EU-Mittel aus dem KONVER-Programm

Ebenfalls mit ausdrücklicher Billigung durch die damalige Senatorin hat die Senatsverwaltung für Finanzen im Zusammenhang mit dem Jahresabschluss 1998 im März, Mai und Juli 1999 bei Kapitel 45 09, 29 10 und 29 90 die Bildung von Einnahmeresten (§ 71 LHO) im Gesamtvolumen von 3,18 Mrd. DM veranlasst. Die Restebildung bezog sich auf erwartete EU-Mittel aus dem KONVER-Programm für den Zentralen Festplatz (4,8 Mio. DM), Erlöse aus Grundstücksverkäufen (46,9 Mio. DM), Einnahmen aus der Ablösung von Rückauflassungsvormerkungen für ein städtisches Wohnungsunternehmen (31,6 Mio. DM) sowie den erwarteten Erlös aus der Teilprivatisierung der BWB (3,1 Mrd. DM).

Die Bildung eines Einnahmerestes ist zwar haushaltsrechtlich zulässig, aber in der Haushaltspraxis unüblich und auch nicht notwendig, weil Mehreinnahmen jederzeit auch ohne Veranschlagung vereinnahmt werden können. Wegen der Auswirkungen auf den Haushaltsabschluss ist die Bildung von Einnahmehaushaltsresten nur dann zulässig, wenn mit der Realisierung der Einnahmen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit und zeitnah gerechnet werden kann.

Die damalige Senatsverwaltung für Wirtschaft und Betriebe hatte zum Jahresabschluss 1998 für bereits erhaltene aber noch nicht verbrauchte KONVER-Mittel bei Kapitel 13 00 einen Ausgaberest von 15,2 Mio. DM gebildet. Diese Mittel waren nicht projektgebunden und hätten auch für den Zentralen Festplatz zur Verfügung gestanden. Die Bildung eines Einnahmerestes war deshalb ebenso wie die Bildung eines Ausgaberestes in gleicher Höhe beim Bezirk Wedding nicht gerechtfertigt. Für die Grundstücksgeschäfte, die die Senatsverwaltung für Finanzen zum Anlass genommen hat, Einnahmereste zu bilden, lagen ihr zwar notariell beurkundete Verträge vor, in denen aber ausdrücklich Zahlungstermine im Jahr 1999, zum Teil sogar erst im Dezember 1999, festgelegt waren. Auch für diese Einnahmen war die Restebildung nicht gerechtfertigt, weil sie nach ihrer Fälligkeit eindeutig dem Jahr 1999 zuzurechnen waren. Die Verhandlungen mit einer städtischen Wohnungsbaugesellschaft über die Ablösung einer Rückauflassungsvormerkung für 27 Grundstücke, die Berlin dieser Gesellschaft bereits 1994 übertragen hatte, standen Ende 1998 vor dem Abschluss. Nach der Bestätigung dieses Geschäftes durch den Aufsichtsrat der Gesellschaft im Dezember 1998 konnte die Senatsverwaltung für Finanzen zwar davon ausgehen, dass die Einnahmen grundsätzlich zu erzielen sein werden. Gleichwohl waren die vertraglichen Grundlagen hierfür noch nicht geschaffen. Der Vertrag wurde erst im Mai 1999 notariell beurkundet; Zahlungseingang war am 4. Juni 1999. Der Rechnungshof sieht auch in diesem Fall die Voraussetzungen für die Bildung eines Einnahmerestes nicht als gegeben an.

Ähnlich verhält es sich mit dem Erlös aus der Teilprivatisierung der BWB. Die Verhandlungen mit den Bietern führten erst im Juni 1999 zum Vertragsabschluss. Das Ergebnis der anschließenden kartellrechtlichen Prüfung durch die EU-Kommission lag erst im September 1999 vor. Aufgrund der frühzeitig angedrohten, im September 1999 eingereichten Verfassungsklage konnte die Senatsverwaltung für Finanzen bei Vorlage des Jahresabschlusses für 1998 noch nicht einmal davon ausgehen, dass die erhofften Einnahmen bis zum Jahresende 1999 fließen würden. Die Verkaufsverhandlungen im Haushaltsjahr 1998 genügen für sich allein nicht, um das haushaltsrechtliche Instrument des Einnahmerestes zu rechtfertigen. Somit verstieß die Bildung der Einnahmehaushaltsreste im Gesamtvolumen von 3,18 Mrd. DM gegen das geltende Haushaltsrecht. Sie wurden erneut ausschließlich zu dem Zweck gebildet, das Abschlussergebnis kosmetisch zu verbessern (vgl. Jahresbericht 1998 T 108 bis 110).

Die Senatsverwaltung für Finanzen ist weiterhin der Auffassung, dass sie Einnahmereste als legitimes Steuerungsmittel für den Haushaltsabschluss einsetzen darf. Sie beruft sich dabei einerseits auf den Soll-Abschluss des Haushalts und behauptet andererseits, dass kein rechtlich gesicherter Anspruch auf den Eingang der in Rest gestellten Einnahmen bestehen muss. Sie will alle Umstände des Einzelfalls einbeziehen und nimmt bei ihrer Entscheidung einen weiten Ermessensspielraum in Anspruch. Wegen des Zeitpunkts des Abschlusses der Bücher verweist sie auf ihr Recht, den Zeitpunkt des Buchungsschlusses zu verschieben.

Die wiederholten Einlassungen der Senatsverwaltung für Finanzen überzeugen den Rechnungshof nicht. Zu dem Hinweis auf den Soll-Abschluss erinnert der Rechnungshof daran, dass die Ausgabehaushaltsreste 1998 lediglich 0,5 Mrd. DM betragen haben, also weit geringer waren als die vorgeblich zu ihrer Deckung in Rest gestellten Einnahmen.

Im Übrigen verweist der Rechnungshof auf seine Ausführungen in T 109 des Jahresberichts 1998. Bei der Festlegung des Buchungsschlusses kann die Senatsverwaltung nicht willkürlich verfahren. Da das Haushaltsjahr das Kalenderjahr ist (vgl. § 4 LHO), muss der Termin in engem zeitlichen Zusammenhang mit dem Ablauf des Kalenderjahres gewählt werden. Die Festlegung eines späteren Buchungsschlusses soll im Wesentlichen dazu dienen, technisch bedingte Zufälle (z. B. eine längere Überweisungsdauer) zu berücksichtigen. Das war hier nicht der Fall.

Anknüpfend an die restriktiven Regelungen der Vorjahre hat die Senatsverwaltung für Finanzen für das Haushaltsjahr 1998 erstmals bestimmt, dass die Bildung von Ausgaberesten nur mit ihrer Einwilligung zulässig ist (vgl. Erläuterungsschreiben der Senatsverwaltung für Finanzen zum Abschlussrundschreiben 1998 vom 17. 11. 98). Vom 10. Februar 1999 an hat sie die Bildung von Ausgaberesten ­ bis auf eine Ausnahme ­ generell abgelehnt. Sie hat diese Handhabung im Wesentlichen mit der zusätzlichen Belastung der Liquidität im Haushaltsjahr 1999 begründet.

Der Rechnungshof hält es haushaltsrechtlich für unzulässig, die Bildung von Ausgabehaushaltsresten ohne Einzelfallprüfung zu verweigern, weil auf diese Weise die zum Eingehen von Verpflichtungen notwendige haushaltsrechtliche Ermächtigung nachträglich entfällt. Die Senatsverwaltung hat später zugesagt, ggf. Mehrausgaben ohne Ausgleich zuzulassen oder für die betroffenen Bezirke Basiskorrekturen vorzunehmen. Damit ist der haushaltsrechtswidrige Zustand allerdings nur für die Zukunft behoben worden. Auch die Restekappung diente vor allem dem Zweck, das rechnerische Abschlussergebnis zu verbessern.

Die Senatsverwaltung für Finanzen hält die Restekappung für ein haushaltsrechtlich nicht zu beanstandendes Steuerungsmittel, das im Wesentlichen mit der zusätzlichen Liquiditätsbelastung im Folgejahr begründet ist. Sie verkennt dabei, dass aufgrund der Ausgabeansätze bei Investitionen Verpflichtungen für Folgejahre eingegangen werden dürfen, ohne insoweit Verpflichtungsermächtigungen in Anspruch nehmen zu müssen. Durch die undifferenzierte Kappung der Reste, die für das Haushaltsjahr 1999 ebenfalls beabsichtigt ist, wird diesen Verpflichtungen die Rechtsgrundlage entzogen (vgl. § 38 Abs. 4 LHO). Der Rechnungshof erwartet, dass die Senatsverwaltung für Finanzen zu einer haushaltsrechtskonformen Praxis zurückkehrt.

Die Senatsverwaltung für Finanzen hat durch die Rückbuchungen, die Einnahmerestebildung und die Kappung eines Teils der Ausgabereste das rechnungsmäßige Jahresund Gesamtergebnis um etwa 3 452 Mio. DM geschönt. Ohne diese kosmetische Verbesserung hätte ein Fehlbetrag für das Haushaltsjahr 1998 von 3 765 Mio. DM ausgewiesen werden müssen. Das wäre damit das schlechteste Jahresergebnis der letzten Jahre gewesen.

Die in der Nachweisung der nicht abgewickelten Verwahrungen und Vorschüsse ausgewiesenen verwahrten Beträge stimmen nicht mit den Beständen in den entsprechenden Büchern überein. Das Bezirksamt Köpenick hatte im Zusammenhang mit der Einführung des ProFISKAL-Verfahrens für den Einnahmeteil auf Empfehlung der Senatsverwaltung für Finanzen im Mai 1999 den Bestand des Verwahrungsbuchs von

6 563 951,93 DM aus technischen Gründen manuell ins Haushaltsjahr 1999 umgebucht. Damit wurden alle der Landeshauptkasse gemeldeten Buchungsstellen für 1998 auf null gestellt. Die der Haushaltsrechnung als Anlage beigefügte Nachweisung der nicht abgewickelten Verwahrungen und Vorschüsse umfasst dagegen den Betrag von 6 563 951,93 DM, weil sie auf der Grundlage der zum 31. Dezember 1998 von den Kassen und Zahlstellen gemeldeten Bestände über die nicht abgewickelten Verwahrungen und Vorschüsse erstellt worden ist. Der Rechnungshof erwartet, dass die in die Nachweisung aufgenommenen Bestände künftig mit den Buchbeständen abgeglichen und Abweichungen erläutert werden.

Im Laufe der Haushaltswirtschaft ergeben sich regelmäßig Abweichungen von der Haushaltsplanung. Haushaltsüberschreitungen in Form von über- und außerplanmäßigen Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen bedürfen der nachträglichen Genehmigung des Abgeordnetenhauses (vgl. Artikel 88 Abs. 2 VvB). Sie werden in Anlagen zur Haushalts- und Vermögensrechnung nachgewiesen (vgl. § 85 Nr. 1 LHO). Der Senat hat am 29. September 1999 eine Nachweisung der über- und außerplanmäßigen Ausgaben von 1 594 160 139,15 DM und der Verpflichtungsermächtigungen von 359 802 276,00 DM dem Abgeordnetenhaus zur nachträglichen Genehmigung als Drucksache 13/4151 zugeleitet (Senatsbeschluss vom 14. 09. 99 zur Senatsvorlage Nr. 2454/99). Das Abgeordnetenhaus hat die Haushaltsüberschreitungen am 27. Januar 2000 entsprechend beschlossen (Drucksache 14/145).

Die über- und außerplanmäßigen Ausgaben im Haushaltsjahr 1998 betragen nach der Übersicht des Senats 1 594 160 139,15 DM. Sie haben sich im Verhältnis zum Haushaltsvolumen bzw. DM für das längst abgelaufene Haushaltsjahr 1998 bewilligt. Dieser Betrag entsprach dem Anteil von 10 v. H. an dem erwarteten Erlös aus der Teilprivatisierung der BWB, der nach dem Beschluss des Abgeordnetenhauses vom 29. April 1999 (Drucksache 13/3618, Ziffer III) in einen Zukunftsfonds eingebracht werden sollte. Im Hinblick auf die Bewilligungsvoraussetzungen für außerplanmäßige Ausgaben (§ 37 LHO) begründete sie die Unabweisbarkeit der außerplanmäßigen Ausgabe mit der bindenden Wirkung des Beschlusses des Abgeordnetenhauses vom 29. April 1999, die Unvorhergesehenheit für 1998 im Wesentlichen damit, dass dieser Beschluss erst 1999 gefasst wurde. Von vornherein war vorgesehen, die bewilligten Mittel weder 1998 noch 1999 auszugeben, sondern sie einer Rücklage zuzuführen.

Die für die Bewilligung einer außerplanmäßigen Ausgabe für 1998 erforderlichen Tatbestandsvoraussetzungen lagen entgegen der Auffassung der Senatsverwaltung fürFinanzen nicht vor. Schon die Tatsache, dass das Haushaltsjahr längst abgelaufen war, verbot eine solche nachträgliche Bewilligung.

Auch die Unvorhergesehenheit und Unabweisbarkeit waren nicht gegeben. Unvorhergesehen ist jedes Bedürfnis, das tatsächlich, gleich aus welchen Gründen, bei der Aufstellung des Haushaltsplans oder bei dessen Beratung und Feststellung nicht gesehen worden ist. Unabweisbarkeit liegt vor, wenn die vorgesehene Ausgabe sachlich unbedingt notwendig und zugleich unaufschiebbar ist (vgl. BVerfGE 45, 1, 35 ff.). Das Bedürfnis, einen Zukunftsfonds zu errichten, ist möglicherweise bei der Aufstellung des Haushaltsplans für 1998 nicht gesehen worden. Es ist aber auch nicht im Jahr 1998, sondern erst im Jahr 1999 aufgetreten, sodass ggf. eine Haushaltsüberschreitung für das Jahr 1999 zu erwägen gewesen wäre. Eine sachliche und zeitliche Notwendigkeit für eine außerplanmäßige Ausgabe bestand ebenfalls nicht, weil Ausgaben für 1998 im Juli 1999 nicht mehr geleistet werden durften und die Verwaltung von Anfang an eine Zuführung an eine Rücklage, also gerade keine dringliche Ausgabe, plante. Die von der Senatsverwaltung für Finanzen zugelassene außerplanmäßige Ausgabe von 310 Mio. DM zulasten des Haushaltsjahres 1998 ist eine unzulässige Haushaltsüberschreitung und damit ein Verstoß gegen Artikel 88 VvB und § 37 LHO.

Die über- und außerplanmäßigen Verpflichtungsermächtigungen betragen nach der Übersicht des Senats im Haushaltsjahr 1998 insgesamt 359 802 276 DM. Ihr Umfang hat sich im Verhältnis zur jeweiligen Veranschlagung im Haushaltsplan.