Zuweisungen für Investitionen

Zuweisungen für Investitionen aus dem öffentlichen Bereich ­ und 34 ­ Beiträge und sonstige Zuschüsse für Investitionen ­ vereinnahmt hat. Mit dieser Betrachtungsweise steht der Senat innerhalb der Länder allein. Demgegenüber legt der Rechnungshof ­ dem allgemeinen Verständnis der verfassungsrechtlichen Kreditobergrenze folgend ­ bei deren Ermittlung nur noch die von Berlin selbst finanzierten Investitionsausgaben zugrunde.

Nach seinen Worten müsse es Ziel sein, bis zum Ende der Legislaturperiode ­ also bis zum Jahr 2004 ­ einen Zustand herzustellen, bei dem die Netto-Neuverschuldung die Höhe der eigenfinanzierten Investitionen unterschreitet; dies entspräche insoweit dem „Idealzustand" der Verfassung, als in der Höhe der eigenfinanzierten Investitionen eine Neuverschuldung in jedem Falle zu rechtfertigen sei. Folgerungen für die Höhe der Kreditaufnahme hat er aber derzeit noch nicht gezogen. Der Verfassungsverstoß dauert an (zu neueren Überlegungen zum Investitionsbegriff und zur Kreditobergrenze s. T 45 bis 51).

Aus dem Haushaltsjahr 1998 verbleibt keine Restermächtigung: Der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin hat durch Beschluss vom 8. April 1997 entschieden, dass die „Vereinbarung über die Vorfinanzierung von Zins- und Tilgungsleistungen aus öffentlichen Baudarlehen", die der Senat am 26. September 1995 mit der Investitionsbank Berlin (IBB) geschlossen hat, als Kreditaufnahme zu werten ist. Nach § 4 dieser Vereinbarung ermittelt die IBB bei Zinserhöhungen gemäß §§ 18 a ff. Gesetz zur Sicherung der Zweckbestimmung von Sozialwohnungen (Wohnungsbindungsgesetz) einen Ergänzungsbarwert, den sie Berlin zur Verfügung stellt. Im Jahr 1998 hat Berlin auf der Grundlage dieser Vertragsbestimmung keine krediterhöhenden Einnahmen erzielt (vgl. Vorjahresbericht T 44).

Gemäß § 3 Abs. 6 HG 98 dürfen im Rahmen der Kreditfinanzierung ergänzende Vereinbarungen getroffen werden, die der Steuerung von Liquiditäts- und Zinsänderungsrisiken usw. bei neuen Krediten und bestehenden Schulden dienen (so genannte Derivatgeschäfte). Im Haushaltsjahr 1998 hat die Senatsverwaltung für Finanzen weiterhin in kleinem Umfang derartige Geschäfte abgeschlossen. Es handelt sich ausnahmslos um Zinsswaps, die einen Austausch von festen gegen ursprünglich vereinbarte variable Zinssätze und umgekehrt zum Inhalt haben. Die Derivatgeschäfte sind an neue und bestehende Kredite geknüpft worden. In seiner Stellungnahme zum Jahresbericht 1999 führt der Senat hierzu aus, dass sich der Umfang des Derivatgeschäftes des Landes Berlin weiter in einem sehr geringen Umfang halte. Mit der endgültigen Festlegung der Rahmenbedingungen und einer internen Dienstanweisung sei eine stärkere Ausdehnung dieses Aufgabengebietes vorgesehen. Die bisherigen Geschäfte würden zum Teil in Verbindung mit einer Kreditneuaufnahme und zu einem Teil zur Zinsreduzierung bei Darlehen des Altbestandes abgeschlossen. In der Dienstanweisung sei auch eine jährliche Berichterstattung über den Derivateinsatz vorgesehen, die dem Rechnungshof ebenfalls zur Verfügung gestellt werde. Der erste Bericht sei für das Ende des Haushaltsjahres 1999 vorgesehen, im Rahmen dieses Berichts werde auch eine Aufstellung über Aufwand und Ertrag aus dem Derivatgeschäft vorgelegt. Für das Jahr 1997 habe sich per 31. Dezember eine Zinsersparnis von knapp 2,5 Mio. DM ergeben.

Die angekündigten Unterlagen liegen nunmehr vor. Der Rechnungshof wird die Angelegenheit weiter verfolgen.

4. Aufnahme von Kassenverstärkungskrediten

Das Land Berlin musste wie in den Vorjahren auch 1998 über das gesamte Jahr Kassenverstärkungskredite aufnehmen. Der Sockelbetrag war mit 553 Mio. DM im Haushaltsjahr 1998 allerdings deutlich niedriger als im Vorjahr. Der zulässige Höchstbetrag für Kassenverstärkungskredite wurde nicht überschritten.

Zur Aufrechterhaltung einer ordnungsgemäßen Kassenwirtschaft ermächtigt das jeweilige Haushaltsgesetz, Kassenverstärkungskredite aufzunehmen. Nach § 3 Abs. 7 HG 98 durften für 1998 als Höchstbetrag Kassenverstärkungskredite bis zu 14 v. H. des in § 1 dieses Gesetzes festgestellten Betrages von 44 801 780 400 DM aufgenommen werden. Der Höchstbetrag belief sich somit auf 6 272 249 256 DM.

Von der Ermächtigung hat die Senatsverwaltung für Finanzen erneut über das ganze Jahr Gebrauch gemacht, sie hat dabei aber den eingeräumten Höchstbetrag nicht überschritten. Die Kreditaufnahme betrug stets mindestens 553 Mio. DM (Sockelbetrag). Der Ausschöpfungsgrad der Ermächtigung lag somit regelmäßig mindestens bei 8,5 v. H. Am 6. März 1998 wurde mit der höchsten Aufnahme von insgesamt 5 430,1 Mio. DM die Ermächtigung zu 87 v. H. in Anspruch genommen.

60Mit der Aufnahme von Kassenverstärkungskrediten dürfen lediglich Schwankungen bei der Verfügbarkeit der Kassenmittel ausgeglichen werden. Der Rechnungshof hatte bereits in seinem Jahresbericht 1998 (T 321) sowie im Vorjahresbericht (T 46 bis 48) darauf hingewiesen, dass der seit Jahren benötigte Sockelbetrag an Kassenkrediten nicht zum Ausgleich von kurzfristigen Liquiditätsengpässen, sondern der Finanzierung von Ausgaben dient. Der über das gesamte Haushaltsjahr 1998 benötigte Sockelbetrag von 553 Mio. DM ist zwar erheblich niedriger als der des Vorjahres. Die Verwendung von Kassenverstärkungskrediten zur Finanzierung von Ausgaben bleibt aber weiterhin zu beanstanden.

Dem Auflagenbeschluss des Abgeordnetenhauses vom 17. Juni 1999 (Beschlussempfehlung des Hauptausschusses vom 16. 06. 99 ­ Drucksache 13/3857 ­), dass Kassenkredite nicht mehr zur Deckung von Ausgaben herangezogen werden dürfen, ist die Senatsverwaltung für Finanzen nicht nachgekommen. Sie vertritt die Auffassung, dass ein Verstoß gegen haushaltsrechtliche Vorschriften nicht vorliegt, solange sich die Höhe der Kassenkredite im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung bewegt. Davon unabhängig verweist sie darauf, dass der durchschnittlich benötigte Kassenkredit mit 2 569,5 Mio. DM erheblich unter dem des Vorjahres lag (4 744,5 Mio. DM) und somit die Konsolidierungsmaßnahmen bereits greifen. Als weiteres Indiz für die positive Entwicklung wertet sie den für das Haushaltsjahr 1999 verringerten Ermächtigungsrahmen für Kassenverstärkungskredite.

Schließlich hat die Senatsverwaltung für Finanzen darauf hingewiesen, dass sich die Inanspruchnahme des Kassenkredits zur Aufrechterhaltung einer geordneten Haushaltswirtschaft nicht vermeiden lassen werde, solange die Einnahmen aus

Vermögensveräußerungen einen großen Anteil an der Finanzierung des Haushalts haben und noch nicht realisierte Vermögensveräußerungen aus den Vorjahren die Liquidität belasten. Diese Überbrückungsmaßnahmen würden jedoch nicht zur Deckung von Ausgaben, sondern dem Ersatz von vorübergehend ausgefallenen Einnahmen dienen und nicht gegen das Haushaltsrecht verstoßen.

Gerade diese Einlassung untermauert die Feststellung des Rechnungshofs, dass zumindest die Aufnahme von Kassenverstärkungskrediten in Form eines dauerhaften Sockelbetrages als Kreditaufnahme zur Deckung von Ausgaben zu werten ist (vgl. T 60). Dieser Betrag ist auf die Kreditobergrenze anzurechnen (T 53, 54). Der Rechnungshof erwartet, dass die Senatsverwaltung für Finanzen die eingeleiteten Konsolidierungsmaßnahmen mit dem Ziel weiterverfolgt, Kassenverstärkungskredite nur noch für den haushaltsrechtlich zulässigen Zweck der kurzfristigen Liquiditätssicherung in Anspruch zu nehmen. Dabei weist der Rechnungshof vorsorglich darauf hin, dass bei der Berechnung des zulässigen Höchstbetrages der aufgenommenen Kassenkredite vom Haushaltsjahr 1999 an auch die Kassenkredite zu berücksichtigen sind, die von den Eigenbetrieben nach § 13 Abs. 3 Gesetz über die Eigenbetriebe des Landes Berlin (Eigenbetriebsgesetz ­ EigG) vom 13. Juli 1999 aufgenommen werden.

5. Verlust von Transparenz durch unvollständige Darstellung besonderer Finanzierungsvorgänge im Haushaltsplan

Der zunehmende Einsatz besonderer Finanzierungen darf nicht zu einem Verlust von Transparenz insbesondere für das Abgeordnetenhaus führen.

Angesichts ihres weiterhin engen finanziellen Handlungsrahmens sucht die Verwaltung nach neuen Wegen der Finanzierung öffentlicher Aufgaben außerhalb des Haushalts. Der Rechnungshof hat sich schon in den vergangenen Jahren im Rahmen seiner Prüfungen mit einzelnen alternativen Finanzierungen wie Leasing und ähnlichen Sonderfinanzierungen (Jahresbericht 1994 T 50 bis 53 und T 60, Jahresbericht 1996

T 389 bis 409, Vorjahresbericht T 74 bis 78), Finanzierung eines Krankenhausinvestitionsprogramms (Jahresbericht 1996 T 287 bis 302), Vorfinanzierung von Infrastrukturmaßnahmen durch treuhänderische Entwicklungsträger (Vorjahresbericht T 49 bis 56) sowie Errichtung eines Liegenschaftsfonds (Vorjahresbericht T 68 bis 73) auseinandergesetzt. Der vorliegende Jahresbericht enthält weitere ähnlich gelagerte Beispiele dafür, dass wesentliche Finanzierungsvorgänge nicht oder nicht vollständig im Haushalt ausgewiesen sind. So hat sich die Senatsverwaltung für Justiz bei Einführung des Elektronischen Grundbuchs für eine Finanzierung völlig außerhalb des Haushalts durch eine private Investorin entschieden und künftige Gebührenforderungen an diese abgetreten (vgl. Anlage 2). In zwei anderen Fällen haben die beteiligten Senatsverwaltungen beim Verkauf landeseigener Grundstücke (T 478 bis 486) und das Bezirksamt Kreuzberg im Zusammenhang mit der Vermietung eines landeseigenen Gewerbeobjekts (T 487 bis 497) finanzwirksame Vorgänge im Haushaltsplan nur unvollständig unter Verzicht auf die erforderliche Transparenz für das Abgeordnetenhaus und unter Verstoß gegen das Bruttoprinzip (§§ 15 Abs. 1 Satz 1, 35 Abs. 1 Satz 1 LHO) dargestellt.

64Unabhängig von der jeweils im Einzelnen vorzunehmenden Bewertung dieser Rechtsgeschäfte hat der Rechnungshof grundsätzlich Verständnis für Initiativen der Verwaltung, neue Lösungen zur Bewältigung der Finanzierungsprobleme zu suchen. Dies darf aber weder Unwirtschaftlichkeit zur Folge haben noch dazu führen, dass wesentliche Finanzierungsvorgänge nicht oder nicht ausreichend transparent im Haushalt abgebildet und damit auch wichtige Daten über Haushaltsvolumen, Investitions- und Kredithöhe verschleiert werden. Jeder Verlust von Transparenz birgt die Gefahr in sich, dass es dem Abgeordnetenhaus erschwert wenn nicht sogar unmöglich gemacht wird, den für die Ausübung seines Budgetrechts und seiner parlamentarischen Finanzkontrolle notwendigen Überblick über die Staatsfinanzen zu behalten.

Auch für eine verantwortungsvolle Haushaltswirtschaft ist das Prinzip der Haushaltsklarheit von Bedeutung. Haushaltsgesetz und Haushaltsplan müssen nach dem verfassungsrechtlichen Gebot der Vollständigkeit des Haushalts die Entwicklung der Landesfinanzen transparent machen. Diesem Gebot entspricht die Pflicht des Parlaments, sich selbst und der Öffentlichkeit in einer tatsächlich wirksamen Weise Rechenschaft über die voraussichtlichen Einnahmen und Belastungen des Landes abzulegen. Der Rechnungshof erwartet deshalb, dass der Senat solche Entscheidungen und ihre Auswirkungen auf die Einnahmen und Ausgaben Berlins sowie die daraus resultierenden Belastungen für die Zukunft ausnahmslos im Haushaltsplan, ggf. in der Finanzplanung und der Vermögensrechnung, vollständig und nachvollziehbar unter Beachtung des Bruttoprinzips darstellt.

6. Entwicklung der Stellenzahlen in der Berliner Verwaltung

Um Personalausgaben zu sparen, ist ein weiterer drastischer Stellenabbau erforderlich. Die Bezirksgebietsreform bietet hierfür rechnerisch ein Einsparpotenzial von 11 328 Stellen mit 850 Mio. DM.

Der Rechnungshof berichtet seit 1995 regelmäßig über die Entwicklung der Stellenzahlen und Personalausgaben in der unmittelbaren Berliner Verwaltung (ohne Betriebe Berlins nach § 26 LHO). Die folgende Grafik zeigt die bisherige Entwicklung der Stellen und Beschäftigungspositionen (im Folgenden Stellen):

Die 206 756 Stellen im Jahr 1991 sollen nach dem Entwurf des Haushaltsplanes auf 147 984 Stellen im Jahr 2000 reduziert werden. Damit sind gegenüber dem Nachtragshaushalt 1991 insgesamt 58 772 Stellen weggefallen. Darin sind jedoch 15 451 Stellen enthalten, durch deren Wegfall der Haushalt nicht dauerhaft entlastet wird. Somit wurde bisher ein realer Sparerfolg von 43 321 Stellen erzielt. Nach den Vorgaben der Haushaltsstrukturgesetze sowie den Beschlüssen des Senats sollten 47 300 Stellen bis zum Jahr 2000 eingespart werden.

Die für das Jahr 2000 vorgegebene Rate von 3 750 Stellen ist mit der Einsparung von 5 585 Stellen deutlich überschritten worden. Dies gleicht jedoch nicht die Einspardefizite der letzten Jahre aus. Es fehlen insgesamt noch fast 4 000 Stellen an dem vorgegebenen Sparsoll. Die weiterhin angespannte Haushaltslage Berlins (vgl. T 41 bis 44) erfordert, darüber hinaus, um Personalausgaben einzusparen, auch künftig Stellen in erheblichem Umfang abzubauen.