Kreditmarkt

Die Gesamtbelastung des Haushalts durch Zinsausgaben und Schuldendiensthilfen zeigt sich an dem Verhältnis dieser Ausgaben zu den bereinigten Gesamteinnahmen:

1) Gesamteinnahmen vermindert um Schuldenaufnahme am Kreditmarkt, Entnahme aus Rücklagen, Fonds und Stocks, Einnahmen aus Überschüssen von Vorjahren, Haushaltstechnische Verrechnungen

2) Soll

3) Die Zahlen für die Jahre 2001 bis 2003 beruhen auf der Finanzplanung 1999 bis 2003. Auswirkungen bei Einrichtung eines Liegenschaftsfonds blieben unberücksichtigt.

Die Tabelle zeigt, dass mit steigender Tendenz ein erheblicher Teil der bereinigten Gesamteinnahmen für den Schuldendienst ­ ohne Tilgung bestehender Landesschulden ­ ausgegeben werden muss und damit nicht für die Finanzierung der staatlichen Aufgaben zur Verfügung steht.

Aussagekräftige Indikatoren für die Leistungsfähigkeit eines Landes sind u. a. die Zins-/Steuerquoten. Sie verdeutlichen, in welchem Vomhundertsatz die Steuereinnahmen für Zinsausgaben gebunden sind, d. h. nicht für andere Ausgaben zur Verfügung stehen. Die Quoten ergeben sich aus Faktoren, die unterschiedlich sein können. Der Rechnungshof hat in der folgenden Tabelle die Schuldendiensthilfen jeweils eingerechnet, da sie zinsgleiche Wirkung haben und in Berlin von besonderem Gewicht sind (vgl. T 39). Diese Zins-/Steuerquoten ­ ohne und mit Einrechnung der Einnahmen aus Bundeshilfe und Fonds Deutsche Einheit bzw. von 1995 an aus dem Länderfinanzausgleich (im engeren Sinn/zuzüglich Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen) ­ ergeben für 1994 bis 2003 folgendes Bild:

Der Anteil der für Zinsausgaben und Schuldendiensthilfen gebundenen Steuereinnahmen bleibt weiterhin auf hohem Niveau.

Gegenüber der bisherigen Finanzplanung ergeben sich für die Rückführungsschritte bei der Netto-Neuverschuldung am Kreditmarkt folgende Änderungen: Rückführung der Netto-Neuverschuldung in Mio. DM.

Danach vollzieht sich die vom Senat weiterhin angestrebte Rückführung der Netto-Neuverschuldung nicht mehr linear in Schritten von 650 Mio. DM pro Jahr bis zum Jahr 2006, sondern sie wird bis zum Jahr 2009 mit unterschiedlichen Jahresbeträgen (von 91 bis zu 930 Mio. DM) gestreckt. Der Senat begründet dies damit, dass „diese Planung (...) sich jedoch angesichts der finanzpolitischen und stadtpolitischen Gegebenheiten als so nicht fortführbar erwiesen (hat); sie hätte zudem einen wesentlich höheren Einsatz von Vermögen zur Abfederung zwischenzeitlicher Finanzierungslücken erfordert, als tatsächlich zur Verfügung gestellt werden kann". Nähere Angaben zu den stadtpolitischen Gegebenheiten, die der Senat an anderer Stelle seiner Finanzplanung auch als stadtpolitische Verträglichkeiten bezeichnet, oder zu den erforderlichen Vermögenseinsätzen enthält die Finanzplanung nicht. Damit begibt sich der Senat der Chance, die Netto-Neuverschuldung in den bisher geplanten Schritten abzubauen und damit ein weiteres Ansteigen der Zinsausgaben zu vermeiden. Der Senat selbst sieht diese Gefahr, wenn er darauf hinweist, dass jeder auch nur teilweise Verzicht auf eine Absenkung der Neuverschuldung zu höheren Zinsbelastungen in den Folgejahren führt, die ihrerseits die Finanzierungsmöglichkeiten anderer Ausgaben einschränken. Ausgehend von der Netto-Neuverschuldung im Jahre 1999 strebt der Senat an, die Netto-Neuverschuldung bis zum Jahr 2004 zu halbieren. Er begründet aber nicht, warum die Sachzwänge in den Jahren 2000 bis 2002 eine Rückführung nur um 190 Mio. DM zulassen, in den folgenden zwei Jahren jedoch eine Rückführung um insgesamt 1,6 Mrd. DM möglich sein soll, obwohl in den Jahren 2003 und 2004 keine Vermögensveräußerungen mehr geplant sind. Der Rechnungshof sieht hierin nicht nur einen Mangel an Realismus, sondern auch ein Verschieben der Probleme in die Zukunft.

Der vom Senat geplante Abbau des strukturellen Finanzierungsdefizits korrespondiert mit der Rückführung der NettoNeuverschuldung. Die Zahlen sind der Finanzplanung 1999 bis 2003 entnommen (für das Jahr 1999 vgl. Fußnote 3).

2) Der Fehlbetrag für die Jahre 1994 bis 1998 ist der jeweiligen Haushalts- und Vermögensrechnung entnommen.

3) Vorläufiges Ist zum Stand 31. Januar 2000 gemäß Auskunft der Senatsverwaltung für Finanzen

Der Rechnungshof hat in seinen letzten Jahresberichten (Vorjahresbericht T 33, Jahresbericht 1998 T 32) begrüßt, dass der Senat Anstrengungen unternehmen will, das strukturelle Finanzierungsdefizit abzubauen. Wie die Tabelle zeigt, hat sich das strukturelle Finanzierungsdefizit nach seinem Höchststand im Jahr 1995 bis zum Jahr 1999 um rund 5 Mrd. DM vermindert und soll auch in den Planungsjahren weiter zurückgeführt werden. Diese positive Einschätzung beruht allerdings auf höchst ungewissen Annahmen (z. B. steigende Steuereinnahmen, Begrenzung der Personalausgaben auf den Stand des Jahres 2000, sinkende Investitionsausgaben) und vor allem auf dem pauschal eingestellten „Handlungsbedarf zum Ausgleich der Haushalte", der sich in den Jahren 2001 bis 2003 in einer Höhe zwischen 1,2 und 1,6 Mrd. DM pro Jahr bewegt. Damit ist der Abbau des strukturellen Finanzierungsdefizits zwar nach wie vor politisches Programm; die Zahlen für die Finanzplanungsjahre bis 2004 gehen aber von zu optimistischen Erwartungen aus. Die Rückführungsschritte von 2004 an sind mit den Rückführungsschritten bei der Netto-Neuverschuldung dann nahezu identisch.

43Senat und Bundesregierung erwarten eine Verbesserung der allgemeinen wirtschaftlichen Lage. Das Wirtschaftswachstum würde in Berlin aber ­ so der Senat ­ gemessen an der Höhe im bundesweiten Durchschnitt um etwa einen Prozentpunkt niedriger ausfallen. Bis zum Ende des Planungszeitraums würde der Rückstand gegenüber der bundesweiten Wirtschaftsentwicklung mehr und mehr aufgeholt sein. Dies hält der Rechnungshof für sehr optimistisch. Ausgehend von der Steuerschätzung vom Mai 1999 (Mittelfrist-Prognose) hat der Senat auf der Grundlage der Kurzfrist-Prognose vom November 1999 und der tatsächlichen Entwicklung der Steuereinnahmen die Zahlen der Finanzplanung aktualisiert und erwartet Mehreinnahmen gegenüber diesen Prognosen in Höhe von 20 Mio. DM jährlich. Er geht dabei davon aus, dass die zu erwartenden Mindereinnahmen aus den Gesetzesbeschlüssen zum Familienleistungsausgleich und zum Steuerbereinigungsgesetz 1999 durch laufende Steuermehreinnahmen ausgeglichen werden. Die jüngsten Überlegungen der Bundesregierung insbesondere zum Vorziehen der ursprünglich für das Jahr 2002 geplanten Stufe der Steuerreform auf das Jahr 2001 seien in der Planungslinie nicht berücksichtigt worden.

Der Rechnungshof meint, dass steigende Steuereinnahmen auch in Berlin Grundlage für eine positive Entwicklung werden könnten. Er warnt aber davor, diese Entwicklung als Automatik anzusehen. Ferner bestehen vom Jahre 2003 an Einnahmerisiken in Milliardenhöhe aus der Neuordnung des Finanzausgleichs. Der Senat weist zu Recht darauf hin, dass die finanziellen Konsequenzen aus der Umsetzung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999 über die Normenkontrollanträge zum Finanzausgleichsgesetz derzeit nicht absehbar sind. Er will sich in den BundLänder-Verhandlungen insbesondere für den Erhalt einer aufgabengerechten Finanzausstattung der Stadtstaaten im Allgemeinen und Berlins als Bundeshauptstadt im Besonderen einsetzen. Der Rechnungshof befürchtet, dass eine Neuordnung des vertikalen und horizontalen Finanzausgleichs zulasten Berlins gehen wird. Er geht davon aus, dass der Senat seine Verhandlungslinie rechtzeitig wissenschaftlich fundiert vorbereitet und mit Entschiedenheit verfolgt.

Der Senat erwartet für das Jahr 1999 einen Fehlbetrag von 3,2 Mrd. DM. Er muss diesen Fehlbetrag spätestens im Jahr 2001 ausgleichen, wie er dies auch in seiner aktuellen Finanzplanung vorgesehen hat. Darüber hinaus müssen im Jahr 2001 zusätzlich Steuermindereinnahmen von 1,2 Mrd. DM bewältigt werden, die auf die vorgezogene Steuerreform der Bundesregierung zurückzuführen sind.

45Unabhängig von der ohnehin weiter anwachsenden Verschuldung Berlins sowie den weiterhin hohen Finanzierungsdefiziten stellt sich die Frage, ob die in der Verfassung geforderte Schuldenbegrenzung in der Haushaltspraxis hinreichend eingehalten wird1). Der Bundesrechnungshof hat in seinen Bemerkungen 1999 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes die derzeit haushaltsrechtlich geltenden Definitionen für den Investitionsbegriff zur Bestimmung der Obergrenze für die Nettokreditaufnahme problematisiert. Der Rechnungshof sieht in diesen Ausführungen bemerkenswerte Ansätze einer zukunftsgerichteten Neuorientierung, nimmt sie in seine folgenden Hinweise auf und überträgt dabei die grundsätzlichen Fragestellungen auf die Berliner Situation.

Nicht berücksichtigt wurden die derzeit in diesem Zusammenhang finanziell weniger bedeutsamen Bereiche der vom Land gewährten Darlehen und der Bürgschaften, Garantien und sonstigen Gewährleistungen.

Der haushaltsrechtliche Investitionsbegriff der Artikel 115 GG und 87 VvB orientiert sich am Grundsatz einer gerechten generationsübergreifenden Lastenverteilung. Dieser Grundsatz beruht auf dem Leitgedanken, dass öffentliche Investitionen als langlebige Wirtschaftsgüter im Gegensatz zu konsumtiven Ausgaben auch in künftigen Jahren gesamtwirtschaft1) vgl. z. B. Bundesbank ­ Monatsbericht 4/99, S.