Die Kostenrechnung des Betriebes erfasst lediglich Kostenarten und stellen eine Kostenträgerrechnung liegt nicht

In dem Betrieb gab es bis August 1999 weder eine Innenrevision noch ein Controlling.

- Der Betrieb hat Investitionen weder ausreichend geplant noch ihre Wirtschaftlichkeit untersucht.

- Mängel bei der Organisation der IT führten u. a. dazu, dass selbst der Routinebetrieb nur eingeschränkt gewährleistet war.

Die Senatsverwaltung hatte dem Rechnungshof zugesagt, seine Hinweise zu § 7 LHO künftig zu beachten. Sie legte kurz danach im Oktober 1998 ihren „Bericht über die Entwicklung des Berliner Betriebes für Zentrale Gesundheitliche Aufgaben (BBGes)" vor. Der Senat beschloss hierzu u. a. am 10. November 1998 (Beschluss Nr. 1782/98): „Die Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales wird beauftragt zu prüfen, ob die Wirtschaftlichkeit des BBGes im Einzelfall durch eine Zusammenarbeit mit privaten Partnern verbessert werden kann. In diese Prüfung ist auch die Möglichkeit einer gesellschaftlichen Beteiligung einzubeziehen. Über das Ergebnis ist spätestens bis zum 30. Juni 1999 zu berichten."

Im Verlauf des Schriftwechsels hat der Rechnungshof die Senatsverwaltung gebeten, darüber hinaus umfassend und sachgerecht zu untersuchen, welche derzeit beim BBGes angesiedelten Aufgaben zwingend vom Land Berlin erfüllt werden müssen. Die Senatsverwaltung erklärte hierzu im März 1999, es seien umfangreiche Maßnahmen zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit des Betriebes eingeleitet worden.

Hierzu gehörten auch konkrete Betrachtungen zu dieser Grundsatzfrage. Die Senatsverwaltung kündigte an, hierüber auch dem Abgeordnetenhaus zu berichten.

Die Senatsverwaltung hat in ihrem „Zwischenbericht über die Neustrukturierung des Berliner Betriebes für Zentrale Gesundheitliche Aufgaben ­ BBGes -" vom Juli 1999 diverse Mängel eingeräumt und über erste Maßnahmen zur Verbesserung berichtet. Sie hat aber weder eine Aufgabenkritik noch eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung durchgeführt. Den Prüfungsauftrag des Senats vom 10. November 1998 hatte sie noch nicht ausgeführt, „weil die vorrangig durchzuführende Aufgabenanalyse unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten noch nicht abgeschlossen ist". Der Senat hat am 6. Juli 1999

(Beschluss Nr. 2291/99) beschlossen, dass der BBGes als Betrieb Berlins nach § 26 LHO erhalten bleibt. Die Senatsverwaltung wurde u. a. beauftragt, „ihre Bemühungen um die Neuorganisation des Betriebes fortzusetzen mit dem Ziel, den Betrieb in die Lage zu versetzen, seine Wirtschaftsführung so einzurichten, dass zumindest ein Zuschuss zur Deckung eines Betriebsverlustes vermieden und ein im Haushaltsplan vorgesehener Zuschuss mittelfristig gesenkt werden kann". Dabei soll auch geprüft werden, ob

- Aufträge von Dritten kostendeckend übernommen werden können,

- es im Einzelfall im Sinne einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung angebracht ist, Aufgaben durch andere Stellen wahrnehmen zu lassen und

- die Wirtschaftlichkeit des BBGes im Einzelfall durch eine Zusammenarbeit mit privaten Partnern verbessert werden kann.

Die Senatsverwaltung soll bis spätestens 31. Dezember 2000 über die Ergebnisse berichten.

Der Senat hat beschlossen, den BBGes als Betrieb Berlins nach § 26 LHO zu erhalten, ohne dass die Senatsverwaltung eine Aufgabenkritik und Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchgeführt hat. Dies wäre bereits vor Errichtung des Betriebes erforderlich gewesen, um den vorhersehbaren erheblichen Zuschussbedarf und die zu erwartenden Verluste so weit wie möglich verringern zu können. Die Senatsverwaltung hat damit auch ihre Zusage gegenüber dem Rechnungshof (T 306) nicht eingehalten. Die seit April 1999 neu eingesetzte Geschäftsleitung des BBGes hatte dem Rechnungshof zugesichert, dass noch im Jahr 1999 entscheidungsreife Vorschläge für die künftige Aufgabenstruktur des BBGes erarbeitet werden sollen. Hierzu liegt dem Rechnungshof aber bisher nur eine Auflistung vom Oktober 1999 über innerbetriebliche Strukturmaßnahmen des BBGes vor, die keine konkreten Vorschläge zur Aufgabenkritik enthält.

310Zu den fehlenden Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen hat die Senatsverwaltung entgegnet, ein von ihr in Auftrag gegebenes Gutachten und ein Vergleich mit anderen Bundesländern würden inhaltlich den Anforderungen an eine Wirtschaftlichkeitsprüfung gerecht werden. Mit der Errichtung des BBGes sei der Bevölkerungsschutz, ähnlich wie durch Feuerwehr und Polizei, weiterhin sichergestellt. Zur Entlastung des Haushalts sei der Betrieb zwar bisher auch gehalten gewesen, sich wie ein Wirtschaftsunternehmen am Markt zu betätigen.

Dies habe ihm aber angesichts der gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen nur teilweise gelingen können. Das Aufgabenspektrum des Betriebes werde sehr wohl aufgabenkritisch überdacht, und es würden bis zum 31. Dezember 2000

Entscheidungen hierzu getroffen werden. Nach dem gegenwärtigen Stand der aufgabenkritischen Prüfungen zeichne sich nunmehr ab, dass die Kapazitäten des Betriebes auf das zur Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben erforderliche Maß zurückgeführt werden müssten.

Die Einwendungen der Senatsverwaltung überzeugen nicht.

Das von ihr angeführte Gutachten wurde bereits 1993 ­ und damit mehr als ein Jahr vor Errichtung des Betriebes ­ erstellt und enthielt überdies Empfehlungen, die die Senatsverwaltung nicht umgesetzt hat. Nicht einmal eine schriftliche Auswertung des Gutachtens liegt vor. Zudem ist der Vergleich zwischen BBGes und Feuerwehr sowie Polizei verfehlt, auch wenn einige Aufgaben des BBGes aufgrund von Gesetzen und ihres hoheitlichen Charakters bedeutsam sind. Dies rechtfertigt aber nicht, dass die Senatsverwaltung seit Jahren versäumt hat, die Struktur des Betriebes aufgabenkritisch zu untersuchen und entsprechende Folgerungen zu ziehen. Dies wäre umso mehr erforderlich gewesen, als sie selbst einräumt, dass der Betrieb die seit seiner Gründung negative wirtschaftliche Entwicklung nicht vollständig kompensieren konnte. Sie hat deshalb erst sehr spät erkannt, „dass fach- und dienstaufsichtliches Eingreifen sich als nicht ausreichend wirksam erwies", um die Aufgaben kostengünstiger wahrzunehmen.

Erst im Laufe des Jahres 1999 hat hierzu eine neue Geschäftsleitung Maßnahmen eingeleitet.

Nach alledem hat die Senatsverwaltung sowohl vor als auch nach der Errichtung des Betriebes das Wirtschaftlichkeitsgebot bisher nachhaltig missachtet. Dies wiegt besonders schwer, da noch erhebliche Investitionen für den Ausbau der IT, die Modernisierung der apparativen Ausstattung und eine weitere Konzentration der Standorte geplant sind. Zudem ist der Rückgang von Aufträgen nach den Prüfungserfahrungen des Rechnungshofs auch darauf zurückzuführen, dass andere Dienststellen Berlins ihren Bedarf unter Hinweis auf hohe Preise, veraltete Geräte und organisatorische Mängel im BBGes anderweitig decken. Der Rechnungshof erwartet, dass die für Gesundheit zuständige Senatsverwaltung für Arbeit, Soziales und Frauen nunmehr umgehend die einzelnen Aufgaben untersucht und prüft, welche Aufgaben auch künftig notwendigerweise vom BBGes erfüllt werden müssen. Damit für Berlin die wirtschaftlichste Lösung erreicht wird, müssen verbleibende Aufgaben einer Vollzugskritik unterzogen werden.

d) Weitere Versäumnisse der Senatsverwaltung bei der Privatisierung der Gesundheitlich-sozialen Zentren Berlin

Die für Gesundheit zuständige Senatsverwaltung hat bei der Privatisierung der Gesundheitlich-sozialen Zentren Berlin, obwohl der Rechnungshof bereits im Jahresbericht 1997 ihr auffällig unwirtschaftliches Verhalten beanstandet hatte, weitere finanzielle Nachteile für das Land Berlin von 3,1 Mio. DM verursacht.

Der Rechnungshof erwartet, dass die Senatsverwaltung bei dem neuen Träger der Gesundheitlich-sozialen Zentren umgehend eine Abrechnung von Forderungen und Verbindlichkeiten sowie die Zahlung des Entgelts für das übernommene bewegliche Anlagevermögen durchsetzt und sofort Abschlagszahlungen verlangt.

Der Rechnungshof hatte bereits in seinem Jahresbericht 1997

(T 355 bis 367) über das auffällig unwirtschaftliche Verhalten der für Gesundheit zuständigen Senatsverwaltung bei der Privatisierung des landeseigenen Betriebes Gesundheitlichsoziale Zentren Berlin (GSZB) von 1996 an berichtet. In dem Betrieb sind insgesamt 31 ehemalige Polikliniken und Ambulatorien aus dem Ostteil Berlins zusammengefasst. Das Abgeordnetenhaus hatte daraufhin missbilligt, dass der Senat mit dem neuen Träger einen Vertrag geschlossen hat, der das Land Berlin einseitig finanziell benachteiligt. Der Rechnungshof berichtet im Folgenden über den Fortgang der Privatisierung, bei der die Senatsverwaltung weitere finanzielle Nachteile Berlins verursacht hat.

Nach § 4 des Trägerwechselvertrages vom 20. Oktober 1995 hatte der neue Träger für das übernommene bewegliche Anlagevermögen und das Vorratsvermögen ein Entgelt in Höhe des sich aus der Schlussbilanz zum 31. Dezember 1995 ergebenden Buchwertes unter Berücksichtigung der linearen Abschreibung abzüglich eines Sicherheitsabschlags von 10 v. H. zu entrichten. Nach dem Vertrag wird der Kaufpreis erst mit Vorlage der testierten Schlussbilanz (Stand 31. 12. 95) fällig. Es liegt noch immer keine testierte Schlussbilanz vor; der neue Träger hat deshalb bisher keine Zahlungen geleistet.

Ursache hierfür ist der noch nicht testierte Jahresabschluss 1994; für den Jahresabschluss 1993 liegt nur ein eingeschränktes Testat vor. Zwar hat der damalige Staatssekretär der Senatsverwaltung am 30. September 1998 im Hauptausschuss des Abgeordnetenhauses vorgetragen, dass den Wirtschaftsprüfern die erforderlichen Unterlagen vorlägen und die überarbeiteten Jahresabschlüsse 1994 und 1995 geprüft werden könnten. Bisher haben aber die Wirtschaftsprüfer die Jahresabschlüsse mangels Prüffähigkeit der vorgelegten Unterlagen noch immer nicht testiert.

Nach § 5 des Trägerwechselvertrages sollte der neue Träger nach dem Betriebsübergang die Forderungen und Verbindlichkeiten nach dem Stand vom 31. Dezember 1995 (Schlussbilanz) zum Stichtag 31. März 1997 unentgeltlich für das Land Berlin abwickeln. Eine Verzinsung des Saldos von Forderungen und Verbindlichkeiten bis zur Vorlage der Schlussbilanz war vertraglich nicht vereinbart. Zudem war eine Stundung bis zum 31. Dezember 1999 vorgesehen. Voraussetzung für die zinslose Stundung war, dass der neue Träger auf zwei der ihm zunächst für zehn Jahre entgeltfrei überlassenen acht landeseigenen Immobilien verzichtet. Der neue Träger hat zwar die beiden Immobilien weiter genutzt, aber dennoch die Vorteile einer Stundung ohne Verzinsung erhalten.

316Trotz mehrfacher Aufforderung des Rechnungshofs hat die Senatsverwaltung weder eine Abschlagszahlung verlangt noch auf eine Verzinsung der ausstehenden Forderungen hingewirkt. Dies wäre schon deswegen erforderlich gewesen, weil der neue Träger seiner Verpflichtung, eine testierte Schlussbilanz vorzulegen, noch immer nicht nachgekommen ist. Ein Festhalten an dem Vertrag war dem Land Berlin deshalb nicht zuzumuten. Die Senatsverwaltung hat dem Rechnungshof trotz wiederholter Nachfragen nicht einmal die Höhe der offenen Forderungen und Verbindlichkeiten, der Buchwerte der Wirtschaftsgüter und der zur Zeit des Trägerwechsels vorhandenen liquiden Mittel mitgeteilt. Nach alledem gewährt das Land Berlin dem Träger der GSZB über vier Jahre einschließlich 1999 faktisch einen zinslosen Betriebsmittelkredit in zweistelliger Millionenhöhe. Der dadurch verursachte Zinsschaden Berlins beträgt 2,8 Mio. DM, bei Berücksichtigung der Rückstellungen zur Hälfte sogar 3,1 Mio. DM. 317Der neue Träger ist vertraglich verpflichtet, bis zum 31. Dezember 2004 aus eigenen Mitteln Modernisierungen und Instandsetzungen für mindestens 20 Mio. DM durchzuführen. Er ist berechtigt, sich die Mittel hierfür durch Darlehen zu beschaffen und zu diesem Zweck die ihm unentgeltlich überlassenen Grundstücke Berlins mit Grundschulden bis zu einem Betrag von 40 Mio. DM zu belasten. Das Land Berlin hat sich verpflichtet, Modernisierungs- und Instandsetzungsarbeiten nach Maßgabe vorhandener Haushaltsmittel zu einem Drittel, höchstens jedoch mit insgesamt 24 Mio. DM, durch Zuwendungen zu finanzieren. Der neue Träger hat im Jahr 1997 die Bewilligung einer Zuwendung von 3 Mio. DM für die Grundsanierung von drei landeseigenen Gebäuden der ehemaligen GSZB beantragt. Die Senatsverwaltung gewährte Zuwendungen von 2,3 Mio. DM, das sind nicht ein Drittel, sondern 80 v. H. der tatsächlichen Gesamtkosten von 2,86 Mio. DM. Die Senatsverwaltung für Finanzen vertritt hierzu die Ansicht, dass der Einsatz der Landesmittel in den ersten Jahren mehr als ein Drittel der Gesamtfinanzierung des Jahres betragen könne. Entscheidend sei, dass spätestens nach sechs Jahren die vereinbarte Drittelfinanzierung insgesamt erreicht werde. Eine Verzinsung der Vorfinanzierung wurde wiederum nicht vereinbart. Da die Zuwendungen nach Maßgabe vorhandener Haushaltsmittel in Aussicht gestellt sind und der neue Träger die ihm überlassenen Grundstücke beleihen kann, ist nicht ersichtlich, dass die Abweichung von der vereinbarten Drittelfinanzierung zulasten Berlins erforderlich war. Die für Gesundheit zuständige Senatsverwaltung hätte die Zuwendung nicht gewähren dürfen, sondern wegen der offenen Forderungen Berlins (vgl. T 316) verweigern müssen.

Die Senatsverwaltung hat in ihrer Stellungnahme mitgeteilt, der neue Träger der GSZB habe es trotz ihrer Aufforderung vom Juni 1999 abgelehnt, die Jahresabschlüsse zu überarbeiten und die Schlussabrechnung, die Voraussetzung für die vereinbarte Zahlung nach dem Trägerwechselvertrag ist, zu erstellen. Auch eine erneute Aufforderung vom September 1999 sei zurückgewiesen worden. Die Senatsverwaltung wollte, nachdem eine erneute Frist am 24. Dezember 1999 abgelaufen war, prüfen, ob sie gegenüber dem Träger Verzugszinsen geltend macht. Diese Ankündigung hat sie bisher nicht wahr gemacht. Sie hat im Übrigen zu den Zinsverlusten entgegnet, diese seien in der Höhe für sie nicht nachvollziehbar und auf der Grundlage des bestehenden Vertrages auch nicht durchsetzbar. Zur Abweichung von der „Drittelfinanzierung" bei den bisher gewährten Zuwendungen erklärte die Senatsverwaltung, bei den Zuwendungen im Jahr 2000 sei die Durchsetzung und Anwendung der vereinbarten Finanzierung vorgesehen.

Die Einlassungen der Senatsverwaltung gehen an der Sache vorbei und dokumentieren in bemerkenswerter Weise ihre noch immer nachlässige Haltung gegenüber finanziellen Interessen Berlins. Der Rechnungshof hält seine Beanstandungen in vollem Umfang aufrecht. Die Senatsverwaltung hat entgegen der im Jahresbericht 1997 geäußerten Erwartung, nachträglich eine Verbesserung der vertraglichen Konditionen zugunsten Berlins zu erreichen, weitere finanzielle Nachteile für Berlin von 3,1 Mio. DM verursacht. Sie hat nicht einmal zum Zeitpunkt der Weigerung des neuen Trägers der GSZB, die erforderlichen Maßnahmen durchzuführen (T 318), versucht, Verzugszinsen für den bereits zurückliegenden langen Zeitraum durchzusetzen oder Abschlagszahlungen zu erreichen.

Der Rechnungshof erwartet, dass die nunmehr für Gesundheit zuständige Senatsverwaltung für Arbeit, Soziales und Frauen eine umgehende Abrechnung von Forderungen und Verbindlichkeiten sowie die Zahlung des Entgelts für das übernommene bewegliche Anlagevermögen durchsetzt und sofort Abschlagszahlungen verlangt. Er erwartet außerdem, dass die Senatsverwaltung keine weiteren Zuwendungen bewilligt, solange der neue Träger seinen vertraglichen Verpflichtungen nicht nachkommt. Im Falle weiterer Bewilligungen hat sie die Begrenzung der Finanzierung auf ein Drittel der zuwendungsfähigen Aufwendungen (T 317) einzuhalten.

Der Rechnungshof wird den Fortgang beobachten.

e) Schäden in Millionenhöhe infolge ungerechtfertigter Ausgaben für Bestattungen durch die Bezirksämter

Die Bezirksämter, Abteilungen Sozialwesen, haben über viele Jahre ungerechtfertigt Bestattungsaufträge erteilt und hierfür Ausgaben geleistet sowie Bestattungskosten ohne ausreichende Prüfung übernommen. Dadurch sind bisher Schäden in Millionenhöhe verursacht worden. Die für Soziales zuständige Senatsverwaltung hat durch fehlerhafte und unzureichende Verwaltungsvorschriften hierzu in erheblichem Maße beigetragen.

Das Land Berlin hat im Jahre 1998 etwa 3,5 Mio. DM für Bestattungen aufgewendet. In rund 1 500 Todesfällen haben die Bezirksämter Bestattungen in Auftrag gegeben, weil Angehörige nicht tätig wurden, aus finanziellen Gründen die Kosten nicht tragen konnten oder hierzu z. B. mangels sozialer Kontakte zum Verstorbenen nicht bereit waren. Der Rechnungshof hat diese Ausgaben bei etwa drei Vierteln aller bezirklichen Abteilungen Sozialwesen (im Folgenden Sozialämter) geprüft. Hinweise auf eine gehäuft fehlerhafte Verwaltungspraxis haben sich bestätigt.

Nach § 15 Bundessozialhilfegesetz (BSHG) sind die erforderlichen Kosten einer Bestattung ­ nicht nur bei Sozialhilfeempfängern ­ vom Sozialamt zu übernehmen, soweit dies dem hierzu Verpflichteten nicht zugemutet werden kann.

Der von dieser Vorschrift erfasste sozialhilferechtliche Bedarf besteht nach höchstrichterlicher Rechtsprechung nicht in der Bestattung des Toten, sondern in der Entlastung verpflichteter Hinterbliebener von Bestattungskosten. Grundsätzlich ist dem Verpflichteten zuzumuten, die Bestattungskosten aus dem Nachlass, aus Sterbegeldzahlungen der gesetzlichen Krankenversicherung, Schadensersatzansprüchen gegen Dritte oder Ausgleichsforderungen gegen Miterben zu decken. Soweit dies nicht möglich ist, hängt die Unzumutbarkeit der Kostentragung von den finanziellen Verhältnissen des Verpflichteten und dem persönlichen Verhältnis zum Toten ab. Aus dem Wort „soweit" in § 15 BSHG folgt, dass ggf. auch nur eine teilweise Bestattungskostenübernahme in Betracht kommt. Der Anspruch aus § 15 BSHG kann in Abweichung von den sozialhilferechtlichen Grundsätzen auch dann noch geltend gemacht werden, wenn der Verpflichtete die Bestattungskosten bereits übernommen hat.

Anspruchsberechtigt nach § 15 BSHG sind in erster Linie diejenigen, die nach § 1968 BGB als Erbe zur Tragung der Bestattungskosten verpflichtet sind, ferner Unterhaltsverpflichtete nach §§ 1615 Abs. 2 und 1615 m BGB und nach öffentlichem Recht verpflichtete Angehörige (T 323), die nicht Erben sind, soweit sie für die Bestattung gesorgt haben.

323Häufig stehen die Bezirksämter aber auch vor der Notwendigkeit, die Bestattung selbst zu veranlassen, weil Angehörige hierfür nicht oder nicht rechtzeitig sorgen oder keine Angehörigen vorhanden sind. Hierfür sind die Bezirksämter nicht als Sozialämter zuständig, sondern als Ordnungsbehörden auf dem Gebiet des Gesundheitswesens (§ 18 Nr. 8 Gesetz über die Zuständigkeit der Ordnungsbehörden ­ OrdZG ­). Maßgebliche Rechtsgrundlage ist hier das Gesetz über das Leichen- und Bestattungswesen (Bestattungsgesetz). Nach § 16 Abs. 1 Bestattungsgesetz haben (in der Reihenfolge der Aufzählung nacheinander) der Ehegatte, die volljährigen Kinder, die Eltern, die volljährigen Geschwister, die volljährigen Enkelkinder oder die Großeltern für die Bestattung zu sorgen.

Wenn diese bestattungspflichtigen Angehörigen oder Dritte nicht oder nicht rechtzeitig für die Bestattung sorgen, ist das Bezirksamt hierzu verpflichtet (§ 16 Abs. 3 Bestattungsgesetz). Es erhebt dann die Bestattungskosten nach § 15 Abs. 2 Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsgesetz Berlin (ASOG Bln) durch Leistungsbescheid von den Bestattungspflichtigen. Diese können sich ihrer öffentlich-rechtlichen Bestattungspflicht auch nicht durch Erbausschlagung entziehen. Eine Zumutbarkeitsprüfung findet hier nicht statt.

Aufgrund dieser Rechtslage sind die Sozialämter nur zuständig, wenn Angehörige ihnen gegenüber geltend machen, zur Tragung der Bestattungskosten verpflichtet zu sein, und konkret darlegen, dass ihnen dies nicht zuzumuten ist. Erklären Angehörige dem Sozialamt dagegen, es möge selbst für die Bestattung sorgen, oder wird dem Sozialamt von anderer Seite (Polizei, Krankenhäuser, Heime, Bestattungsunternehmen) die Notwendigkeit der Bestattung eines Toten übermittelt, so hat es die zuständige Ordnungsbehörde hiervon zu unterrichten und diese um Übernahme der Angelegenheit zu bitten. Tatsächlich unterscheiden die Sozialämter zumeist nicht zwischen Bestattungsangelegenheiten nach § 15 BSHG und nach § 16 Bestattungsgesetz. In den wenigsten Fällen stellten Angehörige Anträge auf Bestattungskostenübernahme nach § 15 BSHG. Nach vorsichtiger Einschätzung des Rechnungshofs hätten etwa zwei Drittel der Fälle als ordnungsbehördliche Bestattungsaufträge und nur ein Drittel als Bestattungskostenübernahmen nach § 15 BSHG behandelt werden dürfen.