Mitwirkungs- und Nachweispflicht

Hinzuverdienst bei vorzeitiger Pensionierung (T 79) mangelt es an einer gesetzlich verankerten Auskunfts-, Mitwirkungs- und Nachweispflicht (T 88, 89). Regelungsdefizite bestehen auch, wenn sich das Zwangspensionierungsverfahren unverhältnismäßig lange hinschleppt und sich so der Ruhegehaltssatz weiter erhöht (T 90). In dem Zeitraum von 1995 bis 1999 sind ­ mit steigender Tendenz ­ jährlich zwischen 67 und 102 Beamte (insgesamt 409) als Frühestpensionäre, d. h. bereits vor Vollendung des 40. Lebensjahres, in den Ruhestand versetzt worden. Das sind durchschnittlich 7,6 v. H. aller in diesem Zeitraum wegen Dienstunfähigkeit vorzeitig in den Ruhestand versetzten Beamten des unmittelbaren Landesdienstes. Zwischen den einzelnen Beschäftigungsgruppen des unmittelbaren Landesdienstes ergeben sich zum Teil ganz erhebliche Unterschiede.

Von den 1995 bis 1999 wegen Dienstunfähigkeit ausgeschiedenen Beamten waren ­ nach Berufsgruppen unterschieden ­ nicht älter als 40 Jahre: 7 Lehrer (0,4 v. H.), 19 Feuerwehrbeamte (4,4 v. H.), 156 Verwaltungsbeamte (8,3 v. H.), 108 Polizeivollzugsbeamte (11 v. H.) und 119 Justizvollzugsbeamte (25,9 v. H.). Hiervon waren in der Altersgruppe bis zum 35. Lebensjahr bereits 180 Frühestpensionäre, davon allein 60 aus dem Justizvollzugsdienst, zu verzeichnen.

Eine auf Stichproben beschränkte Auswertung der Krankheitsbilder von 42 Versorgungsempfängern aus allen Bereichen, die zwischen dem 28. und 32. Lebensjahr wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt worden sind, ergab, dass hiervon allein 31 Beamte (74 v. H.) wegen psychischer Erkrankungen ausgeschieden sind. In mehreren Fällen wurde dies unmittelbar nach Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit festgestellt, vereinzelt sogar mit „Vorankündigung" des Beamten. Auch waren bestimmte Entwicklungen bei kritischer Betrachtungsweise vorhersehbar. So wurden Anzeichen, die Zweifel an der erforderlichen Eignung und Befähigung hätten aufkommen lassen müssen, oder Bedenken des Amtsarztes nicht immer zum Anlass genommen, von einer Verbeamtung auf Lebenszeit abzusehen. Von den für die Personalführung und den Personaleinsatz verantwortlichen Leitungskräften muss erwartet werden, dass sie Störungen im Leistungsbereich, charakterliche Mängel, gesundheitliche Beeinträchtigungen und sonstige Auffälligkeiten von Nachwuchsbeamten nicht nur sehr genau beobachten, sondern auch dafür sorgen, dass rechtzeitig die erforderlichen dienstrechtlichen Entscheidungen getroffen werden. Anhand einiger herausgegriffener Einzelfälle soll aufgezeigt werden, welche dienst- und versorgungsrechtlichen Folgewirkungen im Unterlassungsfall entstehen können:

- Ein Justizvollzugsbeamter wurde im Alter von 29 Jahren wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt.

Bereits während der Probezeit wurden ihm mangelndes Engagement und fehlende Einsatzbereitschaft bescheinigt, und er wies erhöhte Fehlzeiten auf. Der Amtsarzt hatte jedoch keine gesundheitlichen Bedenken gegen eine Verbeamtung auf Lebenszeit. Einen Monat nach seiner Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit, gleichbedeutend mit der Zusicherung, im Alter oder im Falle der Dienstunfähigkeit versorgungsberechtigt zu sein, erkrankte er und nahm den Dienst ­ abgesehen von kurzen Unterbrechungen ­ nicht wieder auf. Zuvor hatte der Beamte bereits deutlich zu verstehen gegeben, dass nach Aushändigung der Urkunde mit ihm nicht mehr zu rechnen sei.

- Ein anderer Justizvollzugsbeamter erkrankte zwei Tage nach seiner Verbeamtung auf Lebenszeit so schwer, dass er in den Ruhestand versetzt werden musste. Auch hier lagen erhebliche dienstliche Mängel vor, die einer Verbeamtung auf Lebenszeit entgegenstanden, jedoch nicht zur Verlängerung der Probezeit führten. Das Zurruhesetzungsverfahren dauerte mehr als drei Jahre.

- Ein weiterer Justizvollzugsbeamter wurde im Alter von 32 Jahren in den Ruhestand versetzt. Bis zu seiner Verbeamtung auf Lebenszeit lagen keine Erkrankungen vor.

Wenige Monate später begann eine Reihe von Erkrankungen, die schließlich nach fünf Jahren zur Versetzung in den Ruhestand führten. Vor Beginn seiner Erkrankungsserie hatte der Beamte die Genehmigung einer Nebentätigkeit als Taxifahrer beantragt, um gelegentliche Aushilfsfahrten im Betrieb seiner Schwiegereltern wahrnehmen zu können. Dem Antrag hatte die Dienstbehörde nicht entsprochen. Später teilte er der Pensionsstelle mit, dass er eine unbezahlte Nebentätigkeit als Taxifahrer im Betrieb seiner Ehefrau ausüben werde.

- Ein Polizeivollzugsbeamter wurde im Alter von 28 Jahren in den Ruhestand versetzt. Obwohl ihm bereits während der Probezeit bescheinigt wurde, dass er aufgrund seiner charakterlichen Mängel und seiner Einstellung zum Polizeiberuf wenig für diesen geeignet erscheint, hielt es niemand für nötig, hieraus dienstrechtliche Folgerungen zu ziehen. Elf Monate nach seiner Verbeamtung auf Lebenszeit wurde er wegen psychischer Erkrankung für polizeidienstuntauglich erklärt und weitere zehn Monate später in den Ruhestand versetzt. Da die an sich gebotene Entlassung während der Probezeit versäumt wurde, konnte die Verbeamtung auf Lebenszeit aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht mehr wegen gesundheitlicher Probleme verweigert werden.

86Voraussetzung für die Gewährung einer Versorgung ist grundsätzlich eine mindestens fünfjährige Dienstzeit. Diese Wartezeit entspricht der Regelung im Rentenrecht für eine Rente wegen Berufs- oder Erwerbsunfähigkeit. Finanziell steht der Frühestpensionär jedoch wesentlich besser da als ein vergleichbarer Frührentner. Die Höhe der Versorgung bemisst sich nach der ruhegehaltfähigen Dienstzeit, die für die Berechnung des Ruhegehaltssatzes wesentlich ist, und den ruhegehaltfähigen Dienstbezügen. Das Ruhegehalt beträgt für jedes Jahr 1,875 v. H., insgesamt jedoch höchstens 75 v. H. der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge. Um auch bei nur kurzen Dienstzeiten den angemessenen Lebensstandard zu sichern, erhält der Beamte auf jeden Fall eine Mindestpension. Diese beträgt 35 v. H. der letzten ruhegehaltfähigen Dienstbezüge, und zwar auch dann, wenn der Beamte aufgrund seiner kurzen Verweildauer im öffentlichen Dienst diesen Ruhegehaltssatz noch lange nicht erdient hat, mindestens aber unabhängig von den Bezügen seines letzten Amtes 2 210,85 DM (Stand 1999). Die Mindestversorgung kommt bei der Altersgruppe bis zum 40. Lebensjahr in den meisten Fällen in Betracht. In den vom Rechnungshof untersuchten 78 Fällen haben 4 Beamte lediglich bis zu 5 Jahre, 25 Beamte zwischen 6 und 10 Jahre und lediglich 14 Beamte mehr als 19 Jahre erdient. Für einen im Alter von 35 Jahren in den Ruhestand versetzten Beamten, dem die amtsunabhängige Mindestversorgung gewährt wird, müssten ohne Berücksichtigung künftiger Erhöhungen z. B. bis zum Erreichen der Regelaltersgrenze (65. Lebensjahr) Versorgungszahlungen (einschließlich Sonderzuwendung) von insgesamt 855 450 DM aufgewandt werden.

87Auch wenn die Frühestpensionäre, bezogen auf die Gesamtzahl der Ruhegeldempfänger, zahlenmäßig nicht besonders hervortreten, ergeben sich dennoch für jeden Einzelfall durch das frühe Einsetzen der Versorgung und den daraus resultierenden außergewöhnlich langen Versorgungszeitraum überdurchschnittlich hohe Versorgungsausgaben, die insgesamt ins Gewicht fallen. Schon deshalb sollten Überlegungen angestellt werden, wie eine Begrenzung vorgenommen werden kann, ohne in die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums einzugreifen. Der Rechnungshof ist sich durchaus bewusst, dass finanzielle Abstriche bei den Frühestpensionären zwangsläufig die Frage aufwerfen, ob dies noch mit der Verpflichtung, den Beamten auch im Versorgungsfall amtsangemessen zu unterhalten, in Einklang zu bringen ist.

Bestimmte Bereiche, insbesondere der Justizvollzugsdienst, werden wegen berufstypischer Besonderheiten ­ z. B. häufig späterer Eintritt in den öffentlichen Dienst und früheres Ausscheiden aufgrund der Belastungssituation ­ einer verallgemeinernden Bewertung nur schwer zugänglich sein. Gleichwohl sollten erbrachte Dienstleistung und Versorgung der Beamten in einem angemessenen Verhältnis stehen. Der Rechnungshof regt an, die Höhe der Mindestversorgung zu überdenken. Für bestimmte Problembereiche wie z. B. den Justizvollzugsdienst könnte auch regelmäßig zunächst eine Beschäftigung im Angestelltenverhältnis vorgeschaltet werden, um so eine längere Erprobungsphase zu erreichen.

Unabhängig davon müssen die Verwaltungen die Durchführungshinweise der Senatsverwaltung für Inneres zur Prüfung der gesundheitlichen Eignung von Beamten vor der Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit strikt einhalten. Insbesondere ist darauf zu achten, dass die amtsärztliche Untersuchung im Zusammenhang mit der Verbeamtung auf Lebenszeit stets vor Ablauf der laufbahnrechtlichen Probezeit vorgenommen wird.

Um die wirtschaftliche Attraktivität der vorzeitigen Pensionierung zu verringern, ist durch das Versorgungsreformgesetz (T 79) auch der Hinzuverdienst für die wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzten Beamten neu geregelt worden. Erwerbs- oder Erwerbsersatzeinkommen sind nunmehr auch dann anzurechnen, wenn es sich um Einkünfte außerhalb des öffentlichen Dienstes handelt. Darüber hinaus wurde die Anrechnungsfreigrenze gesenkt. Die Versorgungsempfänger sind zwar gesetzlich verpflichtet, den Bezug und jede Änderung von Einkünften der Pensionsregelungsbehörde anzuzeigen (§ 62 Beamtenversorgungsgesetz). Das Landesverwaltungsamt hat allerdings mangels entsprechender gesetzlicher Grundlage keine Handhabe, generell die Vorlage von Nachweisen zu verlangen, um die Angaben der Versorgungsempfänger zu überprüfen. Bei Durchsicht der Versorgungsvorgänge insbesondere von Frühestpensionären sind häufig Anhaltspunkte feststellbar, die auf eine Erwerbstätigkeit schließen lassen, bisher jedoch nicht aufgeklärt werden konnten.

Der Rechnungshof hat bereits in seinem Jahresbericht 1997

(T 222 ff.) beanstandet, dass dem Landesverwaltungsamt jegliche Übersicht fehlt, wer von den Versorgungsempfängern

­ obwohl vorzeitig dauernd dienstunfähig ­ neben seiner Versorgung noch über Erwerbseinkommen verfügt. Die vom Landesverwaltungsamt daraufhin durchgeführte Umfrage bei den Versorgungsempfängern führte zu Einsparungen von 313 000 DM (vgl. Jahresbericht 1998 T 5). Wegen angeblich zu hohen Verwaltungsaufwands steht das Landesverwaltungsamt weiteren umfassenden Aktionen allerdings kritisch gegenüber. Der Rechnungshof hält es jedoch weiterhin für erforderlich, zumindest bestimmte Altersgruppen in größeren Abständen zu überprüfen. Um überhaupt eine wirksamere Kontrolle ausüben zu können, müssten hierfür allerdings erst die rechtlichen Rahmenbedingungen geschaffen werden. Das Beamtenversorgungsgesetz sollte um Regelungen zur Offenlegung der Einkommensverhältnisse erweitert werden. Ähnlich wie für andere Bereiche der Alterssicherung sollte auch im Beamtenversorgungsrecht eine umfassende Auskunfts-, Mitwirkungs- und Nachweispflicht statuiert werden; auf die einschlägigen Vorschriften des für Sonderversorgungssysteme geltenden Anspruchs- und Anwartschaftsüberführungsgesetzes (AAÜG), der Sonderversorgungsleistungsverordnung (SVersLV) und der für das Rentenrecht maßgebenden Vorschriften des Sozialgesetzbuches (§§ 60 ff. SGB I, §§ 21 ff. und §§ 97 ff. SGB X) wird verwiesen. Auch hier sollte der Senat über eine Bundesratsinitiative tätig werden.

Der Rechnungshof hat in der Vergangenheit bereits wiederholt die säumige und fehlerhafte Bearbeitung von Personalangelegenheiten in Fällen langzeiterkrankter Beamter beanstandet (Jahresbericht 1994 T 125 bis 134, Jahresbericht 1996 T 95 bis 116). In aller Regel sind die Verwaltungen nunmehr um eine zügige Bearbeitung bemüht. Vereinzelt treten jedoch immer wieder Fälle auf, bei denen sich das Zurruhesetzungsverfahren aufgrund von Unzulänglichkeiten in der Bearbeitung, Besonderheiten in der Person des Beamten und fragwürdigem Vorgehen des Vertreters der Dienstbehörde jahrelang hinzieht. Zwar werden dem Beamten nach § 79 Abs. 4 Landesbeamtengesetz (LBG) während des Zurruhesetzungsverfahrens bis zum Beginn des Ruhestandes nur die Bezüge in Höhe der Versorgung gezahlt; der Ruhegehaltssatz für die Bemessung der Versorgung erhöht sich jedoch weiter. Dies führt mitunter zu einem völlig unakzeptablen Ergebnis. In einem Einzelfall zieht sich das Zurruhesetzungsverfahren einer Beamtin im gehobenen Dienst bereits seit 1984 hin und ist selbst nach mehr als 15 Jahren noch nicht abgeschlossen.

Anfangs stand der Beamtin ein Ruhegehaltssatz von 59 v. H. zu. Inzwischen hat sie den Höchstsatz von 75 v. H. erreicht und erhält monatlich 1 200 DM mehr als nach dem Ruhegehaltssatz zu Beginn des Verfahrens. Durch eine Änderung des Beamtenversorgungsgesetzes sollte künftig verhindert werden, dass sich der Ruhegehaltssatz nach Einleitung des Zurruhesetzungsverfahrens weiterhin erhöht. Der Senat wird aufgefordert, entsprechende Schritte einzuleiten.

Die Reform des Beamtenversorgungsrechts sollte nicht auf dem gegenwärtigen Stand stehen bleiben, sondern zügig weiterentwickelt werden, um Missbräuche zu verhindern und die Versorgungslasten zu begrenzen. Die Vorschläge des Rechnungshofs verstehen sich daher als Anregung an den Senat, im Zusammenwirken mit dem Bund und den übrigen Ländern entsprechend tätig zu werden.

92Ergänzend zu seinem damaligen Bericht über die Entwicklung der Versorgungsausgaben bis 1994 (vgl. T 79) hatte der Rechnungshof auch auf Probleme bei der Anpassung früherer Versorgungsvereinbarungen für Arbeitnehmer hingewiesen und den Abbau der Überversorgung dieses Personenkreises gefordert (Jahresbericht 1995 T 59 ff.). Der Senat hat sich in seiner Stellungnahme zum Jahresbericht (Drucksache 13/274) der Auffassung des Rechnungshofs angeschlossen und deutlich gemacht, dass keine Möglichkeit ausgeschlossen werden dürfe, eine Änderung der bestehenden Regelungen zu erreichen. Für die von der früheren Versorgungsvereinbarung (VVA) des Landes Berlin erfassten Ruhegeldempfänger ist dies 1998 auch gelungen. Die Überversorgung wird seither in mehreren Teilschritten mit jeder allgemeinen Erhöhung der Versorgungsbezüge auf höchstens 76 v. H. (statt 85 v. H.) der ruhegeldfähigen Dienstbezüge (Brutto-Arbeitsentgelt) verringert. Dadurch konnten im Jahre 1999 bereits 5,3 Mio. DM eingespart werden, die jährliche Einsparung vom Jahre 2000 an beträgt 7 Mio. DM. Das gesamte Einsparvolumen wird vom Landesverwaltungsamt auf 29,3 Mio. DM geschätzt (Vorjahresbericht T 7). 93Obwohl die Ruhegeldbestimmungen der Berliner Verkehrsbetriebe (BVG) als vergleichbare beitragsabhängige Versorgungsregelung anzusehen sind und sich die ÜberversorgungsProblematik auch hier stellt, lehnte der Vorstand der BVG eine Änderung lange Zeit rundweg ab. Er begründete dies im Wesentlichen damit, dass die Überversorgung des betroffenen Personenkreises gewollt und bereits im Zeitpunkt der Verabschiedung der Regelung erkennbar gewesen sei; im Übrigen sei eine Veränderung der Grundlagen für bereits eingetretene Versorgungsfälle nach der Rechtsprechung auch nahezu ausgeschlossen. Dieser Auffassung ist zu widersprechen, sie steht auch nicht im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts. Es trifft zwar zu, dass die Überversorgung aus heute nicht mehr nachvollziehbaren Gründen von vornherein gewollt war, nicht aber eine immer weiter fortschreitende Besserstellung im Vergleich zu den noch Erwerbstätigen. Das Versorgungsziel war zu keiner Zeit auf eine rentenunabhängige Vollversicherung ausgelegt, sondern auf eine relative Überversorgung, festgelegt durch eine Gesamtversorgungsobergrenze. Sobald die Gesamtversorgung (Ruhegeld und Rentenleistung) die seit 1959 geltende Höchstgrenze von 95 v. H. des Berechnungseinkommens (Bruttobezüge als Arbeitnehmer) übersteigt, werden die Versorgungsbezüge gekürzt. Eine Gesamtversorgung in dieser Höhe lag seinerzeit bereits über den Nettobezügen eines vergleichbaren im Dienst befindlichen Arbeitnehmers.

Die Entwicklung der Abgabenbelastung der Löhne und Gehälter mit Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen hat jedoch zu einem weiteren Ansteigen der Überversorgung geführt. So belief sich das Nettoeinkommen aus unselbständiger Arbeit im Jahre 1959 noch auf 85,3 v. H. des Bruttoein kommens, im Jahre 1996 hingegen nur noch auf 75,7 v. H. (Statistische Jahrbücher für die Bundesrepublik Deutschland 1961 und 1997). Die Nettoeinkünfte der aktiven Arbeitnehmer haben sich demzufolge um 10 v. H. vermindert. Da die Versorgungsberechtigten Sozialabgaben aber nur in vergleichsweise geringerer Höhe aufzubringen haben und sie weitgehende Steuervergünstigungen genießen, ist die heutige Versorgung inzwischen zu einer übermäßigen, in diesem Umfang nicht gewollten Überversorgung angewachsen. Entsprechend der vorstehend dargestellten Entwicklung der Nettoeinkommen hält der Rechnungshof für die BVG-Versorgung eine Absenkung des Ruhegeldes auf höchstens 85 v. H. und des Witwengeldes auf höchstens 45 v. H. der Bruttobezüge für angezeigt und angemessen.

Die Bezugsgröße der Ruhegeldberechnung kann nach ständiger Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zur Wiederherstellung der Geschäftsgrundlage durchaus geändert und der tatsächlichen Entwicklung angepasst werden (BAG, DB 1999, 750 mit weiteren Nachweisen). Von einer Änderung zum Abbau von Überversorgungen sind Personen, die sich bereits im Ruhestand befinden, keineswegs ausgenommen, wie auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zeigt (BVerfG, DÖD 1992, 88). Durch eine wie bei der VVA zu vereinbarende Übergangsregelung würde in den Besitzstand der Versorgungsempfänger auch nicht eingegriffen. Ebenso wie dort würde sich die Überversorgung schrittweise mit jeder allgemeinen Tariferhöhung abbauen. Ein Abschmelzen der planwidrigen Überversorgung hätte längerfristig erhebliche finanzielle Einsparungen zur Folge. Die Aufwendungen der BVG für das betriebliche Ruhegeld betrugen im Geschäftsjahr 1998 insgesamt 133,9 Mio. DM, die vom Land Berlin erstattet werden. Ende September 1999 waren noch 6 860

Ruhegeldempfänger oder deren Hinterbliebene anspruchsberechtigt. Nach Einschätzung des Rechnungshofs sind ­ wie bei der VVA ­ Einsparungen in insgesamt zweistelliger Millionenhöhe zu erwarten. Mit Schreiben vom 25. November 1999 hat der Rechnungshof die BVG aufgefordert, angesichts der angespannten finanziellen Situation der BVG und des Landes Berlin nunmehr umgehend die erforderlichen Schritte zum Abbau der Überversorgung einzuleiten, und angeregt, sich wegen etwaiger rechtlicher Schwierigkeiten bei der Umsetzung mit der zuständigen Aufsichtsverwaltung abzustimmen sowie die Senatsverwaltung für Inneres im Hinblick auf ihre Erfahrungen bei der VVA-Änderungsvereinbarung um Unterstützung zu bitten. Die Aufsichtsverwaltung und die übrigen im Aufsichtsrat bzw. der Gewährträgerversammlung vertretenen Senatsverwaltungen wurden gebeten, auf den Vorstand der BVG in geeigneter Weise einzuwirken.

Inzwischen ist bei den BVG ein Meinungswandel eingetreten.

Mit Schreiben vom 10. Februar 2000 haben die BVG, gestützt auf ein die Rechtsauffassung des Rechnungshofs bestätigendes Gutachten aus dem Jahr 1998, den Gesamtpersonalrat der BVG zu Gesprächen über den Abbau der Überversorgung aufgefordert. Der Vorstand ist nach eigenem Bekunden nun bestrebt, eine gleichlautende Regelung wie bei der VVA abzuschließen. Die Senatsverwaltung für Inneres hat die Bereitschaft bekundet, im Rahmen ihrer Zuständigkeit den Vorstand der BVG bei der Einschätzung von Rechtsfragen in diesem Zusammenhang zu unterstützen.

Der Rechnungshof erwartet, dass

- alle nach geltendem Beamtenrecht bereits bestehenden Möglichkeiten ausgeschöpft werden, um vorzeitige Pensionierungen zu vermeiden (T 82, 85 und 87),

- die Höhe der Mindestversorgung überdacht wird, um Frühestpensionierungen wirksamer begegnen zu können (T 87),

- der Senat sich im Rahmen einer Bundesratsinitiative für eine wirksamere Kontrolle des Hinzuverdienstes (T 89) und eine Festschreibung des Ruhegehaltssatzes während des Zurruhesetzungsverfahrens einsetzt (T 90) sowie

- die Überversorgung nach den BVG-Ruhegeldbestimmungen umgehend abgebaut wird (T 93 und 94).

8. Verwaltungsreform einschließlich des neuen Führungs- und Steuerungssystems

Die Maßnahmen zur Reform der Berliner Verwaltung werden weiterhin mit hohem Aufwand betrieben. Die 1994 gesetzten Ziele und beabsichtigten Erfolge sind aber bisher zum größten Teil nicht oder nur teilweise erreicht worden. Obwohl mit dem Verwaltungsreform-Grundsätze-Gesetz im Sommer 1999 konkrete Regelungen, organisatorische Vorgaben und Fristen für Reformmaßnahmen festgelegt wurden, zeigen erste Erfahrungen, dass viele Verwaltungen wegen fehlender verbindlicher Handlungsmuster nach wie vor überfordert sind und fast alle Bezirksämter die gesetzliche Ausnahmeregelung zur Organisationsstruktur extensiv handhaben. Gleichwohl halten die federführenden Senatsverwaltungen für Inneres und für Finanzen Vorgaben bisher nicht für erforderlich. Außerdem ist die seit 1997 gesetzlich vorgeschriebene flächendeckende Kosten- und Leistungsrechnung immer noch nicht umgesetzt. Der Rechnungshof erwartet, dass diese Senatsverwaltungen das Versäumte nachholen und dafür sorgen, dass die Ziele der Verwaltungsreform nunmehr zeitnah verwirklicht werden.

96Mit der im Herbst 1994 begonnenen Reform der Berliner Verwaltung wollte der Senat, anknüpfend an den Bericht der Enquete-Kommission des Abgeordnetenhauses vom 30. Mai 1984, die Berliner Verwaltung effektiver, sparsamer und bürgernäher gestalten. Innerhalb des anspruchsvollen Gesamtvorhabens wurden insbesondere

- die Bezirksgebietsreform mit Gesetz vom 10. Juni 1998 beschlossen (äußere Verwaltungsreform),

- Maßnahmen zur Veränderung der Aufbau- und Ablaufstrukturen, des Personalmanagements und zur Einführung von betriebswirtschaftlichen Instrumenten einschließlich einer Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) ergriffen (innere Verwaltungsreform) sowie

- eine Trennung von ministeriellen und Durchführungsaufgaben sowie die Verlagerung wesentlicher Aufgaben der Hauptverwaltung auf die Bezirksverwaltungen vorgesehen (Funktionalreform).

Den für die innere Verwaltungsreform zunächst gewählten Weg, einzelne Senatsverwaltungen und Bezirke als „Reforminseln" zu nutzen, um Konzepte zu erproben, hatte der Senat zugunsten einer auf Bezirksebene flächendeckenden Vorgehensweise verändert. Beratungsunternehmen wurden beauftragt, Konzepte zu erarbeiten und deren Erprobung zu begleiten. Der Rechnungshof hatte in seinen Jahresberichten 1995 bis 1998 über den Fortgang der Verwaltungsreform berichtet und dabei schwerwiegende Probleme aufgezeigt. Einige seiner Hinweise sind bei der begonnenen Umsetzung von Teilelementen berücksichtigt worden. So wurden erste Ansätze für einheitliche Strukturen von Leistungs- und Verantwortungszentren (LuV) in Bezirksämtern in das Verwaltungsreform-Grundsätze-Gesetz aufgenommen.

Die mit hohem Aufwand angestrebten Ergebnisse sind auch im sechsten Reformjahr nicht erreicht worden. So hat der Senat die Zeitplanung für die parallele Einführung von Teilelementen in den Bezirks- und Senatsverwaltungen wiederholt falsch eingeschätzt. Dadurch sind zusätzliche personelle Ressourcen in allen Verwaltungen gebunden worden. Die Sach- und Personalaufwendungen für die Reformmaßnahmen bewegen sich in dreistelliger Millionenhöhe, ohne dass der bisherige Gesamtumfang konkret und nachvollziehbar ermittelt wurde. Es gibt nur wenige konkrete Erfolge; beispielsweise haben einzelne Bereiche bereits Anforderungsprofile erstellt und führen strukturierte Auswahlverfahren durch. Ob die Anfang 1995 mit Beteiligung der Beratungsunternehmen entwickelten Konzepte in der gesamten Verwaltung Berlins einsetzbar sind, kann daher immer noch nicht beurteilt werden. Die federführenden Senatsverwaltungen für Inneres und für Finanzen haben auch versäumt, Elemente der Reformkonzepte, z. B. den Produktkatalog, auf der Grundlage von praktischen Erfahrungen in einzelnen Bereichen fortzuschreiben.