Beanstandungen auszuräumen hält es im Wesentlichen an seiner bisherigen Verfahrensweise fest

Seit Ende 1993 ist er wieder als Hausmeister tätig. Das Studentenwerk verpflichtete sich nunmehr, den Arbeiter „übertariflich" am Bewährungsaufstieg für Kraftfahrer teilnehmen zu lassen, weil ein Aufrücken in die nächsthöhere Lohngruppe in der Tätigkeit als Hausmeister tariflich nicht vorgesehen ist. Das Studentenwerk begründet dies damit, dass sich der Arbeiter als Kraftfahrer im Überhang befunden hat und es sich daher eigentlich um eine Personalabbaumaßnahme handele, die Kosten im Bereich der Kraftfahrer spare. Das kann aber für die hier getroffene Entscheidung nicht von Bedeutung sein. Vielmehr hätte nahegelegen zu prüfen, ob ein Anwendungsfall nach dem Tarifvertrag über Rationalisierungsschutz gegeben sein könnte, der unter bestimmten Voraussetzungen den erreichten Lohn sichert. Stattdessen hat die Geschäftsführung auch hier eigenmächtig einen rechtswidrigen Sonderweg beschritten. Die Auffassung des Studentenwerks, dies sei allein schon aufgrund der Mitgliedschaft des Arbeiters im Personalrat gerechtfertigt, wird vom Rechnungshof nach Lage dieses Einzelfalls nicht geteilt.

Obwohl der Rechnungshof das Studentenwerk im Juni 1999 aufgefordert hat, die Beanstandungen auszuräumen, hält es im Wesentlichen an seiner bisherigen Verfahrensweise fest. In einer ersten Stellungnahme begründete das Studentenwerk dies u. a. mit der geringen Praktikabilität der Tarifverträge des öffentlichen Dienstes in Betrieben, die am Wettbewerb teilnehmen, insbesondere im gastronomischen Bereich. Die tariflichen Regelungen und Arbeitgeber-Richtlinien seien für einen modernen Dienstleistungsbetrieb ungeeignet. Die tarifbedingte Überbezahlung gering qualifizierter Mitarbeiter und Unterbezahlung besonders qualifizierter Mitarbeiter zwinge einen Geschäftsführer, von dem wirtschaftliches Handeln erwartet werde, gelegentlich zu „Verrenkungen". Mit ähnlichem Vorbringen hat das Studentenwerk auch schon bei früheren Prüfungen beanstandete Sonderregelungen zu rechtfertigen versucht. Inzwischen rückt das Studentenwerk von seiner Tarifschelte etwas ab und beklagt im Wesentlichen nur noch das Fehlen von Leistungsanreizen für tüchtige Mitarbeiter. Das rechtfertigt jedoch nicht die Sonderwege und Alleingänge eines einzelnen Entscheidungsträgers. Wirtschaftlichen Schwierigkeiten in Bereichen, die dem Marktgeschehen unterworfen sind, sollte mit wirtschaftlichen Mitteln bis hin zur Privatisierung begegnet werden (vgl. T 519). Überhöhte Personalausgaben sind jedenfalls kein geeignetes Mittel, zumal wenn sie gegen rechtliche Vorgaben verstoßen.

Wie die aufgezeigten Beispiele zeigen, lässt das Studentenwerk häufig außer Acht, dass nach § 11 Studentenwerksgesetz (StudWG) die Arbeitsverhältnisse der Dienstkräfte nach den für die Arbeiter und Angestellten des Landes Berlin geltenden Bestimmungen zu regeln sind. Dem Studentenwerk ist durch Gesetz verwehrt, eigenmächtig abweichende Arbeitsbedingungen zu vereinbaren. Das Tarifrecht des öffentlichen Dienstes schließt Sonderleistungen zwar nicht gänzlich aus.

Die Zubilligung über- und außertariflicher Leistungen muss aber ihrer Natur nach auf Ausnahmefälle beschränkt bleiben und kann nur dann in Betracht kommen, wenn der geordnete Gang der Geschäftsführung oder die Erfüllung der Aufgaben ohne die Sonderregelung nicht gewährleistet werden kann.

Darüber hat allerdings nicht der Geschäftsführer zu befinden.

Vielmehr wäre die vorherige Zustimmung des Verwaltungsrats erforderlich (vgl. § 105 Abs. 1 Nr. 2, § 40 Abs. 1 Satz 1, § 106 Abs. 2 LHO). Der geordnete Gang ist hingegen gestört, wenn sich das Studentenwerk ohne zwingende Notwendigkeit über bindende Vorschriften hinwegsetzt.

Der Rechnungshof hat die Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur gebeten, im Wege der Aufsicht (vgl. § 2 Abs. 2 StudWG, § 28 Abs. 3 AZG) dafür zu sorgen, dass die Beanstandungen umgehend ausgeräumt werden. Die Senatsverwaltung hat stärker als bisher darauf hinzuwirken, dass die vom Rechnungshof immer wieder festgestellten Sonderwege und Alleingänge der Geschäftsführung ein Ende haben und die zutage getretenen Bearbeitungsmängel beseitigt werden. Die aufgetretenen arbeitsrechtlichen Probleme müssen in enger Abstimmung mit der Aufsichtsbehörde und den zuständigen Arbeitgeberverbänden gelöst werden. Die Senatsverwaltung hat den Geschäftsführer anzuweisen, Maßnahmen zur Gewährung über- oder außertariflicher Leistungen und sonstige Abweichungen vom Tarifrecht künftig erst dann zu vollziehen, wenn ihre Zulässigkeit arbeitsrechtlich abschließend geklärt ist und der Verwaltungsrat zugestimmt hat. Eine abschließende Stellungnahme der Senatsverwaltung steht noch aus.

d) Zögerliche und unvollständige Umsetzung des Theaterfinanzierungskonzepts

Trotz erkennbarer Fortschritte hat die Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur die im Theaterfinanzierungskonzept formulierten Ziele noch nicht vollständig erfüllt. Der Rechnungshof erwartet, dass die Senatsverwaltung nunmehr unverzüglich spartenspezifische Kontenrahmenpläne, auch als eine Grundlage für die notwendige Analyse der Jahresabschlüsse und die Entwicklung praxisorientierter Kennzahlen, verbindlich aufstellt. Ferner ist die Kosten- und Leistungsrechnung im vollen Umfang einzuführen und die Finanzausstattung fundiert zu analysieren. Diese für die vollständige Umsetzung des Theaterfinanzierungskonzepts erforderlichen Maßnahmen sollten bis spätestens zum Jahr 2001 abgeschlossen sein, damit sich der Aufwand für die betriebswirtschaftliche Steuerung von über 8 Mio. DM in absehbarer Zeit auch rechnet.

Der Rechnungshof hat seit 1993 mehrfach ein tragfähiges Konzept, insbesondere ein Finanzierungskonzept, für den Theaterbereich gefordert, um vor allem den weiteren überproportionalen Anstieg der jährlichen Defizite zu verhindern.

Die Anregungen des Rechnungshofs haben dazu beigetragen, dass der Senat eine Allgemeine Anweisung über die Finanzierung von Theatern und Orchestern in Berlin (im Folgenden Allgemeine Anweisung) vorgelegt hat. Sie regelt die Finanzierung privater und staatlicher Einrichtungen. Für die im Haushaltsplan mit eigenen Kapiteln nachgewiesenen staatlichen Theater und Orchester Berlins bestimmt die Allgemeine Anweisung, dass sie in Betriebe Berlins gemäß § 26 LHO umgewandelt werden. Daraufhin haben die staatlichen Theater zum 1. Januar 1995 und die staatlichen Orchester zum 1. September 1995 ein kaufmännisches Rechnungswesen eingeführt, das die Wirtschaftsführung der Musiktheater, Sprechtheater und Orchester jeweils untereinander vergleichbar machen sollte. Hierfür sollten die Einrichtungen jeweils einheitliche spartenspezifische Gemeinschaftskontenrahmen sowie ein innerbetriebliches Rechnungswesen (Kosten- und Leistungsrechnung) einführen. Mit dem Ziel, im Rahmen der Erfüllung ihres kulturellen Auftrags einen möglichst großen Teil der Aufwendungen durch Erträge zu decken, sollte die wirtschaftliche Gesamtverantwortung auf die Theaterleitung übertragen und die Haushaltsführung flexibler und wirtschaftlicher werden.

Mit der Umsetzung der Allgemeinen Anweisung hat sich der Rechnungshof bereits in seinem Jahresbericht 1997 (T 569 bis 582) befasst und insbesondere festgestellt, dass es der Senatsverwaltung nicht gelungen war, die wirtschaftlichen Vorgänge so transparent zu machen, dass bestimmte Einrichtungen, wie z. B. die Musiktheater, miteinander verglichen werden konnten. Es fehlten insbesondere spartenspezifische Kontenrahmen und eine funktionsfähige Kosten- und Leistungsrechnung.

Nachdem die Einrichtungen als Betriebe Berlins gemäß § 26 LHO nunmehr über fünf Wirtschaftsjahre kaufmännisch geführt werden, hat der Rechnungshof erneut untersucht, ob die mit der Allgemeinen Anweisung vorgegebenen Ziele (vgl. T 542) erreicht und die bisher festgestellten Versäumnisse (vgl. T 543) abgestellt worden sind. Dabei hat er sein Hauptaugenmerk auf die drei staatlichen Musiktheater gerichtet.

Zum einen bringt der möglicherweise unterschiedliche Stand der Umsetzung bei gleichen Startbedingungen aussagefähige

Erkenntnisse, zum anderen wird dadurch die Darstellung wesentlicher Aspekte vereinfacht. Soweit der Rechnungshof Mängel in ausgewählten Einrichtungen festgestellt hat, finden sich diese in unterschiedlich starker Ausprägung auch bei den anderen Einrichtungen wieder.

Die Wirtschaftsführung der Einrichtungen ist im Jahresabschluss (Bilanz sowie Gewinn- und Verlustrechnung) und im Lagebericht für das jeweilige Geschäftsjahr abgebildet. Eine vom Rechnungshof nach § 94 Abs. 3 LHO beauftragte Wirtschaftsprüfergesellschaft prüft die Ordnungsmäßigkeit des Jahresabschlusses und des Lageberichts (vgl. § 317 HGB, § 53

HGrG). Das jeweilige Fachreferat und das Haushaltsreferat der Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur werten die Wirtschaftsprüferberichte aus. Die Senatsverwaltung fasst das Ergebnis in einem Frage- und Hinweiskatalog zusammen, der von der jeweils betroffenen Einrichtung zu bearbeiten ist und wertet die Antworten sodann aus. Zwischen den Jahresabschlüssen finden so genannte Quartalsgespräche statt, für die nach einem einheitlichen Muster Daten und Ausführungen zu Leistungen, Aufwand und Ertrag und das voraussichtliche „Ist" zum Ende des Geschäftsjahres erhoben werden. Eine kaufmännische Auswertung der Daten im Wege einer umfassenden Bilanzanalyse findet jedoch nicht statt. Außerdem existieren gegenwärtig noch keine einheitlichen spartenspezifischen Kontenrahmenpläne.

Die Einführung betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente auf der Grundlage der Allgemeinen Anweisung wurde durch ein Beratungsunternehmen unterstützt. Für Gutachten und Beratungen fielen nach Auskunft der Senatsverwaltung bis 1997 Ausgaben von 1 725 000 DM an. Im Herbst des Jahres 1999 wurde von einem anderen Beratungsunternehmen ein weiteres Gutachten ­ Steuerungskonzept Bühnen (und Orchester) Berlin ­ vorgelegt, das aus Mitteln für die Verwaltungsreform (Kapitel 29 08) finanziert worden ist. Das Gutachten soll in Zukunft Handlungsgrundlage für die Einrichtungen sein. Es bezieht sich auf die Erstellung von Zielvereinbarungen für die Bühnen und die Überprüfung sowie Abgrenzung des Rollenverständnisses zwischen der Senatsverwaltung und den Bühnen. Außerdem hat die Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur mit einem der Musiktheater Zielvereinbarungen abgeschlossen, um die bis zu diesem Zeitpunkt aufgelaufenen Defizite abzubauen und die Liquiditätsprobleme zu reduzieren. Ein weiteres Musiktheater muss sich zurzeit alle Ausgaben durch die Senatsverwaltung vorher genehmigen lassen.

Die kaufmännische Buchführung läuft in den Einrichtungen nach anfänglichen Schwierigkeiten grundsätzlich reibungslos.

Allerdings ist das von der Senatsverwaltung ausgewählte Buchungsprogramm immer noch mit Mängeln behaftet. Auch die Auswertung der kaufmännischen Jahresabschlüsse ist noch nicht optimal. Durch die Einführung des kaufmännischen Rechnungswesens wird es erleichtert, Vermögens-, Finanz- und Ertragslage und damit die wirtschaftliche Lage der jeweiligen Einrichtungen zu beurteilen. Insoweit bestünde die Möglichkeit, sowohl für die Einrichtungen selbst als auch insbesondere für die Senatsverwaltung als Verwaltung mit quasi aufsichtsratsähnlicher Funktion über die rechtlich unselbständigen Teile ihrer Verwaltung entscheidungsrelevante Informationen über die gegenwärtige wirtschaftliche Lage und die zukünftige wirtschaftliche Entwicklung der jeweiligen Einrichtungen zu gewinnen. Diese Informationen sind einem Jahresabschluss grundsätzlich nicht direkt zu entnehmen, sondern setzen eine Auswertung des Jahresabschlusses und des Lageberichts voraus. Die Analyse der Jahresabschlüsse ist jedoch auch gegenwärtig im Wesentlichen kameralistisch geprägt, eine kaufmännische Auswertung findet nicht statt. Wie in der Begründung zur Allgemeinen Anweisung bereits ausgeführt, soll die Einführung der doppelten Buchführung ein „weiterer Schritt der wirtschaftlichen Verselbstständigung" sein und zu höherer ökonomischer Effizienz und Effektivität im Rahmen der kulturpolitischen Vorgaben und der daraus resultierenden Aufgabenwahrnehmung führen. Dann ist es zwingend geboten, die Jahresabschlüsse einschließlich der dazugehörenden Berichte zu analysieren. Der Rechnungshof verkennt nicht das Bemühen der Senatsverwaltung, Auswertungen und Bewertungen auch unter kaufmännischen Gesichtspunkten vorzunehmen.

Eine fundierte Analyse ist jedoch unverzichtbar, zumal bis einschließlich 1998 in der Deutschen Oper Berlin und der Deutschen Staatsoper Berlin Jahresfehlbeträge von insgesamt 17 Mio. DM entstanden sind. Für 1999 weisen die Zahlen der vorläufigen Abschlussbilanzen Jahresfehlbeträge von nur noch insgesamt 0,5 Mio. DM aus; in der Komischen Oper, in der bis 1998 Jahresüberschüsse von 6,5 Mio. DM entstanden sind, wurde 1999 nach der vorläufigen Abschlussbilanz ein Fehlbetrag von 1,4 Mio. DM erwirtschaftet.

Eine wesentliche Voraussetzung für Betriebsvergleiche ist die Entwicklung und Festlegung von Kennzahlen. Die Senatsverwaltung hat dies bisher versäumt. Eine mehrere Perioden umfassende Analyse der Liquidität und der Kapitalausstattung in den Musiktheatern lässt erkennen, dass Einrichtungen „überschuldet" sind. Das Landesinteresse gebietet, dass auch derartige Einrichtungen ihre Fehlbeträge reduzieren, um ihre Schulden längerfristig tilgen zu können. Anderenfalls wird das Land Berlin letztlich für die entstandenen Schulden eintreten müssen. Im Haushaltsplan werden bisher jedoch nur die Zuschüsse veranschlagt; die Deckungslücken sind nicht mehr erkennbar. Auch aus diesem Grund müssten die Jahresabschlüsse regelmäßig jährlich, aber auch, um Entwicklungstendenzen aufzuzeigen, über längere Zeiträume analysiert werden. Auf der Grundlage dieses Zeitvergleiches in Verbindung mit Kennziffern ließen sich auch Aussagen über einen Vergleich der Betriebe untereinander treffen. Bereits dieses Beispiel zeigt die Notwendigkeit, die finanzwirtschaftliche Sichtweise durch eine kaufmännisch geprägte zu ersetzen.

Die Senatsverwaltung hätte weiter erkennen müssen, dass der stete Anstieg der Verbindlichkeiten kein dauerhafter Zustand sein darf, und aus diesem und anderen Ergebnissen der Analyse der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage auf der Basis fundierter Kennzahlen Konsequenzen ziehen müssen.

Gegenwärtig werden die kumulierten Fehlbeträge lediglich fortgeschrieben. Lasten in Höhe mindestens der vorhandenen Deckungslücken werden nur in die Zukunft verschoben. Die drohende Belastung künftiger Haushalte des Landes Berlin wird für das Abgeordnetenhaus nicht hinreichend sichtbar und auch in den Finanzplanungen nicht berücksichtigt.

Zusammenfassend ist festzustellen, dass diese Vorgehensweise auf Dauer nicht akzeptiert werden kann und die Senatsverwaltung dringend Maßnahmen zur Begrenzung der Verluste einleiten muss. Zunächst muss die Senatsverwaltung die notwendigen kaufmännischen Informationen erheben und auswerten. Dies muss über eine fundierte Bilanzanalyse geschehen. Die derzeitigen Quartalsgespräche und Auswertungen der Wirtschaftsprüferberichte sind nur ein erster Schritt dahin. Sie sind jedoch für eine kaufmännische Steuerung und Kontrolle nicht ausreichend. Des Weiteren müssen die nach der Analyse gebotenen Konsequenzen gezogen werden, um eine weitere unkontrollierte Verschuldung der Einrichtungen und damit eine Erhöhung der Verpflichtungen Berlins zu vermeiden.

In den Einrichtungen werden die neuen Steuerungsinstrumente zunehmend akzeptiert. Die bisherigen Erfahrungen mit der kaufmännischen Buchführung sind gerade bei den Musiktheatern positiv. Ob allerdings der Kosten-NutzenEffekt im Verhältnis zum alten kameralen Buchungssystem insgesamt positiv zu bewerten ist, hängt in erster Linie von einer funktionierenden Kosten- und Leistungsrechnung ab, die in den Einrichtungen jedoch bislang nur ansatzweise existiert. Eine im Rahmen der Erfüllung des kulturellen Auftrags gebotene Steuerung auch nach den wirtschaftlichen Ergebnissen der Aufführungen ist daher noch nicht im erforderlichen Maß möglich. Das beruht ­ abgesehen von möglichen kulturspezifischen Akzeptanzproblemen innerhalb der Einrichtungen ­ vor allem darauf, dass immer noch Vorgaben durch die Senatsverwaltung fehlen.

551 Der Senatsverwaltung ist es bisher nicht gelungen, die Voraussetzungen für eine vollständige Umsetzung der Allgemeinen Anweisung zu schaffen, d. h. die Realisierung der notwendigen betriebswirtschaftlichen Steuerungsinstrumente, z. B. der spartenspezifischen Kontenrahmenpläne, aber auch der Kosten- und Leistungsrechnung. Dies lag nach den bisherigen Erfahrungen an der sofortigen flächendeckenden Umwandlung der staatlichen Theater und Orchester in Betriebe Berlins nach § 26 LHO. Es wäre vielmehr zweckmäßiger gewesen, die Möglichkeiten des Einsatzes betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente zunächst nur in Pilotprojekten zu testen (vgl. für andere Bereiche z. B. Jahresbericht 1996 T 54). Der Rechnungshof geht davon aus, dass die Beschäftigten der Senatsverwaltung mit der flächendeckenden Umstellung überfordert waren.

Die negativen Ergebnisse aus gewöhnlicher Geschäftstätigkeit (T 547) sind auch aus den Vorstellungszahlen der Musiktheater abzulesen. So ist die Nutzung des Großen Hauses in der Deutschen Oper und in der Deutschen Staatsoper immer noch deutlich niedriger als im Ausgangsjahr 1991. In der Komischen Oper hingegen ist ­ bezogen auf 1991 ­ eine Steigerung um 15 v. H. festzustellen, obwohl auch hier 1999 erstmalig wieder ein Rückgang zu verzeichnen ist. Auch ist die Gesamtzahl der bezahlten Plätze pro Jahr seit 1991 im Großen Haus in der Deutschen Oper und in der Deutschen Staatsoper absolut zurückgegangen. Lediglich die Komische Oper weist im Jahr 1999 bezogen auf den Ausgangswert des Jahres 1991 weiterhin eine höhere Anzahl an bezahlten Plätzen aus. Der Anstieg beträgt dort etwa 5 v. H., während in der Deutschen Oper und der Deutschen Staatsoper eine Abnahme an bezahlten Plätzen, bezogen auf den absoluten Ausgangswert von 1991, von etwa 30 v. H. zu verzeichnen ist.

Nicht zuletzt wegen mehrfacher Erhöhung der Kartenpreise haben sich seit 1991 die Einnahmen aus Eintrittsgeldern bei der Deutschen Staatsoper und der Komischen Oper etwa verdoppelt. Bei der Deutschen Oper haben sie hingegen 1999 nach zum Teil erheblichen Rückgängen (20 v. H.) in den Vorjahren wieder den Stand von 1991 erreicht. Die Erlöse je bezahltem Platz sind seit 1991 in allen drei Häusern ­ wenn auch unterschiedlich stark ­ gestiegen, wobei sie bei der Deutschen Oper nach einer Steigerung bis 1995 zunächst rückläufig waren und seit 1997 wieder ansteigen. Allerdings bieten diese Werte keine gesicherte Basis für einen Vergleich, weil die Ausgangspreise in der Deutschen Staatsoper und Komischen Oper im Jahr 1991 unmittelbar nach der Vereinigung Berlins zunächst ungewöhnlich niedrig waren.

1) vorläufige Zahlen, zum Teil basierend auf Hochrechnungen

Der Vergleich wäre bei einer Darstellung der Kostendeckung in der Tabelle aussagefähiger. Dies war aber nicht möglich, da wichtige Voraussetzungen fehlen (T 550).

Die mit dem Einsatz der betriebswirtschaftlichen Steuerungsinstrumente verbundenen Aufwendungen, die der Rechnungshof bereits bis 1996 auf mindestens 5 Mio. DM geschätzt hat (vgl. Jahresbericht 1997 T 575) und die sich jährlich um mindestens 750 000 DM wegen der Prüfung der jährlichen Schlussbilanzen erhöhen, stehen gegenwärtig noch in keinem positiven Verhältnis zu dadurch realisierten Erträgen oder Minderaufwendungen. Soweit in den Einrichtungen eine Verminderung der Aufwendungen und infolgedessen im Zeitablauf ein verminderter Zuschussbedarf festgestellt worden ist, ist dies das Ergebnis der Umsetzung haushaltspolitischer Vorgaben. Inwieweit die Allgemeine Anweisung überhaupt zu mehr wirtschaftlichem Handeln und damit zu einer Rentabilitätssteigerung in den Einrichtungen geführt hat, ist bisher nicht feststellbar. Die für solche Analysen notwendigen Voraussetzungen liegen bisher nicht vor. Im Wesentlichen haben die Einrichtungen das planmäßig beschäftigte Personal vermindert. Dazu bedarf es jedoch nicht der Einführung betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente.

Die Senatsverwaltung hat Reibungsverluste bei der Umsetzung des Theaterfinanzierungskonzepts eingeräumt. Allerdings habe der Rechnungshof ihre bisherigen Leistungen nur unzureichend gewürdigt. Zudem seien die aufgetretenen finanziellen Schwierigkeiten der Theater auch darauf zurückzuführen, dass die mit dem Theaterfinanzierungskonzept verbundene Zusage des Senats.