Bahn

Insofern barg die Entscheidung für Windows NTein unkalkulierbares Risiko, auch wenn die Berliner Verwaltung dann wesentlich schneller als allgemein erwartet Windows NTeingeführt hat.

Der Landeswahlleiter und die Bezirkswahlamtsleiter haben die Zeit- und Terminplanung für die Einführung eines neuen, unbedingt zu einem bestimmten Zeitpunkt einzusetzenden IT-Verfahrens viel zu eng festgelegt. Wegen der damit verbundenen Risiken haben einige Bezirke die verwaltungsmäßige Abwicklung der Bundestagswahlen 1998 weiterhin manuell durchgeführt und hatten statt des erwarteten finanziellen Vorteils des neuen IT-Verfahrens sogar höhere Aufwendungen.

Von März bis August 1997 klärte die Senatsverwaltung für Inneres die Finanzierung, ohne in dieser Zeit mit dem Anbieter über die dringend notwendigen Änderungen zu verhandeln. Zwar sollte grundsätzlich nur an ausfinanzierten Projekten gearbeitet werden. In diesem Fall handelte es sich aber um eine Software für eine nicht zu verschiebende Wahl. Bei der Auswahl des Anbieters wurde ferner nicht geprüft, ob er in der Lage ist, die umfangreichen Änderungen an der Software in der zur Verfügung stehenden Zeit durchzuführen.

Wie sich in der Praxis herausstellte, kam es tatsächlich zu einem zeitlichen Engpass in der Anpassung der Software.

Trotz dieser Schwierigkeiten hat der IT-Einsatz nach Ansicht der Senatsverwaltung für Inneres die Kosten für die durchzuführenden Wahlen erheblich gesenkt. Sie geht zwar davon aus, dass pro Wahl über 5 Mio. DM eingespart wurden, ohne aber die Kosten tatsächlich ermittelt zu haben. So ist ihr nur bekannt, dass insgesamt Kosten von über 3 Mio. DM für Hard- und Software, Anpassungsarbeiten und Schulungen entstanden sind. Eine der Größenordnung und der Wichtigkeit des Verfahrens angemessene und haushaltsrechtlich vorgeschriebene Erfolgskontrolle (§ 7 LHO) wurde weder von den einzelnen Bezirksämtern noch von der Senatsverwaltung für Inneres durchgeführt.

Der Rechnungshof bezweifelt die von der Senatsverwaltung für Inneres behaupteten Einsparungen, da ihr nicht einmal die Gesamtkosten bekannt sind. Auch Personalkosten für die Projektentwicklung blieben unberücksichtigt. Einige Bezirksämter haben zudem die für die Software überlassenen Rechner technisch aufgerüstet, um sie besser nutzen zu können.

Außerdem haben mehrere Bezirksämter zumindest für die Bundestagswahl 1998 aus Sorge vor einem Scheitern der Wahlvorbereitung trotz des IT-Einsatzes zusätzliches Zeitpersonal eingestellt. Weil die Senatsverwaltung für Finanzen Personalmittel gestrichen hatte, haben die Bezirksämter dieses Personal aus anderen Titeln finanziert.

Im Übrigen muss die Senatsverwaltung für Inneres rechtzeitig klären, ob die Software nach den Einsätzen bei den drei Wahlen 1998 und 1999 zur nächsten Wahl noch einsetzbar ist.

Zumindest muss für die nächste Wahl die Hardware neu beschafft werden, da die bisher eingesetzte zwischenzeitlich in den Bezirksämtern zweckmäßiger anders verwendet wird und bis dahin ohnehin veraltet sein kann.

Der Rechnungshof beanstandet zusammenfassend, dass die Senatsverwaltung für Inneres den IT-Einsatz nur unzureichend geplant, die Durchführung der Bundestagswahlen unnötig gefährdet und gegen das Vergabe- und Haushaltsrecht verstoßen hat. Er hat die Senatsverwaltung aufgefordert, eine sachgerechte Erfolgskontrolle durchzuführen, damit aus den Erkenntnissen über Nutzen und Wirksamkeit eine Strategie erarbeitet werden kann, um bei den nächsten Wahlen einen sachgerechten und wirtschaftlichen IT-Einsatz zu gewährleisten. Der Schriftwechsel mit der Verwaltung ist noch nicht abgeschlossen.

2. Inneres

a) Zweifelhafter Einsparerfolg durch unwirtschaftliche Umsetzung einer rechtswidrigen Vorruhestandsregelung für Beamte

Die vom Senat Ende 1996 eingeführte Vorruhestandsregelung für Beamte war von Anfang an rechtswidrig. Die Beurlaubung von Beamten vom 55. Lebensjahr an bis zum Eintritt des Ruhestandes unter teilweiser Weiterzahlung der Bezüge ­ in der Regel 75 v. H. ­ hätte, wie Verwaltungsgericht und Oberverwaltungsgericht Berlin bestätigten, einer gesetzlichen Grundlage bedurft.

Überdies wurde das damit verfolgte Ziel, durch Freistellung lebensälterer Beamter in großem Umfang Personalausgaben einzusparen, nicht erreicht. Der Einsparerfolg ist deutlich geringer ausgefallen als erwartet. Häufig sind höher dotierte Beamte ausgeschieden, aber nur geringerwertige Stellen weggefallen. Um 25 v. H. der Bezüge aller so beurlaubten Beamten tatsächlich einzusparen, muss die noch fehlende Differenz von insgesamt 2,5 Mio. DM zusätzlich von der für Personalausgaben jährlich zur Verfügung stehenden Globalsumme abgesetzt werden.

Der Senat hat am 5. November 1996 die Einführung einer Vorruhestandsregelung für Beamte im Rahmen der Verordnung über den Urlaub der Beamten und Richter aus besonderen Anlässen (SUrlVO; so genannte Sonderurlaubsverordnung) beschlossen (Beschluss Nr. 459/96), nachdem eine Berliner Bundesratsinitiative zur Schaffung einer gesetzlichen Grundlage im Beamtenrechtsrahmengesetz (Drucksache des Bundesrates 942/94) gescheitert war. Um schnell und dauerhaft einen Personalabbau bei den Beamten zu erreichen und in großem Umfang Personalausgaben einzusparen, wurde die Beurlaubung von Beamten vom 55. Lebensjahr an bis zum Eintritt des Ruhestandes unter teilweiser Weiterzahlung der Bezüge zugelassen (so genannte 55er-Regelung). Gestützt wurde die Regelung auf § 10 Abs. 2 SUrlVO, wonach Beamten, wenn ein überwiegendes dienstliches Interesse an der Beurlaubung besteht, Sonderurlaub unter Fortzahlung der Dienstbezüge in engen zeitlichen Grenzen gewährt werden kann, die oberste Dienstbehörde jedoch hiervon Ausnahmen zulassen kann. Tatsächlich handelt es sich jedoch nicht um die Gewährung von Urlaub aus besonderen Anlässen im Sinne der Sonderurlaubsverordnung, sondern ­ wie durch verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung bestätigt ­ um eine auf der Grundlage von Rundschreiben praktizierte rechtswidrige Vorruhestandsregelung (vgl. T 205). 203Beamte, die von der 55er-Regelung Gebrauch machen wollten, mussten einen entsprechenden Antrag stellen. In Betracht kamen nur Personen, die bei Beginn des Sonderurlaubs mindestens 55 Jahre alt waren und den Höchstruhegehaltssatz von 75 v. H. erreicht hatten. In bestimmten Sonderfällen genügte auch ein Ruhegehaltssatz von 70 v. H. Die Bewilligung setzte voraus, dass die Planstelle des zu beurlaubenden Beamten eingespart oder eine andere Planstelle derselben Laufbahngruppe bzw. eine gleichwertige Stelle bzw. Beschäftigungsposition eingespart wurde oder es sich um eine Personalüberhangkraft handelte. Die Beamten mussten sich u. a. verpflichten, zum nächstmöglichen Zeitpunkt ­ ggf. auch unter Hinnahme eines Versorgungsabschlags ­ ihreVersetzung in den Ruhestand zu beantragen. Hiernach beurlaubten Beamten werden die letzten Dienstbezüge in Höhe des Ruhegehaltssatzes, in der Regel 75 v. H., weitergewährt.

Auf der Basis dieser Regelung hatte die jeweilige Dienstbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Die während der Beurlaubung fällig werdenden Bezüge gehen bis zum tatsächlichen Eintritt des Beamten in den Ruhestand weiterhin zulasten der beurlaubenden Dienststelle. Dies mag einer der Gründe gewesen sein, weshalb die Dienstbehörden bei der Umsetzung der Regelung eher zurückhaltend waren.

Das ursprünglich verfolgte Ziel, durch Freistellung lebensälterer Beamter zu einem schnell zu realisierenden Stellenabbau und zu unmittelbaren finanziellen Einsparungen zu gelangen, wurde jedenfalls in weit geringerem Umfang erreicht als geplant. Das Einsparziel von insgesamt 4 000

Beurlaubungen mit einem daraus sich ergebenden Konsolidierungsbeitrag von jährlich 70 Mio. DM war bereits frühzeitig auf 2 000 Beurlaubungen mit halbiertem Einsparvolumen nach unten korrigiert worden. Nachdem sich herausgestellt hatte, dass auch dieses Ziel nicht annähernd zu erreichen war

­ bis Juni 1998 waren lediglich 250 Beurlaubungen, davon 197 im Polizeibereich, bewilligt ­, sah sich der Senat gezwungen, die Konditionen der Regelung zulasten des Landeshaushalts zu „verbessern". Durch Senatsbeschluss vom 7. Juli 1998

(Beschluss Nr. 1556/98) wurde die Finanzierung des Sonderurlaubs durch die Dienststellen erleichtert. Danach belasten die während der Beurlaubung anfallenden Teildienstbezüge nur anfänglich noch den Personalhaushalt der jeweiligen Dienstbehörde und werden sodann stufenweise vom „Versorgungshaushalt" übernommen. Um bei den Beamten mehr Interesse für eine Inanspruchnahme zu wecken, wurden auch die erforderlichen persönlichen Voraussetzungen gelockert.

Der Ruhegehaltssatz wurde auf 70 v. H. gesenkt (Sonderfälle 60 v. H.). Die Verpflichtung, zum nächstmöglichen Zeitpunkt

­ ggf. unter Hinnahme von Versorgungsabschlägen ­ in den Ruhestand zu gehen, wurde bei Beamten, die bis zum 31. Dezember 1999 den Höchstruhegehaltssatz erreicht haben, aufgegeben.

Trotz dieser „Verbesserungen" der 55er-Regelung blieb die Nachfrage verhältnismäßig gering. Auch haben einige Dienstbehörden entsprechende Anträge von Beamten abgelehnt.

Die 55er-Regelung des Senats war von Anfang an rechtswidrig. Das Verwaltungsgericht Berlin hat hierzu ausgeführt, dass § 10 Abs. 2 SUrlVO nicht als Rechtsgrundlage in Betracht komme. Faktisch handele es sich um einen vorgezogenen Ruhestand, hierfür mangele es jedoch an einer gesetzlichen Vorschrift. Eine langfristige Befreiung von der Dienstpflicht wäre allenfalls durch Gesetz möglich. Das Oberverwaltungsgericht Berlin hat dies bestätigt und ebenfalls festgestellt, dass die Verwaltungspraxis, Beamten vom 55. Lebensjahr an bis zum Eintritt in den Ruhestand Sonderurlaub unter teilweiser Zahlung der Dienstbezüge zu gewähren, gegen geltendes Recht verstößt (vgl. Urteil VG Berlin vom 28. 05. 99

­ VG 5 A 11/99 ­ und Beschluss OVG Berlin vom 15. 10. 99

­ OVG 4 N 30.99 ­). Die Senatsverwaltung für Inneres hat nach vorheriger Erörterung im Senat die Dienstbehörden durch Rundschreiben vom Oktober 1999 davon unterrichtet, dass Sonderurlaub nach § 10 Abs. 2 SUrlVO für Beamte vom vollendeten 55. Lebensjahr an nicht mehr bewilligt werden darf. Bei den bereits genehmigten Freistellungen, auch wenn diese erst später wirksam werden, beließ sie es jedoch bei der getroffenen Entscheidung, obwohl dies rechtlich fragwürdig ist.

Der Rechnungshof hat die praktische Umsetzung der Regelung und die tatsächlich erzielten Einsparungen untersucht.

Während die Senatsverwaltung für Inneres zu Beginn der Beratungen über die Einführung der Vorruhestandsregelung für Beamte im Mai 1996 noch davon ausging, dass bei insgesamt 4 000 Beurlaubungen und einer Ersparnis je Fall von jährlich 17 500 DM (25 v. H. von durchschnittlich 70 000 DM) um 70 Mio. DM geringere Personalausgaben erwartet werden könnten (T 204), ging sie im September 1999 bei 559 Beurlaubungen nur noch von einer Ersparnis von 9,8 Mio. DM aus.

Tatsächlich sind bis Ende 1999 nach den Erhebungen des Rechnungshofs insgesamt 702 Beurlaubungen ausgesprochen worden, davon 226, die erst im Laufe des Jahres 2000 wirksam werden. Am stärksten war die Altersgruppe zwischen 55 und 58 Jahren mit 472 vertreten. Die Altersstruktur der Beurlaubten ist aus nachstehender Übersicht zu ersehen: Alter 55 56 57 58 59 60 61 62 63

Anzahl 110 114 115 133 76 78 48 24 4

Nach dem von der Senatsverwaltung für Inneres zugrunde gelegten Durchschnittssatz je Fall von 17 500 DM ergäben sich bei 702 Beurlaubungen allenfalls Einsparungen von jährlich 12,3 Mio. DM. Der Rechnungshof hat bei seinen Erhebungen, um zu einem genaueren Ergebnis zu kommen, nicht den vorgenannten durchschnittlichen Betrag, sondern 25 v. H. der für die Veranschlagung von Personalausgaben maßgebenden Durchschnittssätze der Besoldungsgruppe der Beurlaubten zugrunde gelegt. Die praktische Handhabung durch die Senatsverwaltung für Inneres weicht von dem Wortlaut des Senatsbeschlusses Nr. 459/96 vom 5. November 1996, nach dem grundsätzlich eine gleichwertige Stelle wegfallen muss, ab und ist zudem widersprüchlich. Mit Rundschreiben vom 1. Dezember 1998 hat die Senatsverwaltung für Inneres den Verwaltungen hingegen mitgeteilt, dass der Stellenwegfall grundsätzlich durch die Zugehörigkeit zur selben Laufbahngruppe in seiner finanziellen Auswirkung dem Betrag der Besoldungsgruppe nahe kommen sollte, in Ausnahmefällen auch laufbahnübergreifend (z. B. A 14 gegen A 11 zuzüglich Restbetrag). Nach internen Absprachen innerhalb der Senatsverwaltung werden Abweichungen von bis zu zwei Besoldungsgruppen durchaus toleriert, ohne dass ein Restbetrag durch Kürzung der Globalsumme eingefordert wird. In anderen Fällen hat die Senatsverwaltung für Inneres jedoch entsprechende Ausgleichsbeträge gefordert. Diese uneinheitliche Vorgehensweise ist nicht sachgerecht. Um das Sparziel von 25 v. H. der Aktivbezüge überhaupt zu erreichen, ist ein gleichwertiger Stellenwegfall, bei geringerwertigem Stellenwegfall eine Kürzung der Globalsumme in Höhe der Differenz unabdingbar.

Keine der bei der Senatsverwaltung für Inneres beteiligten Stellen verfügte über vollständiges Datenmaterial darüber, in welchem Umfang durch Stellenwegfall oder Abbau des Personalüberhangs auf Dauer tatsächlich Personalausgaben eingespart werden. Bei der Personalagentur wurden zwar alle Beurlaubungsfälle registriert. So waren die Verwaltungen verpflichtet, der Personalagentur jeden Einzelfall vordruckmäßig zu melden und dabei anzugeben, ob eine andere Planstelle derselben Laufbahngruppe (des einfachen, mittleren, gehobenen oder höheren Dienstes) oder eine gleichwertige Stelle eingespart wird. Rückschlüsse auf die konkret wegfallende Stelle waren dadurch aber nicht möglich. Bei der Stellenrevision der Senatsverwaltung für Inneres wurden die Fälle erst dann erfasst, wenn eine Teil- oder Vollfinanzierung durch den Landeshaushalt in Betracht kam (vgl. T 204). Der Rechnungshof musste daher durch Umfrage alle Verwaltungen bitten, die für einen Abgleich erforderlichen Daten zu übermitteln.

Dieser Bitte sind die Verwaltungen in kooperativer Weise nachgekommen.

Die Abweichungen zwischen den Besoldungsgruppen der beurlaubten Beamten und den durch die Beurlaubung wegfallenden Stellen sind zum Teil beträchtlich; sie betragen in einem Einzelfall sogar sechs, in einem weiteren fünf Besoldungsgruppen. In 66 Fällen betrug der Unterschied drei und vier Besoldungsgruppen. In 151 Fällen war der Wert der wegfallenden Stelle zwei und in 142 Fällen eine Besoldungsgruppe niedriger. Nur in 258 Fällen ist die Wertigkeit ausgeglichen oder es wurden höherwertige Stellen als Einsparung angeboten. In 83 Fällen steht die Entscheidung, welche Stelle wegfällt, noch aus.