hinweise für die Auftragsvergabe, die Vertragsgestaltung, die Kontrolle der Vertragserfüllung sowie den Reinigungsumfang gegeben (Jahresbericht 1998 T 184 bis 196). Nachfragen bei den Schulverwaltungen der Bezirke haben gezeigt, dass die Schulträger nunmehr strenge wirtschaftliche Maßstäbe bei der Vergabe von Reinigungsleistungen angelegt haben und aufgrund geänderter Reinigungsverträge bereits Einsparungen von 3,7 Mio. DM jährlich erzielen konnten. Der Rechnungshof wird auch künftig darauf achten, dass Reinigungsverträge regelmäßig daraufhin überprüft werden, ob das Preis-/Leistungsverhältnis noch marktgerecht ist und ob die Reinigungsleistungen spätestens nach drei Jahren öffentlich ausgeschrieben werden.

Der Rechnungshof hatte festgestellt, dass Einsparmöglichkeiten in Millionenhöhe im Zusammenhang mit der Verwertung und Entsorgung von Abfällen an den Schulen nicht ausgeschöpft werden (Vorjahresbericht T 211 bis 226). Die hierzu vom Rechnungshof im Zeitraum der Untersuchungen 1995 bis 1998 gegebenen Hinweise haben dazu geführt, dass an den Schulen die Abfalltrennung und -entsorgung als umweltpädagogische Aufgabe verstanden worden und die Bereitschaft zur Umsetzung der Einsparmöglichkeiten erkennbar ist. Dies spiegelt sich auch in der Entwicklung der jährlichen Ausgaben für die Abfallentsorgung an den Schulen wider; sie haben sich von 8,4 Mio. DM im Jahre 1996 auf 7,2 Mio. DM im Jahre 1998 verringert. Der Rechnungshof wird die weitere Entwicklung kritisch beobachten.

Eine Prüfung der Einnahmen und Ausgaben im Rahmen der Altenhilfe nach dem Bundessozialhilfegesetz in ausgewählten Bezirken im Jahre 1997 hatte Verstöße gegen dieses Gesetz und die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ergeben. Zudem hatte der Rechnungshof aufgezeigt, dass im Vergleich der Jahre 1993 und 1996 trotz der Verschlechterung der Haushaltslage keine wesentliche Minderung der steuerbaren Ausgaben der Altenhilfe zu verzeichen war. Er hatte die Bezirke daher aufgefordert, alle notwendigen Anstrengungen zu einer haushaltsentlastenden Ausgestaltung der Altenhilfe zu unternehmen und insbesondere künftig nicht mehr als Reiseveranstalter tätig zu werden (Jahresbericht 1998 T 222 bis 230). Eine Gegenüberstellung der Ausgaben der Jahre 1993 und 1998 zeigt, dass die Kritik des Rechnungshofs von den meisten Bezirken aufgenommen worden ist. Bei der Altenhilfe ist ein Rückgang der Jahresausgaben um 2,4 Mio. DM und bei Erholungsreisen um 880 000 DM zu verzeichnen.

Der Rechnungshof hatte im Vorjahresbericht (T 293 bis 302) über fehlende Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei der Planung sowie während der Durchführung von Baumaßnahmen berichtet. Um alle Baubehörden und Baudienststellen in die Lage zu versetzen, bei den vielfältigen Entscheidungsprozessen während der Vorbereitung und Durchführung von Baumaßnahmen nachweislich nur die jeweils wirtschaftlichsten Lösungen zu realisieren, hat es der Rechnungshof als dringend geboten angesehen, dass die für Bauen zuständige Senatsverwaltung einen für die praktische Anwendung geeigneten Leitfaden für konkrete Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen als Planungsinstrument und als Instrument der Erfolgskontrolle bei Baumaßnahmen erarbeitet. Die Senatsverwaltung hat die Forderung des Rechnungshofs bereitwillig aufgenommen und im September 1999 einen ersten Entwurf des Leitfadens vorgelegt, diesen mit dem Rechnungshof erörtert und zugesagt, gegebene Hinweise bei der weiteren Bearbeitung zu berücksichtigen. Nach Einschätzung des Rechnungshofs können durch regelmäßige konkrete Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und Erfolgskontrollen bei Baumaßnahmen Einsparungen in zweistelliger Millionenhöhe erzielt werden.

Die für Verkehr zuständige Senatsverwaltung hatte den Zentralen Omnibusbahnhof seit 1985 einem privaten Unternehmen unentgeltlich überlassen, ohne jemals Vergleichsangebote eingeholt zu haben. Der Rechnungshof hatte die Senatsverwaltung daher aufgefordert, den Vertrag zu kündigen und den für Berlin günstigsten Betreiber im Wettbewerb zu ermitteln (Jahresbericht 1998 T 267 bis 275). Die Senatsverwaltung hat daraufhin eine öffentliche Ausschreibung durchgeführt; das Verfahren ist inzwischen abgeschlossen. Die Berliner Verkehrsbetriebe haben vom 1. Januar 2000 an die Verwaltung und Betriebsführung des Zentralen Omnibusbahnhofs übernommen. Das monatliche Nutzungsentgelt, über das nach Ablauf von mindestens drei Jahren neu verhandelt werden kann, beträgt zunächst 10 000 DM. Darüber hinaus ist ein Gewinnanteil von 50 v. H. an das Land Berlin abzuführen.

18Mehrere Berliner Finanzämter hatten dem Land Berlin zustehende Steueransprüche in Millionenhöhe erst auf Veranlassung des Rechnungshofs gegenüber anderen Bundesländern geltend gemacht. Die Finanzämter waren aufgefordert, unterlassene Arbeiten nachzuholen. Außerdem hatte der Rechnungshof die Senatsverwaltung für Finanzen darauf hingewiesen, dass es zweckmäßig sei, die Arbeitsabläufe zu verbessern und ­ soweit möglich ­ maschinell zu unterstützen (Vorjahresbericht T 397 bis 410). Die Finanzämter konnten in der Zwischenzeit zwar nicht alle beanstandeten Fälle abschließend bearbeiten. Die von ihnen im Jahre 1999 erledigten Fälle führten aber zu weiteren Steuereinnahmen des Landes Berlin von mehr als 2,3 Mio. DM.

Angesichts der ineffizienten Beitreibung öffentlich-rechtlicher Forderungen im Wege der Amtshilfe durch die Finanzämter (z. B. Forderungen des Polizeipräsidenten bei Halteund Parkverstößen) hatte der Rechnungshof grundlegende Veränderungen der Verfahrensabläufe und eine verbesserte IT-Unterstützung gefordert (Jahresbericht 1998 T 364 bis 382). Er hatte allein die mit der Erfassung der jährlich mehr als 200 000 Amtshilfeersuchen des Polizeipräsidenten verbundenen Personalkosten auf etwa 360 000 DM geschätzt. Diese Amtshilfeersuchen werden den Finanzämtern inzwischen in Form von Druckdateien zur Verfügung gestellt. Der mit der bisherigen manuellen Erfassung verbundene Verwaltungsaufwand entfällt damit weitestgehend.

Der Rechnungshof hatte die Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur und die Hochschulen aufgefordert, darauf hinzuwirken, dass in Zukunft die Mitgliedsbeiträge für die Studentische Darlehnskasse e. V. nicht mehr aus dem Hochschulhaushalt, sondern von den Studentenschaften gezahlt werden (Jahresbericht 1997 T 564 bis 568). Bei zwei Hochschulen konnten dadurch bereits insgesamt 50 000 DM freigesetzt werden, die sie im Rahmen der ihnen vertraglich zugesicherten konsumtiven Zuschüsse des Landes Berlin für andere Aufgaben verwenden können. Da andere Studentenausschüsse eine solche Kostenübernahme ablehnen, sollen nunmehr durch eine entsprechende Änderung des Berliner Hochschulgesetzes (Drucksache 13/4015) die Studentenschaften hierzu verpflichtet werden. Hierdurch könnten die betroffenen Hochschulen insgesamt 150 000 DM für andere Aufgaben verwenden.

Das frühere Virchow-Klinikum (jetzt Universitätsklinikum Charite?, Campus Virchow-Klinikum) hatte für die HumboldtUniversität zu Berlin Beteiligungen an privatrechtlichen Dienstleistungsunternehmen begründet, obwohl es an einer Ermächtigungsnorm hierfür fehlte (Jahresbericht 1998 T 402 bis 413). Darüber hinaus war das Vorgehen des Klinikums wirtschaftlich fragwürdig und führte zu Umsatzsteuerverlusten für das Land Berlin. Aufgrund der im Oktober 1999 in Kraft getretenen Änderung des Berliner Hochschulgesetzes liegt nunmehr jedenfalls eine Rechtsgrundlage für Beteiligungen an und für die Gründung von Unternehmen vor. Das Gesetz schreibt außerdem vor, ein Prüfungsrecht des Rechnungshofs gemäß § 104 Abs. 1 Nr. 3 LHO sicherzustellen sowie eine Personenidentität zwischen einem Beauftragten für den Haushalt und der Geschäftsführung des Unternehmens auszuschließen. Der Rechnungshof wird weiter beobachten, ob die Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur und das Klinikum die gesetzlichen Vorgaben auch für die bereits bestehenden Beteiligungen umsetzen.

Der Rechnungshof hatte bei seiner Prüfung der Stellenausstattung beim Konzerthaus Berlin/Schauspielhaus am Gendarmenmarkt festgestellt, dass mindestens 23 Stellen und künstlerische Funktionen abgebaut sowie 15 Arbeitsgebiete abgewertet und somit 1,6 Mio. DM eingespart werden könnten (Jahresbericht 1995 T 597 bis 612). Die für Kultur zuständige Senatsverwaltung hatte in den Jahren 1995 und 1996 zunächst zugesagt, eine Reihe von Forderungen des Rechnungshofs umzusetzen, und weitere Maßnahmen mit dem Ziel künftiger Personaleinsparungen angekündigt, zugleich aber auf zeitliche Verzögerungen und Schwierigkeiten bei der Einführung neuer Strukturen im Konzerthaus hingewiesen, die sich aus der zum 1. September 1995 wirksamen Umwandlung des Konzerthauses in einen Betrieb Berlins nach § 26 Abs. 1 LHO ergaben. Der Rechnungshof hatte die Prüfung 1996 unterbrochen, weil die weitere Entwicklung wegen fehlender kulturpolitischer Entscheidungen (Fusion des Berliner Sinfonie-Orchesters mit dem Orchester der Komischen Oper, Höhe der künftigen Finanzierung) nicht verlässlich einschätzbar war. Im Jahre 1999 hat sich der Rechnungshof im Rahmen einer Nachschau einen Überblick über die wirtschaftliche Situation des Konzerthauses verschafft. Nach finanziellen Defiziten in den Jahren 1995 und 1996 hat die Einrichtung seit 1997 allein durch den Wegfall von 20 Stellen und künstlerischen Funktionen Personalausgaben von jährlich 1,4 Mio. DM eingespart. Die Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur hat inzwischen bestätigt, dass weitere zwei Stellen eingespart und mindestens zehn Stellen abgewertet werden. Darüber hinaus soll das Orchester bis zum 31. Dezember 2001 von 120 auf 113 Funktionen vermindert werden; eine weitere Reduzierung auf 108 Musiker ist angekündigt. Bei Umsetzung der Zusagen könnten jährlich weitere 1,2 Mio. DM eingespart werden.

Die Deutsche Oper Berlin hatte seit 1985 den Orchestermitgliedern aufgrund einzelvertraglicher Nebenabreden für ihre Mitwirkung bei Darbietungen für Rundfunk und Fernsehen Pauschalvergütungen (Medienabgeltung) gezahlt. Im Hinblick darauf, dass die Abgeltung dieser Rechte nicht annähernd in einem angemessenen Verhältnis zu den aus der Verwertung der Rechte erzielten Einnahmen stand, hatte der Rechnungshof gefordert, diese Nebenabreden zu kündigen und nur noch die tatsächlich geleisteten Mitwirkungen zu vergüten (Jahresbericht 1998 T 427 bis 429). Nachdem 1999 die Hälfte der Medienpauschale einbehalten wurde, sind die Nebenabreden nunmehr zum 31. Dezember 1999 gekündigt worden. Vom 1. Januar 2000 an werden keine pauschalen Medienabgeltungen an die Orchestermitglieder mehr gezahlt.

Entsprechendes gilt auch für den Chor der Deutschen Oper. Die jährlichen Einsparungen belaufen sich auf bis zu 1,9 Mio DM. 24Der Rechnungshof hatte erhebliche Mängel bei der Gewährung von Zuwendungen durch die Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur an eine Serviceeinrichtung zur Sicherung des Bestandes an Künstlerateliers aufgezeigt (Vorjahresbericht T 428 bis 432). Aufgrund der Forderung des Rechnungshofs werden die Verwendungsnachweise durch die Senatsverwaltung jetzt zeitnah geprüft. Hieraus haben sich aus den Jahren 1993 bis 1998 Rückforderungen an die Serviceeinrichtung von insgesamt 169 000 DM ergeben. Darüber hinaus hat die Senatsverwaltung Maßnahmen zur Umstrukturierung des Atelierförderprogramms eingeleitet, die noch nicht abgeschlossen sind. Hierdurch soll u. a. eine stärkere Kontrolle der wirtschaftlichen Situation der Künstler mit Auswirkungen auf deren finanzielle Beteiligung veranlasst werden, die künftig zu einer weiteren, derzeit nicht bezifferbaren, Verminderung der Zuwendungen führt.

II. Prüfungsergebnisse

A. Zur Finanzlage des Landes Berlin

1. Entwicklung des Steueraufkommens

Der Anteil Berlins am Steueraufkommen belief sich 1999 auf über 16,6 Mrd. DM und lag damit um 1,6 Mrd. DM über dem 1996 erzielten Ergebnis. Ursächlich hierfür sind hauptsächlich Mehreinnahmen bei den Gemeinschaftsteuern sowie den Zerlegungsanteilen.

Der Rechnungshof hat zuletzt in seinem Jahresbericht 1997

(T 23 bis 31) über die Entwicklung des Steueraufkommens berichtet. Der Anteil Berlins am Aufkommen der Gemeinschaftsteuern einschließlich der Zerlegungsanteile (zum Begriff vgl. Vorjahresbericht T 398) sowie die Landessteuern und Gemeindesteuern haben sich in den Jahren 1996 bis 1999.

Diese Angaben beruhen für die Jahre 2000 bis 2003 auf der vom Senat am 25. Januar 2000 beschlossenen „Finanzplanung von Berlin 1999 bis 2003". Sie liegen jeweils geringfügig über den Ergebnissen der Steuerschätzung vom Mai 1999.

Der Anteil Berlins am Steueraufkommen ist 1999 um 1 607 Mio. DM gegenüber dem Jahr 1996 gestiegen. Zu der Steigerung haben vor allem die Mehreinnahmen aus den Landes- und Gemeindeanteilen an den Gemeinschaftsteuern (vgl. T 27 bis 31) und aus den Zerlegungsanteilen an der Lohn- und Körperschaftsteuer sowie am Zinsabschlag beigetragen. Sowohl die Landes- und Gemeindeanteile an den Gemeinschaftsteuern als auch die Zerlegungsanteile haben sich jeweils um etwa 500 Mio. DM erhöht. Zugleich sind auch die Einnahmen aus den Landes- und Gemeindesteuern (vgl. T 32 bis 34) angestiegen. Der Anteil der Steuern an den Gesamteinnahmen des Landes Berlin betrug 36,2 v. H. im Jahre 1996; 1998 belief er sich auf 36,9 v. H. Während der Anteil im Stadtstaat Hamburg deutlich höher liegt (65,0 v. H. im Jahr 1996 und 70,5 v. H. im Jahr 1998), ist er im Stadtstaat Bremen in den Vergleichsjahren gesunken (41,2 v. H. im Jahr 1996 und 37,3 v. H. im Jahr 1998), liegt 1998 aber immer noch geringfügig über dem Anteil Berlins.

Das Gesamtaufkommen der für das Land Berlin bedeutsamsten Gemeinschaftsteuern ­ nämlich der Lohn-1) 2), Einkommen- (einschließlich der Kapitalertrag- und Zinsabschlagsteuer1)), Körperschaft-1) und Umsatzsteuer, von dem Berlin nur einen Anteil erhält (vgl. T 25), hat sich folgendermaßen entwickelt:

Die Lohnsteuer ­ eine besondere Erhebungsform der Einkommensteuer ­ war wie in den Vorjahren die bedeutendste Steuerquelle für Berlin. Das Aufkommen hat 1999 um 95 Mio. DM unter dem 1996 erreichten Aufkommen gelegen; gegenüber 1998 hat es sich allerdings um 271 Mio. DM erhöht. Die Senatsverwaltung für Finanzen sieht die allmähliche konjunkturelle Erholung als mitursächlich für die Erhöhung auch des Lohnsteueraufkommens an. Einnahmemindernd wirkt sich das steuerliche Kindergeld aus, das seit 1996 aus dem Lohnsteueraufkommen geleistet wird.

Die Einnahmen aus der Einkommensteuer haben sich 1999 im Vergleich zu 1996 um 155 Mio. DM erhöht; gegenüber dem Vorjahr sind sie sogar um 249 Mio. DM angestiegen. Einnahmemindernd haben sich die zulasten der Einkommensteuer ausgezahlten Investitionszulagen sowie die Lohn- und Einkommensteuererstattungen, die sich bei der Durchführung der Einkommensteuerveranlagungen oder Antragsveranlagungen ergeben haben, ausgewirkt.

Der in den Jahren 1997 und 1998 zu verzeichnende Anstieg der Körperschaftsteuereinnahmen gegenüber den Vorjahren hat sich 1999 nicht fortgesetzt. Die Entwicklung hat sich vielmehr ins Gegenteil verkehrt. Die Einnahmen aus der Körperschaftsteuer haben sich 1999 um 154 Mio. DM gegenüber 1996 verringert.

Die Summe der von den Berliner Finanzämtern erhobenen Umsatzsteuer und der vom Bund (Zoll) erhobenen und anteilig überwiesenen Einfuhrumsatzsteuer hat sich 1999 um 429 Mio. DM gegenüber 1996 erhöht. Im Vergleich zu 1998 haben sich die Einnahmen aus der Umsatzsteuer und der Einfuhrumsatzsteuer sogar um 566 Mio. DM gesteigert. Hier hat sich ausgewirkt, dass der allgemeine Umsatzsteuersatz vom 1. April 1998 an von 15 v. H. auf 16 v. H. erhöht wurde.