Kreditmittel

Vorlage ­ zur Kenntnisnahme ­ über Bundesratsinitiative zur Änderung des Gesundheitsstrukturgesetzes

Der Senat legt nachstehende Mitteilung dem Abgeordnetenhaus zur Besprechung vor:

Der Senat hat in seiner Sitzung vom 6. Juni 2000 die als Anlage beigefügte Bundesratsinitiative über Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesundheitsstrukturgesetzes beschlossen.

Folgende Erwägungen liegen dem Gesetzesantrag zugrunde:

Zur zügigen und nachhaltigen Verbesserung des Niveaus der stationären Versorgung der Bevölkerung in dem in Artikel 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet und zur Anpassung an das Niveau im übrigen Bundesgebiet gewährt der Bund nach Artikel 14 des Gesetzes zur Sicherung und Strukturverbesserung der gesetzlichen Krankenversicherung ­ Gesundheitsstrukturgesetz (GSG) den Ländern zur Förderung von Investitionen nach § 9 Abs. 1 und 2 Krankenhausfinanzierungsgesetz (KHG) in den Jahren 1995 bis 2004 eine jährliche Finanzhilfe in Höhe von 700 Mio. DM. Diese wird entsprechend der Verwaltungsvereinbarung vom 27. September 1994 zwischen dem Bund und den neuen Ländern sowie Berlin nach der Einwohnerzahl verteilt.

Das Land Berlin kann danach für die Dauer von 10 Jahren jährlich 68,3 Mio. DM für Investitionen ausschließlich im Ostteil der Stadt einsetzen.

Nach Artikel 14 Abs. 2 Satz 2 GSG werden für die jährlich fortzuschreibenden Investitionsprogramme Finanzhilfen des Bundes und „zusätzliche Mittel der Länder in mindestens gleicher Höhe nach Maßgabe des Landesrechts" sowie Finanzierungsbeiträge der Krankenhausbenutzer oder ihrer Kostenträger (Krankenkassen; Sozialhilfeträger) eingesetzt.

Die oben genannte Verwaltungsvereinbarung regelt dazu in § 2 Abs. 1, dass der Bundesanteil in jedem Land pro Jahr den Anteil des Landes für das gemeinsam finanzierte Investitionsprogramm nicht überschreiten darf. In Absatz 2 wird klargestellt, dass der Finanzierungsbeitrag der Krankenhausbenutzer oder ihrer Kostenträger zusätzlich zu diesen Anteilen im Krankenhausinvestitionsprogramm zu berücksichtigen ist.

Zur Ausschöpfung der vollen jährlichen Finanzhilfe des Bundes (68, 3 Mio. DM) sind demnach vom Land Berlin Investitionen nach § 9 Abs. 1 und 2 KHG für Krankenhäuser im Ostteil der Stadt jährlich in Höhe des doppelten Betrags (136,6 Mio. DM) nachzuweisen, zuzüglich des Finanzierungsbeitrages der Benutzer.

Nach § 4 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung werden die Bundesmittel in die Haushaltspläne der Länder eingestellt. Nach § 5 Abs. 1 der Verwaltungsvereinbarung können von einem Land in einem Jahr nicht abgerufene Bundesmittel im jeweiligen Folgejahr abgerufen werden.

Streitig war in der Vergangenheit, welche Mittel unter dem Begriff „zusätzliche Mittel der Länder" subsumiert werden können. Der Bund anerkannte die unmittelbare Investitionsförderung und den Schuldendienst der neuen Länder (Zinsen, Tilgung und Verwaltungskosten) aus Darlehen i.S.d. § 2 Nr. 3

Buchstabe b) des KHG, nicht jedoch die auf Grund einer Darlehensfinanzierung eingesetzten Kreditmittel selbst.

Eine gesetzliche Klarstellung in Artikel 14 GSG zum Begriff „zusätzliche Mittel der Länder" ist deshalb von wesentlicher Bedeutung.

Der Senat von Berlin hat sich zur beschleunigten Realisierung des Investitionsprogramms im Ostteil Berlins und Umsetzung der Programmziele nach Artikel 14 GSG für den Weg einer Darlehensfinanzierung zur Angleichung der Lebensverhältnisse in der Stadt entschieden. Die Darlehensfinanzierung ist auf 20 Jahre einschließlich Tilgungszeitraum ausgelegt (1995­2015) und wird in zwei Tranchen von 900 Mio. DM für die Jahre 1995­2000

(1. Tranche) und 500 Mio. DM für die Jahre 1998­2002 (2. Tranche) im Rahmen von Ziehungszeiträumen realisiert; Tilgungsende ist das Jahr 2015. Für die Darlehensfinanzierung bedurfte es keiner spezialgesetzlichen Regelung im LKG, da nach § 7 Abs. 4 Nr. 1 LKG an Stelle der Einzelförderung durch direkten Zuschuss der Schuldendienst von Darlehen gefördert werden kann. Nach § 2 Nr. 3 Buchstabe b KHG stehen die Zinsen, die Tilgung und die Verwaltungskosten von Darlehen, soweit sie zur Finanzierung von Investitionen im Sinne von § 2 Nr. 2 KHG (Neubau, Umbau und Erweiterungsbau von Krankenhäusern) aufgewandt worden sind, den Investitionskosten gleich, auf die in den Krankenhausplan eines Landes aufgenommene Krankenhäuser einen Rechtsanspruch haben.

Die damalige Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales hat in den jährlich gegenüber dem Bundesministerium für Gesundheit einzureichenden Verwendungsnachweisen der Jahre 1995­1997 als „zusätzliche Landesmittel" neben den direkten Zuschüssen aus dem Haushalt die von den Krankenhausträgern bei dem Bankenkonsortium aufgenommenen Kreditsummen ausgewiesen, nicht jedoch den geleisteten Schuldendienst. Sie hat ihr Vorgehen damit begründet, dass die vom Land Berlin bereitgestellten Jahresbeträge für Zins und Tilgung der Darlehen bis zum Jahre 2015 anfallen werden, während sich die Finanzhilfen des Bundes nur über den Zeitraum 1995 bis 2004 erstrecken. Sowohl wegen der Laufzeit des Darlehensprogramms als auch auf Grund der programmatischen Ziele des Artikel 14

GSG-Programms müssten deshalb die tatsächlichen Darlehenssummen (Kreditmittel) in die Abrechnung gegenüber dem Bund eingehen. Zur Umsetzung der inhaltlichen Ziele der Verwaltungsvereinbarung nach Artikel 14 GSG wird durch den Einsatz von Darlehensmitteln der Finanzierungsbedarf der laufenden Krankenhausinvestitionen ebenso gesichert wie durch direkte Haushaltsbezuschussung. Berlin wird im Programmzeitraum bis 2004 die Angleichung der Lebensverhältnisse im Krankenhausbereich

­ wie von Artikel 14 gewollt ­ baulich realisieren. Würden demgegenüber abrechnungstechnisch die bis zum Jahr 2015 zu fördernden Zins- und Tilgungsleistungen nur anteilig im Zeitraum des Artikel 14-Programms berücksichtigt, wäre Berlin auf Grund der gewählten Darlehensfinanzierung benachteiligt. Diese Folge kann bei der Vereinbarung des Artikel 14-Programms zwischen den neuen Ländern und dem Bund nicht beabsichtigt gewesen sein.

Das Bundesgesundheitsministerium teilt nicht die Auffassung des Landes Berlin. Es verweist auf Artikel 14 GSG, der die Abrechenbarkeit von Kreditmitteln als zusätzliche Mittel der Länder ausschließt. Das Ministerium hat daher für den Zeitraum 1995­1997 gegenüber dem Land Berlin eine Rückzahlung in Höhe von rund 63 Mio. DM geltend gemacht. Entsprechend den eingesetzten direkten Zuschüssen und den Kreditmitteln vereinnahmte Berlin Bundesfinanzhilfen in dieser Höhe, ohne in den jährlichen Verwendungsnachweisen anerkennungsfähige Ausgaben zu belegen.

Daraufhin hat die damalige Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales ab 1998 von den insgesamt jährlich bereitgestellten Finanzhilfen des Bundes in Höhe von 68,3 Mio. DM keine Mittel abgefordert. Zum Abschluss des ersten Quartals 2000 wird die Überzahlung aus den Jahren 1995­1997 voraussichtlich ausgeglichen sein. Das Bundesministerium für Gesundheit sieht Berlin weiterhin verpflichtet, für die „Überzahlung" auf Grund zu viel vereinnahmter Bundesfinanzhilfen Zinsen zu entrichten, die nach einer groben Schätzung ca. 6 Mio. DM betragen können.

Der Gesetzesantrag hat folgendes Ziel:

Der Senat strebt mit der Bundesratsinitiative die Änderung des Artikel 14 GSG an. Ausgehend vom finanziellen Gesamtrahmen der Verwaltungsvereinbarung und ohne Änderung der Zweckbindung ist es Ziel der Initiative, eine gesetzliche Regelung für die Anerkennungsfähigkeit der Kreditmittel aus der Darlehensfinanzierung als zusätzliche Mittel der Länder zu erreichen.

Eine solche für die neuen Länder insgesamt geltende Regelung, hätte für Berlin den Vorteil, die durch den Einsatz der Kreditmittel geleisteten Investitionen abrechnen zu können. Auf diesem Wege lässt sich der angestrebte Ausgleich für die Mitfinanzierung des Bundes sichern, der wegen der wesentlich längeren Laufzeit des Schuldendienstes mit entsprechend geringeren Jahresraten nicht realisierbar ist.

Vor dem Hintergrund dieser Initiative geht die Senatsverwaltung für Arbeit, Soziales und Frauen gegenüber dem Bundesministerium für Gesundheit davon aus, dass deren weiterer Verlauf abgewartet werden muss. Abschließende Regelungen, durch die Berlin die ihm aus Artikel 14 GSG und der Verwaltungsvereinbarung zustehenden Bundesfinanzhilfen erst wieder vereinnahmen kann, wenn ­ neben dem Ausgleich der Überzahlung aus den Jahren 1995­1997 ­ „Überziehungszinsen" für diesen Zeitraum an das Bundesministerium für Gesundheit entrichtet worden sind sollen zurückgestellt werden.

Auswirkungen auf den Haushaltsplan und die Finanzplanung:

a) Auswirkungen auf Einnahmen und Ausgaben:

Im Geltungszeitraum von Artikel 14 GSG in seiner geänderten Fassung: Keine. Zur zügigen und nachhaltigen Verbesserung des Niveaus der stationären Versorgung der Bevölkerung in den neuen Bundesländern und zur Anpassung an das Niveau im übrigen Bundesgebiet gewährt der Bund den Ländern zur Förderung von Investitionen nach § 9 Abs. 1 und 2 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes in den Jahren 1995 bis 2004 eine jährliche Finanzhilfe in Höhe von 700 Millionen DM. Das Nähere wird durch eine Verwaltungsvereinbarung (VV) nach Artikel 104 a Abs. 4 des Grundgesetzes geregelt.

Die Finanzhilfen für die neuen Länder richten sich nach deren Einwohnerzahl und werden durch § 1 der VV konkret benannt.

Nach § 2 Abs. 1 der VV darf der Bundesanteil in jedem Land pro Jahr den Anteil des Landes für das gemeinsam finanzierte Krankenhausinvestitionsprogramm nicht überschreiten (zusätzliche Mittel der Länder in mindestens gleicher Höhe nach Artikel 14 Abs. 2 Satz 2 GSG). Streitig war in der Vergangenheit, welche Mittel unter den Begriff „zusätzliche Mittel der Länder" subsumiert werden können. Der Bund anerkannte die unmittelbare Investitionsförderung der neuen Länder und den Schuldendienst der Länder (Zinsen, Tilgung und Verwaltungskosten) aus Darlehen i.S.d. § 2 Nr. 3 Buchstabe b) des KHG, nicht anerkannt wurden die Kreditmittel selbst. Die vorliegende Gesetzesänderung ermöglicht den neuen Ländern eine künftig weitergehende Abrechnung ihrer zusätzlichen Mittel gegenüber dem Bund und liegt damit im Interesse aller neuen Länder.

B. Lösung Geändert wird Artikel 14 Abs. 2 GSG. In Satz 3 erfolgt zur Klarstellung eine Legaldefinition des Begriffs „zusätzliche Mittel der Länder". Diese umfassen ­ vor dem Hintergrund einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise ­ neben den bisher bereits anerkannten Investitionen nach § 9 Abs. 1 und 2 KHG Kreditmittel aus Darlehensfinanzierungen, die in den Ländern abgeschlossen wurden und für Krankenhausinvestitionen eingesetzt werden.

Nach dem neuen Satz 4 wird den Ländern entgegen dem bisherigen Jährlichkeitsgrundsatz im Gesamtzeitraum 1995 bis 2004 die jahresübergreifende Abrechnung ermöglicht. Die Änderung in Satz 5 erfolgt zur Klarstellung. 2 des Gesundheitsstrukturgesetzes vom 21. Dezember 1992 (BGBl. I S. 2266), zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 22. Dezember 1999 (BGBl. I S. 2657), wird wie folgt gefasst: „(2) Zur Verwirklichung der Ziele nach Absatz 1 stellen die Länder im Einvernehmen mit den in § 18 Abs. 1 Satz 2 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes genannten Beteiligten jährlich fortzuschreibende gemeinsam finanzierte Investitionsprogramme auf. Die Mittel werden durch Finanzhilfen des Bundes nach Absatz 1 und zusätzliche Mittel der Länder in mindestens gleicher Höhe nach Maßgabe des Landesrechts sowie durch einen Finanzierungsbeitrag der Benutzer des Krankenhauses oder ihrer Kostenträger nach Maßgabe des Absatzes 3 aufgebracht. Zusätzliche Mittel der Länder im Sinne des Satzes 2 sind auch die von Krankenhäusern für die Durchführung von förderungsfähigen Krankenhausinvestitionen eingesetzten Kreditmittel aus Darlehen. Die Länder können ihre zusätzlichen Mittel im Gesamtzeitraum 1995 bis 2004 jahresübergreifend abrechnen. Der Finanzierungsbeitrag nach Absatz 3 wird verwendet zur Finanzierung von Kosten des Schuldendienstes der außerhalb der zusätzlichen Mittel der Länder aufgenommenen Darlehen oder von entsprechenden Kosten anderer privatwirtschaftlicher Finanzierungsformen oder für eine unmittelbare Investitionsfinanzierung."

Die Änderung des Artikel 14 des Gesundheitsstrukturgesetzes (GSG) als Bundesgesetz fällt unter die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes. Nach Artikel 76 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) können Gesetzesvorlagen beim Bundestag durch den Bundesrat eingebracht werden. Die Änderung des Artikel 14 GSG soll durch eine Gesetzesvorlage des Bundesrates eingebracht werden. Dementsprechend ist der vorliegende Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des GSG gemäß § 26 Abs. 1 GO Bundesrat durch das Land Berlin beim Bundesrat einzubringen.

Artikel 14 GSG löst die in Artikel 33 Abs. 1 des Einigungsvertrags enthaltene Zusage ein, wonach es Aufgabe des Gesetzgebers ist, die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass das Niveau der stationären Versorgung der Bevölkerung in den neuen Ländern zügig und nachhaltig verbessert und der Situation im übrigen Bundesgebiet angepasst wird. Dieser Zweck wird in Artikel 14 Abs. 1 GSG wörtlich hervorgehoben.

Der Bund gewährt zur Förderung von Investitionen nach § 9 Abs. 1 und 2 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG) eine Gesamthilfe von 7 Mrd. DM, verteilt auf 10 Haushaltsjahre (1995 bis 2004). Diese Bundesfinanzhilfen für die Investitionsprogramme werden den Ländern gewährt und an diese ausgezahlt.

Die Fördermittel werden den Krankenhäusern von den Ländern bewilligt und ausgezahlt.

Der auf die neuen Länder entfallende Jahresbetrag von 700 Mio. DM wird unabhängig vom konkreten Nachholbedarf den einzelnen Ländern nach ihrer Einwohnerzahl zugeteilt. Die zahlreichen damit im Zusammenhang stehenden Fragen werden zwischen dem Bund und den neuen Ländern durch eine Verwaltungsvereinbarung nach Artikel 104 a GG vom 27.