Hochschule

Zeitpunkt waren Vertreter der späteren Nutzer, z. B. Ärzte, nicht eingeladen worden. Erst 16 Monate später bei der erneuten Demonstration im Dezember 1993 haben Ärzte und andere Nutzer übereinstimmend festgestellt, dass diese Systemversion den praktischen Anforderungen nicht genügt und Nachbesserungen aussichtslos erscheinen. Das Klinikum bewertete jedoch die Leistung des IT-Dienstleistungsunternehmens als erbracht und zahlte am 12. Januar 1994 an das IT-Dienstleistungsunternehmen 1,1 Mio. DM, nachdem es bereits im Dezember 1991 eine Anzahlung von 1,7 Mio. DM geleistet hatte.

Am 24. Januar 1994 und damit bereits zwölf Tage nach der Schlusszahlung hat das Klinikum den Vertrag mit dem Dienstleistungsunternehmen gekündigt. Es hat festgestellt, dass der erreichte Entwicklungsstand dem Inhalt des Vertrages zwar entspreche, die praktischen Anforderungen der Nutzer in den pflegerischen und ärztlichen Bereichen an die Softwareergonomie, das Antwortzeitverhalten und den Funktionsumfang aber nicht erfüllt werden könnten. Obwohl MEDIK nicht einsetzbar war, hat das Klinikum, wie vertraglich vereinbart, insgesamt 2,8 Mio. DM (T 498) an das Dienstleistungsunternehmen gezahlt.

Am 14. Januar 1995 hat das Klinikum einen weiteren Vertrag mit demselben IT-Dienstleistungsunternehmen geschlossen, der die Zusammenarbeit bei der „zweiten Entwicklungsstufe" des „Integrierten Patienten Dokumentations- und Kommunikationssystems" regelt. Hierbei sollten aus MEDIK nutzbare Teile unter dem Namen PATIK 3 bis zum Routineeinsatz weiterentwickelt werden. Für die Systemanalyse und Softwareentwicklung von PATIK 3 hat das Klinikum 4,8 Mio. DM vereinbarungsgemäß gezahlt. Das IT-Verfahren PATIK 3 wurde bereits im März 1995, also zwei Monate nach Vertragsabschluss, eingesetzt. Es sollte alle Funktionen der Patientendatenverwaltung umfassen, um dem Klinikum die für die Behandlung der Patienten und die verwaltungsmäßige Abwicklung benötigten Informationen zu liefern. Diese hätten sonst weiter in Papierform erfasst oder telefonisch an die Patientenaufnahme gemeldet werden müssen.

Die Tatsache, dass PATIK 3 bereits zwei Monate nach Vertragsabschluss eingesetzt wurde, zeigt, dass es sich dabei um Entwicklungsarbeiten handelte, die das Dienstleistungsunternehmen nach Kündigung des MEDIK-Vertrages und vor Abschluss des PATIK 3-Vertrages ohne schriftlichen Auftrag des Klinikums im Jahr 1994 bereits erbracht hatte. Diese Leistungen wurden in den PATIK 3-Vertrag aufgenommen. Für die Bereitstellung der Lizenzen und zur Abgeltung der Leistungen im Jahr 1994 hat das Klinikum eine Abschlagszahlung von 2 Mio. DM entrichtet, die bereits am 1. Februar 1995 fällig, aber erst am 13. Oktober 1995 gezahlt wurde. Diese Entwicklungsarbeiten zu PATIK 3 haben sich somit direkt an die MEDIK-Entwicklung angeschlossen.

Noch im Jahre 1995 haben Klinikum und Charite? wegen ihrer geplanten Zusammenlegung die Einführung eines neuen einheitlichen IT-Verfahrens zur Vorbereitung eines gemeinsamen Rechnungswesens beschlossen und PATIK 3 am 1. Januar 1997 abgelöst. Wie aus einer Ergänzungsvereinbarung zum Entwicklungsvertrag PATIK 3 vom 24. August 1995 hervorgeht, hat das IT-Dienstleistungsunternehmen dem Klinikum 2 Mio. DM der für PATIK 3 geleisteten Aufwendungen auf die Umstellung zum Nachfolgesystem angerechnet.

Das Klinikum hatte 1991 den Auftrag zur Entwicklung des IT-Systems MEDIK mit einem Vertragswert von 2,8 Mio. DM ohne öffentliche Ausschreibung und ohne Einholung von Vergleichsangeboten freihändig vergeben. Ausnahmetatbestände für eine freihändige Vergabe waren nicht aktenkundig.

Das Klinikum hat das Diensleistungsunternehmen nicht einmal aufgefordert, ein Angebot abzugeben.

Nach § 55 Abs. 1 LHO muss aber dem Abschluss von Verträgen über Lieferungen und Leistungen eine öffentliche Ausschreibung vorausgehen, sofern nicht die Natur des Geschäfts oder besondere Umstände eine Ausnahme rechtfertigen. Die Natur des Geschäfts rechtfertigt es bei Leistungen (ausgenommen Bauleistungen) mit einem voraussichtlichen Wert bis zu 50 000 DM, vom Grundsatz der öffentlichen Ausschreibung abzuweichen. Besondere Umstände für eine Ausnahme können z. B. darin liegen, dass für die Leistung aus bestimmten Gründen nur ein Unternehmen in Betracht kommt oder die Leistung nach Art und Umfang vor der Vergabe nicht so eindeutig und erschöpfend beschrieben werden kann, dass hinreichend vergleichbare Angebote erwartet werden können. Das Klinikum beruft sich zwar auf eine enge Verknüpfung zu den schon eingesetzten Verfahren des Auftragnehmers. Dem ist aber entgegenzuhalten, dass der Datenaustausch bei entsprechender Ausschreibung auch von anderen Dienstleistungsunternehmen über Schnittstellen realisierbar gewesen wäre. Als weiteren Grund für die freihändige Vergabe hat das Klinikum angeführt, es habe ein derartiges umfassendes Dokumentationsverfahren auf dem Markt zum damaligen Zeitpunkt noch nicht gegeben. Das bedeutet aber, dass es auch von dem Auftragnehmer erst entwickelt werden musste. Es ist also nicht ersichtlich, weshalb andere Dienstleistungsunternehmen von vornherein nicht in Betracht kamen. Ausnahmetatbestände, die eine freihändige Vergabe hätten rechtfertigen können, lagen somit nicht vor.

Damit hat das Klinikum gegen § 55 LHO verstoßen.

Das Klinikum hat auch den Auftrag zur Entwicklung von PATIK 3 ohne öffentliche Ausschreibung und ohne Einholung von Vergleichsangeboten freihändig an denselben Auftragnehmer vergeben, dem zuvor gekündigt worden war.

Die freihändige Vergabe hat es mit dem durch die Entwicklungsarbeiten für das System MEDIK vorhandenen Fachwissen des Unternehmens begründet. Insbesondere in Anbetracht der finanziellen Höhe dieses IT-Entwicklungsauftrages hätte das Klinikum auch bei einem Wissensvorsprung des Auftragnehmers prüfen müssen, ob es andere Anbieter mit günstigeren Angeboten gegeben hätte. Damit liegt ein erneuter Verstoß gegen § 55 LHO vor.

507Außerdem hat das Klinikum versäumt, vor Vergabe der Aufträge für die IT-Vorhaben MEDIK und PATIK 3 die Projekte sachgerecht vorzubereiten, Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (§ 7 Abs. 2 LHO) durchzuführen sowie Pflichtenhefte zu erstellen. Vielmehr sind erst in den Verträgen allgemeine Ziele, Systemvoraussetzungen und die Grundstruktur der IT-Verfahren grob umschrieben. Für MEDIK wurde erst im Rahmen der Systementwicklung ein Fachkonzept erstellt.

Dieses beschreibt den Aufbau und die Leistungsfähigkeit des MEDIK-Systems, ohne aber eine ordnungsgemäße Projektspezifikation sowie ein Pflichtenheft inhaltlich ersetzen zu können. Selbst wenn es bei komplexen IT-Entwicklungsvorhaben häufig nicht möglich ist, bereits vor Beginn der Arbeiten die erwarteten Ergebnisse umfassend und genau zu beschreiben, hätte das Klinikum zumindest Automationsfähigkeit und -würdigkeit prüfen und begründen müssen.

Gegebenenfalls hätte es im Vertrag auf später zu klärende Sachverhalte hinweisen müssen. Das Klinikum hatte zum Zeitpunkt der Vergabe kaum eigene dokumentierte Vorstellungen, was mit dem zu entwickelnden IT-Verfahren erreicht werden sollte. Eine sachgerechte Bedarfsplanung ist daher nicht erkennbar. Eine Auftragsvergabe ohne annähernd konkrete Ziele, Wirtschaftlichkeitsuntersuchung, Ausschreibung und Markterkundung ist unwirtschaftlich und spricht für grob fahrlässiges Verhalten bei der Vorbereitung. Der Rechnungshof hat dies beanstandet und die Charite? aufgefordert zu prüfen, ob und gegen wen Schadensersatzansprüche geltend zu machen sind.

Das Projektmanagement des Klinikums während der Entwicklungsphasen von MEDIK war mangelhaft. Die Anforderungen und Bedürfnisse der Nutzer waren nicht eindeutig definiert und die Entwicklung war nicht entsprechend aktualisiert. Die Nutzer waren auch nicht ausreichend in die Entwicklung des für sie bestimmten Informationssystems einbezogen. Zumindest hätte bei ihrer rechtzeitigen Beteiligung die Möglichkeit bestanden, in den einzelnen Testphasen korrigierend einzugreifen. Die Versäumnisse beim Projektmanagement führten zur mangelnden Akzeptanz von

MEDIK durch die Nutzer und hatten damit erheblichen Anteil am Scheitern des Projekts. Das Projektergebnis entspricht nicht einmal annähernd den allgemein formulierten vertraglich festgelegten Zielen und steht in einem Missverhältnis zu den hierfür geleisteten Aufwendungen. Der Rechnungshof hat beanstandet, dass ein sachgerechter und wirtschaftlicher Einsatz von MEDIK nicht möglich war. Er erwartet, dass künftig Vorbereitung und Durchführung einer Softwareentwicklung im Rahmen eines sachgerechten Projektmanagements detailliert geplant und überwacht werden. Vor allem sind eindeutige Ziele festzulegen, die eine zeitliche und qualitative Steuerung des Projektes einschließlich einer zweifelsfreien Bewertung der Qualität der erbrachten Leistung ermöglichen.

Das Klinikum hat die geschlossenen Verträge als Dienstleistungs- und nicht als Werkverträge angesehen. Dienstverträge unterscheiden sich von Werkverträgen dadurch, dass nur eine Dienstleistung und damit lediglich eine Tätigkeit geschuldet ist. Bei Werkverträgen hingegen ist ein bestimmter Erfolg, also ein sachgerechtes, abnahmefähiges Produkt, geschuldet.

Da sich der Auftragnehmer zur Entwicklung von MEDIK und PATIK 3 für das Klinikum vertraglich verpflichtet hatte, kam es auf den Erfolg an. Die Verträge sind daher Werkverträge.

Im Übrigen fehlte eine Vereinbarung, wie die Abnahme der Programme durchzuführen ist. Auch die zeitlichen Vorgaben waren für ein Projekt dieser Größenordnung zu unbestimmt.

Konsequenzen für den Fall von Überschreitungen (z. B. Nachfristsetzungen, Vertragsstrafen) waren nicht vorgesehen.

Ein weiterer Mangel des MEDIK-Vertrages bestand darin, dass nicht angegeben war, ob es sich um Brutto- oder Nettoentgelte handelt. Dies hätte das Klinikum prüfen müssen und die gesetzliche Umsatzsteuer nur zahlen dürfen, nachdem es sich davon überzeugt hatte, dass es sich um Nettoentgelte handelte. Ein weiterer Mangel in der Vertragsgestaltung war die für das Klinikum nachteilige Kündigungsfrist von sechs Monaten zum Jahresende. Der Rechnungshof empfiehlt, grundsätzlich die Besonderen Vertragsbedingungen (BVB) anzuwenden, um ausreichende vertragliche Sicherheit zu erhalten und die beschriebenen Mängel bei der Vertragsgestaltung zu vermeiden. Die Besonderen Vertragsbedingungen bieten auch insoweit Vorteile, als sie den Ablauf eines Entwicklungsvorhabens festlegen, somit das Projektmanagement unterstützen und bei Leistungsstörungen klare Regelungen vorsehen.

Die Zahlung von zunächst 4,8 Mio. DM (vgl. T 501) für PATIK 3 war deutlich überhöht. Einige als „Leistungsbestandteile der PATIK 3-Entwicklung" aufgeführte Leistungen waren bereits bei dem IT-Dienstleistungsunternehmen im Systembaustein MEDIK-Station vorhanden. So ist bei Vorliegen eines Benutzerhandbuches mindestens von einem schon vorhandenen Konzept auszugehen. Ebenso waren die grafischen Bildschirmmasken Bestandteil des Benutzerhandbuches. Aufgrund des PATIK 3-Vertrages hat das Klinikum daher wesentliche Elemente aus der MEDIK-Entwicklung und von dem IT-Dienstleistungsunternehmen den bereits damals geschuldeten Erfolg entgolten. Das Klinikum hätte im Rahmen des PATIK 3-Vertrages die zuvor für MEDIK geschuldeten Leistungen von der Zahlungspflicht ausnehmen müssen. Auch hierzu hat der Rechnungshof die Charite? aufgefordert zu prüfen, ob und gegen wen Schadensersatzansprüche geltend zu machen sind. Der Rechnungshof hat ferner beanstandet, dass für das IT-System PATIK 3 keine Freigabebescheinigung vorliegt, obwohl jeder Test und jede Freigabe eines Verfahrens oder von Teilen eines Verfahrens, die zu einer erstmaligen oder erneuten Übernahme in den Verfahrensbetrieb führen sollen, zu dokumentieren sind.

Nach alledem hat das Klinikum für MEDIK und PATIK 3 im Zeitraum 1991 bis 1997 Zahlungen von insgesamt 7,6 Mio. DM (vgl. T 500, 501) geleistet. Auch wenn hiervon ein Teilbetrag von 2 Mio. DM auf das Nachfolgesystem nachträglich angerechnet wurde (vgl. T 503), ergibt sich für ein dezentrales Patientenaufnahmesystem, das nur ein Jahr und zehn Monate im Einsatz war, bei Ausgaben von noch 5,6 Mio. DM ein auffälliges Missverhältnis zwischen Aufwand und Nutzen.

Die Charite? hat entgegnet, sie habe von Ausschreibungen abgesehen, da der Auftragnehmer über besonderes Fachwissen, insbesondere im Hinblick auf die damals im Einsatz befindlichen Programme und die daraus resultierende Schnittstellenproblematik, verfüge. Die Forderungen des Rechnungshofs nach sachgerechter Projektvorbereitung, Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, öffentlichen Ausschreibungen und einer anderen Vertragsgestaltung seien unzweckmäßig und unwirtschaftlich, da die betroffenen IT-Verfahrensentwicklungen besonders komplex und innovativ gewesen seien. Fehler bei der Planung und Durchführung streitet das Klinikum ab. Die Zahlungen im Jahr 1994 ohne vertragliche Grundlage seien lediglich Maßnahmen zur Konzeption einer Vertrags- bzw. Auftragsänderung gewesen.

Die Ausführungen der Charite? entkräften die Beanstandungen des Rechnungshofs nicht. Die Qualität der Vorbereitung eines IT-Vorhabens entscheidet in der Regel über den Erfolg.

Dabei ist überschlägig zu prüfen, ob und welche Lösungsvarianten fachlich und technisch durchführbar, zweckmäßig und wirtschaftlich sind. So wird im Allgemeinen auch bei weit innovativeren IT-Verfahren als PATIK 3 verfahren. Auf dieser Grundlage ist zu entscheiden, ob und für welche Lösungsvarianten eine ausführliche Projektspezifikation erforderlich ist. Der Aufwand für die Untersuchung muss zwar in einem wirtschaftlich angemessenen Verhältnis zur Entwicklung und Bedeutung des Verfahrens stehen. Auf Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (§ 7 Abs. 2 LHO) darf aber in keinem Fall verzichtet werden. Die Arbeiten zur IT-Verfahrensentwicklung im Jahr 1994 gingen offensichtlich weit über projektvorbereitende Maßnahmen hinaus, da PATIK 3 bereits zwei Monate nach Vertragsabschluss eingesetzt wurde. Bei Auftragsvergabe und Abnahme der Leistungen hat das Klinikum den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und die Vergabevorschriften in grober Weise verletzt. Der Rechnungshof beanstandet insbesondere, dass das Klinikum

- keine sachgerechte Projektvorbereitung durchgeführt,

- keine Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vor Beginn der IT-Projekte vorgenommen,

- die Vergabevorschriften nicht eingehalten,

- in den Verträgen die Besonderen Vertragsbedingungen nicht zugrunde gelegt und weitere Mängel hingenommen und

- im Rahmen des Projektmanagements nicht konsequent auf die Umsetzung vorgegebener Ziele eingewirkt und bei Problemen nicht rechtzeitig regulierend eingegriffen hat. Er fordert die Charite? und die Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur auf, Schadensersatzansprüche nach den Haftungsrichtlinien zu prüfen. Der Rechnungshof wird die Angelegenheit weiterverfolgen.

b) Mängel in der Organisation und Stellenausstattung des Studentenwerks

Die Organisation des Studentenwerks kann auf der Grundlage eines Strukturvorschlages des Rechnungshofs erheblich gestrafft werden. Allein durch Wegfall von 60 Stellen und Abwertung von drei Stellen können insgesamt bis zu 6 Mio. DM Personalkosten jährlich eingespart werden.

Der Rechnungshof hat die Aufbauorganisation, die Stellenausstattung und die Aufgabenverteilung des Studentenwerks geprüft. Das Studentenwerk nimmt als Anstalt des öffentlichen Rechts die Aufgaben der sozialen, gesundheitlichen, wirtschaftlichen und kulturellen Betreuung der Studenten wahr. Es deckt seine Ausgaben durch gesetzliche Zuschüsse und Zuwendungen, durch Entgelte für seine Leistungen sowie von den Studenten zu zahlende Beiträge und ist verpflichtet, einen Wirtschaftsplan aufzustellen. Organe sind Vorstand und Verwaltungsrat. Die Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur nimmt die Staatsaufsicht wahr.

Zum 1. Juli 1991 hat das Studentenwerk bei der Zusammenführung mit den Hochschuleinrichtungen im Ostteil Berlins 450 Beschäftigte übernommen und zwei zusätzliche Abteilungen eingerichtet. Bei dieser Gelegenheit wurde eine Reihe von bereits vorhandenen Arbeitsgebieten ohne das tariflich gebotene Verfahren höher bewertet. Ebenso wie die übrige Berliner Verwaltung war das Studentenwerk verpflichtet, die vorhandenen Aufgaben kritisch zu überprüfen. Zu Beginn der Prüfung standen dem Studentenwerk nach dem Wirtschaftsplan 1997 insgesamt 903 Stellen (und 31 Beschäftigungspositionen) zur Verfügung. In den Folgejahren sind ­ auch wegen allgemeiner Einsparforderungen ­ zahlreiche Stellen abgebaut worden. Die Ausstattung der Organisationseinheiten soll sich nach dem Entwurf des Wirtschaftsplans 2000 auf insgesamt 802 Stellen (und 31,5 Beschäftigungspositionen) reduzieren:

Obwohl das Studentenwerk von 1993 an Stellen eingespart hat, sind die Personalaufwendungen weiter gestiegen, zwischen 1991 und 1997 von 38,6 Mio. DM auf 56,8 Mio. DM. Erst 1998 setzte ein leichter Rückgang ein, der Entwurf des Wirtschaftsplans 2000 weist noch 54,8 Mio. DM aus.

Der Geschäftsführer führt die laufenden Geschäfte auf der Grundlage von Beschlüssen des Vorstandes und des Verwaltungsrates und vertritt das Studentenwerk nach außen.

Die Stelle des Geschäftsführers, der auf der Grundlage eines Dienstvertrages beschäftigt ist, wurde mit dem Nachtragswirtschaftsplan 1991 von entsprechend BesGr. B 2 nach entsprechend BesGr. B 3 gehoben. Im Frühjahr 1996 hat der Verwaltungsrateine weitere Hebung nachentsprechendBesGr.B4 beschlossen und als Grund die Höherbewertung der Stellen für Kanzler der Hochschulen nach BesGr. B 4 genannt. Der Rechnungshof hält einen Vergleich mit den Aufgaben der Kanzler der drei Universitäten nicht für sachgerecht. Die Strukturen sind unterschiedlich, das Haushaltsvolumen und die Stellenausstattung des Studentenwerks sind deutlich geringer. Der Rechnungshof hat die Senatsverwaltung deshalb aufgefordert, die Bewertung der Funktion für einen zukünftigen Geschäftsführer auch unter Berücksichtigung des besonderen Vertragsverhältnisses mit dem Ziel der Abwertung zu überprüfen.

Die Abteilung I „Finanz- und Rechnungswesen" wurde während der Prüfung neu strukturiert. Anfang 1998 wurde die Mietenbuchhaltung mit 9,5 Stellen aus dem Rechnungswesen ausgegliedert und in die Abteilung V „Wohnwesen" verlagert.

Der Abteilung standen danach noch folgende Stellen zur Verfügung: Leitung einschließlich Controller 4

Rechnungswesen 13

Arbeitsvermittlung 5

Insgesamt 22

Der Rechnungshof hat vorgeschlagen, die Arbeiten in der Abteilung besser zu verteilen und zwei Stellen einzusparen.

Nach Mitteilung des Studentenwerks über die Ausstattung sind im Rechnungswesen inzwischen per saldo zwei Stellen entfallen. Die Stelle des Controllers, VGr. II a/I b, wurde mit dem Wirtschaftsplan 1995 neu eingerichtet. Seine wesentliche Aufgabe bestand von Beginn an darin, dem Geschäftsführer, der die Abteilung III in Personalunion leitet, monatliche Controlling-Berichte sowie aufbereitete Daten aus den Speisebetrieben zur Verfügung zu stellen. Für andere Bereiche des Studentenwerks, z. B. die Abteilung „Wohnwesen", werden noch keine kontinuierlichen Controllingaufgaben wahrgenommen, Untersuchungen in anderen Abteilungen werden nur vereinzelt nach entsprechenden Anfragen durchgeführt.

Insgesamt beschränkt sich das Controlling überwiegend auf eine bloße Zusammenstellung verfügbarer Daten und auf gelegentliche Vorschläge für Verfahrensverbesserungen. Der Rechnungshof hält es für notwendig, das Controlling als Führungsunterstützungs- und Steuerungsinstrument zu stärken.

Im Oktober 1997 gehörten zur Abteilung II „

Auch unter dieser Voraussetzung hat der Rechnungshof differenzierte Vorschläge zur Straffung und Neuverteilung der Aufgaben in der Abteilung unterbreitet, nach denen vier Stellen wegfallen können. Das Studentenwerk hat mitgeteilt, dass zum 1. Januar 2001 ein neues Personalverwaltungs- und Abrechnungsprogramm mit integrierter Stellenverwaltung in Betrieb gehen und dann 1,5 Stellen im Personalwesen Wegfallvermerke erhalten sollen. Außerdem hat es bereits mit dem Wirtschaftsplan 2000 zwei Stellen zum Wegfall vorgesehen. Über die Reduzierung des Aufgabengebietes der damit nicht ausgelasteten Betriebssozialarbeiterin auf eine halbe Stelle soll nach dem Vorschlag des Geschäftsführers der Verwaltungsrat des Studentenwerks entscheiden.

519Rund die Hälfte des Personals ist in der Abteilung III „Speisebetriebe" mit ihren 12 Mensen, 34 Cafeterien, drei Hochschulrestaurants sowie einer Milch- und einer Espressobar beschäftigt. Die Frage, ob der Betrieb einzelner Einrichtungen überhaupt wirtschaftlich vertretbar ist oder ob eine Fremdvergabe von Leistungen wirtschaftlicher wäre, wurde vom Studentenwerk bisher nicht geprüft. Der Rechnungshof hat die Stellenausstattung der Verpflegungseinrichtungen nicht im Einzelnen untersucht, sondern sich auf Einzelfragen der Organisation, der Leitung und betriebswirtschaftliche Problemfelder konzentriert. Der Stellenplan 1998 weist 435 Stellen aus.