Bundesratsinitiative zur Änderung der Bewertung von Mauergrundstücken im Mauergrundstücksgesetz und über Umgang der Oberfinanzdirektion sowie des Landes Berlin mit den ehemaligen Mauergrundstücken

Der Senat legt nachstehende Mitteilung dem Abgeordnetenhaus zur Besprechung vor.

Das Abgeordnetenhaus hat in seiner Sitzung am 9. September 1999 Folgendes beschlossen: „Der Senat wird aufgefordert, durch eine Bundesratsinitiative auf Änderung im Mauergrundstücksgesetz dergestalt hinzuwirken, dass die Bewertung von Mauergrundstücken nach dem ursprünglich rechtlich gesicherten Nutzungszustand zum Zeitpunkt der Enteignung vorgenommen wird. Dabei muss beachtet werden, dass es nicht nur für Grundstücke zutrifft, deren Wert sich infolge späterer Änderungen des Nutzungs-Bebauungszustandes erhöhte". Ergänzend hat das Abgeordnetenhaus in seiner Sitzung am 23. März 2000 Folgendes beschlossen: „Der Senat wird aufgefordert, die Bundesratsinitiative auf Änderung des Mauergrundstücksgesetzes (Bewertung von Grundstücken) weiterhin zu verfolgen und dem Abgeordnetenhaus bis zum 30. Juni 2000 zu berichten."

Hierzu wird berichtet:

Dem Abgeordnetenhaus war im Februar dieses Jahres zunächst ein Zwischenbericht zugeleitet worden (AH-Drucks. 14/235).

Die Beschlüsse des Abgeordnetenhauses spiegeln die vom Senat vorhergesehene zwangsläufige Unzufriedenheit mit einer Lösung des Problems der Mauergrundstücke wider, die nicht eine Rückgabe ohne Wenn und Aber zum Ergebnis hat. Der Senat hatte stets die Überzeugung, dass die Rückgabe dieser Grundstücke wegen des menschenverachtenden Zweckes, dem ihre Wegnahme diente, nicht unter „normalen" Restitutionsgesichtspunkten betrachtet werden könne. Er hat daher von Anfang an das Ziel einer vorbehaltlosen Rückgabe verfolgt. Seine darauf gerichtete Bundesratsinitiative hatte mit dem Mauergrundstücksgesetz leider nur einen Teilerfolg. Selbst dieser Teilerfolg musste bekanntlich mühsam erkämpft werden. Befriedigt hat der in dem Gesetz zum Ausdruck kommende Kompromiss nie. Der Senat hat daher auch in der Folgezeit seine ursprüngliche Zielsetzung weiterverfolgt und Anfang 1999 eine Umfrage bei den Justizressorts der Länder durchgeführt und um Unterstützung für eine erneute Bundesratsinitiative zur vorbehaltlosen Rückgabe der Mauergrundstücke geworben. Dieser Versuch ist auf einhellige Ablehnung gestoßen. Kein Land wollte eine derartige Initiative unterstützen. Der Senat hat trotz dieses negativen Votums der anderen Länder den Beschluss des Abgeordnetenhauses vom 9. September 1999 erneut zum Anlass genommen, Bund und Ländern den mit dem Beschluss beabsichtigten Zweck darzustellen und um Unterstützung einer Bundesratsinitiative zu werben, die den Willen des Abgeordnetenhauses verwirklicht. Mit Ausnahme der Justizbehörde Hamburgs hat kein anderes Land Bereitschaft zur Unterstützung einer solchen Initiative gezeigt. Die Antworten der Länder lassen erkennen, dass sie jede Änderung des Mauergrundstücksgesetzes, die die Regelungen über die Rechtsstellung der ehemaligen Grundstückseigentümer berührt, ablehnen. Sie verweisen zur Begründung ihrer ablehnenden Haltung u. a. darauf, dass der mühsam erreichte Kompromiss im Mauergrundstücksgesetz nicht erneut in Frage gestellt werden sollte und dass die erwogene Änderung des Mauergrundstücksgesetzes auch zu Nachteilen für einzelne Berechtigte führen würde und damit dem Rechtsfrieden nicht dienlich wäre. Auch beim Bund ist für ein derartiges Vorhaben keine Unterstützung zu erwarten. Die Antwort des Bundesfinanzministeriums war eindeutig ablehnend.

Trotz dieser erneuten breiten Ablehnung durch Bund und Länder hat der Senat gleichwohl eingehend geprüft, ob nicht eine das Anliegen des Abgeordnetenhauses verwirklichende Formulierung gefunden und zur Grundlage einer weiteren Diskussion gemacht werden könne. Bei der dafür erforderlichen ins Einzelne gehenden rechtlichen Prüfung hat sich dann leider gezeigt, dass es keine Änderung gibt, gegen die nicht durchgreifende Bedenken geltend gemacht werden könnten. Die Position des Senats würde sich rechtlich kaum vertreten lassen und den anderen Ländern nur zusätzlich Gründe für eine Ablehnung liefern. Die Initiative hätte unvertretbare Konsequenzen; sie würde in der Tat bei bestimmten Fallkonstellationen zu einer Schlechterstellung von Antragstellern nach dem Mauergrundstücksgesetz führen, sie würde vor allem kaum lösbare Gleichbehandlungsprobleme aufwerfen und damit auf unüberwindbare rechtliche Grenzen stoßen. Der Senat hält daher die vom Abgeordnetenhaus vorgeschlagene Bundesratsinitiative insbesondere aus rechtlichen Gründen für nicht durchführbar. Hierzu ist im Einzelnen Folgendes anzumerken:

1. Das Mauergrundstücksgesetz enthält in § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 1 zwar nicht die vom Senat rechtspolitisch gewünschte Lösung der Mauergrundstücksproblematik, immerhin jedoch eine in sich schlüssige und ausgewogene Regelung, die einerseits dem Differenzierungsbedürfnis zwischen grundsätzlicher Rückgabe der Mauergrundstücke und Ablehnung der Rückgabe aus dringenden öffentlichen Gründen und andererseits dem Anliegen einer wirtschaftlichen Gleichbehandlung aller Berechtigten durch die 75 %ige Begünstigung unter Berücksichtigung der heutigen Grundstücksqualität der Grundstücke Rechnung trägt. Diese innere Ausgewogenheit der geltenden Regelung würde durch die geforderte Änderung der Bewertung erheblich beeinträchtigt. In Bezug auf die erwogene Gesetzesänderung ist sowohl für die Erwerbsfälle nach § 2 Abs. 1 des Mauergrundstücksgesetzes als auch für die Entschädigungsfälle nach § 3 Abs. 1 des Mauergrundstücksgesetzes zwischen den Fällen mit ursprünglich höherer Grundstücksqualität, die durch zwischenzeitliche planerische Festlegungen gemindert worden ist, und den umgekehrten Fällen einer ursprünglich niedrigen und heute höheren Grundstücksqualität zu unterscheiden.

a) In den zuletzt genannten Fällen einer im Zeitpunkt der Entziehung des Eigentums niedrigen Grundstücksqualität (z.B. landwirtschaftliche Nutzung) und einer heute hohen Grundstücksqualität (z.B. Bauland) hätte die Gesetzesänderung zur Folge, dass der Berechtigte beim Grundstückserwerb nach § 2 Abs. 1 des Mauergrundstücksgesetzes zum einen durch die 25 %-Regelung des § 2 Abs. 1 des Mauergrundstücksgesetzes und zum andern durch die Zugrundelegung der früheren niedrigen Grundstücksqualität für die Berechnung des Kaufpreises begünstigt würde, obwohl das Grundstück heute einen wesentlich höheren Wert besitzt. Würde der Bund bei dieser Konstellation dagegen den Grundstückserwerb im öffentlichen Interesse ablehnen, so hätte der Berechtigte den in § 3 Abs. 1 des Mauergrundstücksgesetzes vorgesehenen Zahlungsanspruch von 75 % des Verkehrswerts des Grundstücks, bei dessen Ermittlung allerdings ebenfalls die frühere niedrige Grundstücksqualität zugrunde zu legen wäre. Während also der Erwerber des Grundstücks nach § 2 Abs. 1 des Mauergrundstücksgesetzes ein heute wertvolleres Grundstück für 25 % des auf der Grundlage der früheren niedrigeren Grundstücksqualität ermittelten Verkehrswertes erhielte, würde der Berechtigte im Falle der Geldleistung nach § 3 Abs. 1 des Mauergrundstücksgesetzes wegen der Rückanknüpfung an die ursprünglich niedrigere Grundstücksqualität gegenüber der geltenden Rechtslage schlechter gestellt. Eine solche Differenzierung zwischen den Berechtigten, die ihre früheren Grundstücke zurückerhalten, und den Berechtigten, die lediglich einen Geldleistungsanspruch nach § 3 Abs. 1 des Mauergrundstücksgesetzes haben, erscheint im Hinblick auf den allgemeinen Gleichheitssatz (Artikel 3 Abs. 1 GG) nicht vertretbar.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergeben sich aus dem Gleichheitssatz des Artikels 3 Abs. 1 GG je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen (BVerfGE 95, 267, 316 f.). Der Gesetzgeber unterliegt danach bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen (und nicht nur verschiedener Sachverhalte) regelmäßig einer strengeren Bindung; dies gilt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch dann, wenn eine ungleiche Behandlung von Sachverhalten mittelbar eine ungleiche Behandlung von Personengruppen bewirkt (BVerfG a. a. O.; BVerfG NVwZ 2000, 311). Der unterschiedlichen Weite des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums entspricht eine abgestufte Dichte bei der verfassungsgerichtlichen Prüfung. Bei Regelungen, die (zumindest mittelbar) Personengruppen verschieden behandeln oder sich auf die Wahrnehmung von Grundrechten nachteilig auswirken, prüft das Bundesverfassungsgericht im Einzelnen nach, ob für die vorgenommene Differenzierung Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können; liegt dagegen keine dieser Voraussetzungen vor und kommt deshalb als Maßstab nur das Willkürverbot in Betracht, so kann ein Verstoß gegen Artikel 3 Abs. 1 GG nur festgestellt werden, wenn die Unsachlichkeit der Differenzierung evident ist (BVerfG NVwZ 2000, 311 m. w. N.). Vorliegend geht es zwar zunächst um eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten, die aber jedenfalls mittelbar zu einer Ungleichbehandlung der betroffenen Berechtigten führt. Rechtfertigende Gründe für eine aus der Rückanknüpfung an die ursprüngliche niedrigere Grundstücksqualität folgende wirtschaftliche Ungleichbehandlung der Berechtigten, die die Grundstücke zurückerhalten, und der Berechtigten, die nur einen Geldleistungsanspruch nach § 3 Abs. 1 des Mauergrundstücksgesetzes haben, sind nicht ersichtlich. Die Unsachlichkeit der Differenzierung erscheint sogar evident, sodass selbst dann, wenn als Maßstab nur das Willkürverbot zugrunde gelegt werden könnte, ein Verstoß gegen Artikel 3 Abs. 1 GG anzunehmen wäre.

Diese Ungleichbehandlung wäre im Übrigen mit der gegenwärtigen Konzeption der §§ 2, 3 des Mauergrundstücksgesetzes, die ja mit ihrer einheitlichen 75 %igen Begünstigung gerade auf eine wirtschaftliche Gleichbehandlung aller Berechtigten ausgerichtet ist, nicht vereinbar. Die vorgeschlagene Gesetzesänderung würde ferner zu einer nicht begründbaren Benachteiligung der Entschädigungsberechtigten nach § 3 Abs. 1 Satz 3 des

Mauergrundstücksgesetzes gegenüber jenen Berechtigten führen, die nach § 3 Abs. 1 Satz 4 des Mauergrundstücksgesetzes 75 % des erzielten Veräußerungserlöses erhalten, wenn ein begünstigter Erwerb wegen einer bereits vor In-Kraft-Treten des Mauergrundstücksgesetzes erfolgten Veräußerung nicht möglich ist. Darüber hinaus ist Folgendes zu berücksichtigen:

Da die vorgeschlagene Rückanknüpfung an die frühere niedrigere Grundstücksqualität in den Fällen des § 3 Abs. 1 Satz 3 des Mauergrundstücksgesetzes zu einer Schlechterstellung der Berechtigten führen würde, könnte eine solche Regelung schon aus Gründen des Vertrauensschutzes nur für die Zukunft gelten. Damit würde aber zwischen den Entschädigungsberechtigten, deren Verfahren bereits abgeschlossen sind, und denjenigen, deren Verfahren noch nicht abgeschlossen sind, in einer dem Rechtsfrieden sicher nicht dienlichen Weise differenziert. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass Anträge auf Rückerwerb nach § 4 des Mauergrundstücksgesetzes bis zum Ablauf des 31. Januar 1997 bei der Oberfinanzdirektion gestellt werden mussten. Es wäre sehr problematisch, wenn es letztlich für die Höhe der Entschädigung auf den Zeitpunkt der Antragsbearbeitung ankäme.

b) Zu vergleichbaren Problemen würde die vorgeschlagene Gesetzesänderung auch bei der umgekehrten Fallkonstellation führen, also in den Fällen, in denen im Zeitpunkt der Überführung der Grundstücke in Volkseigentum eine hohe Grundstücksqualität (z. B. Baulandqualität) gegeben war und in denen durch zwischenzeitliche planerische Festlegungen eine Minderung der Grundstücksqualität eingetreten ist. Hier hätte die erwogene Änderung des Mauergrundstücksgesetzes zur Folge, dass der Berechtigte beim Rückerwerb des Grundstücks nach § 2 Abs. 1 des Mauergrundstücksgesetzes unter Zugrundelegung der ursprünglichen hohen Grundstücksqualität einen erheblich höheren Kaufpreis als nach der gegenwärtigen Rechtslage zahlen müsste. Das Bundesministerium der Finanzen hat hierzu in seiner Stellungnahme vom 1. Dezember 1999 ausgeführt, dass der Kaufpreis bei einem Rückerwerb unter Zugrundelegung der Grundstücksqualität im Zeitpunkt der Entziehung des Eigentums in Einzelfällen (trotz der 25 %-Regelung) sogar höher sein könnte als der heutige aktuelle Verkehrswert des Grundstücks. Die Initiative würde also bei der Fallkonstellation des Rückerwerbs nach § 2 Abs. 1 des Mauergrundstücksgesetzes und einer ursprünglich höheren Grundstücksqualität nicht nur zu einer Schlechterstellung der Berechtigten gegenüber der geltenden Rechtslage führen; sie hätte in Einzelfällen u. U. darüber hinaus die inakzeptable Konsequenz, dass der Erwerber einen den aktuellen Verkehrswert des Grundstücks übersteigenden Kaufpreis zahlen müsste. Auf der anderen Seite erhielte bei dieser Fallkonstellation der Entschädigungsberechtigte nach § 3 Abs. 1 des Mauergrundstücksgesetzes durch die Anknüpfung an die frühere höhere Grundstücksqualität eine höhere Entschädigung als nach dem geltenden Recht. Die vorgeschlagene Gesetzesänderung würde also auch hier zu einer nicht begründbaren Ungleichbehandlung der Berechtigten führen.

Schließlich erscheint allein schon der Umstand, dass die erwogene Gesetzesänderung bei bestimmten Fallgestaltungen zu einer Schlechterstellung von Berechtigten nach dem Mauergrundstücksgesetz führen würde, aus Gründen der Glaubwürdigkeit des Landes Berlin, das sich ja in der Vergangenheit sogar stets für die Rückgabe „ohne Wenn und Aber" eingesetzt hatte, als sehr problematisch.

c) Zur Vermeidung der dargestellten Probleme (Ungleichbehandlung der Berechtigten, Schlechterstellung von Berechtigten gegenüber der gegenwärtigen Rechtslage) könnte entsprechend dem planungsschadensrechtlichen Entschädigungsrecht (§§ 39 ff. des Baugesetzbuchs) die Aufnahme einer alle Berechtigten wirtschaftlich gleich begünstigenden Entschädigungsregelung für „planungsrechtlich bedingte Wertminderungen" in das Mauergrundstücksgesetz erwogen werden. Bei näherer Betrachtung erweist sich jedoch auch dieser Weg als nicht weiterführend. Das Planungsschadensrecht der §§ 39 ff. des Baugesetzbuchs weist einen engen Bezug zu Artikel 14 GG auf; es stellt die verfassungsrechtlich gebotene Reaktion auf die Einwirkungen der Bebauungsplanung auf das durch Artikel 14 GG geschützte Grundeigentum dar.

Dies entspricht jedoch nicht der Konzeption des Mauergrundstücksgesetzes. Zu welchen widersprüchlichen Ergebnissen daher eine planungsschadensrechtliche Regelung im Mauergrundstücksgesetz führen würde, zeigt sich bei den Erwerbsfällen nach § 2 Abs. 1 des Mauergrundstücksgesetzes: Hier müsste der Berechtigte einerseits nach der Konzeption des § 2 Abs. 1 des Mauergrundstücksgesetzes das Grundstück zu 25 % des Verkehrswerts erwerben und würde dann andererseits unter Berücksichtigung in der Vergangenheit eingetretener planungsrechtlich bedingter Wertminderungen eine unter Umständen den Kaufpreis übersteigende Entschädigung erhalten. Das Land Berlin würde sich im Übrigen mit einer solchen Regelung sogar in Widerspruch zu seiner früheren Position einer Rückgabe „ohne Wenn und Aber" setzen, weil bei der Rückgabe seit der Enteignung eingetretene Wertminderungen ebenfalls nicht ausgleichend berücksichtigt worden wären.

d) Ferner bestehen in rechtstatsächlicher Hinsicht Zweifel, ob eine überzeugende Grundlage für die vorgeschlagene Änderung des Mauergrundstücksgesetzes besteht. Das Bundesministerium der Finanzen hat in seiner Stellungnahme vom 1. Dezember 1999 mitgeteilt, dass bis zum 30. September 1999 insgesamt 269 Kaufverträge mit Berechtigten nach dem Mauergrundstücksgesetz abgeschlossen worden seien; lediglich in zwei Fällen sei der Abschluss eines Kaufvertrages mit der Begründung abgelehnt worden, dass sich die dem Kaufpreisangebot des Bundes zugrunde gelegte aktuelle Grundstücksqualität (Außenbereich) gegenüber der Grundstücksqualität zum Zeitpunkt der Überführung in Volkseigentum (Bauland) geändert habe. Im Übrigen hätten nur in wenigen anderen Einzelfällen Antragsteller nach dem Mauergrundstücksgesetz den von der Oberfinanzdirektion ermittelten Verkehrswert mit dem Einwand angegriffen, die zugrunde gelegte heutige Grundstücksqualität weiche von der Qualität zum Zeitpunkt der Entziehung des Eigentums ab. Ferner hat das Bundesministerium der Finanzen in seiner Stellungnahme mitgeteilt, dass bisher elf Ablehnungsbescheide erlassen worden seien, weil ein begünstigter Rückerwerb durch den Antragsteller wegen dringenden Eigenbedarfs des Bundes oder wegen einer Veräußerung im öffentlichen Interesse nicht möglich war; in fünf Fällen seien gegen die Höhe der in den Ablehnungsbescheiden auf der Grundlage der derzeitigen Grundstücksqualität festgesetzten Geldentschädigung Klage eingereicht worden, wobei jedoch von den Klägern nicht gerügt worden sei, dass anstelle der heutigen Grundstücksqualität die Grundstücksqualität zum Zeitpunkt der Überführung der Grundstücke in Volkseigentum hätte zugrunde gelegt werden müssen. Es handelt sich bei diesen fünf Fällen um ehemalige Mauergrundstücke in Berlin, die aufgrund ihrer Lage im Planungsgebiet für den Neubau der Bundesautobahn A 113 von der konjunkturellen Weiterentwicklung ausgeschlossen sind. Für den Neubau der A 113 werden Mauergrundstücke mit einer Größe von insgesamt rund 20 ha benötigt. Das Bundesministerium der Finanzen weist in seiner Stellungnahme darauf hin, dass für alle diese Grundstücke bei der Festsetzung der Geldentschädigungen nach der geltenden Rechtslage die derzeitige Grundstücksqualität („Grünland ohne Bauerwartung") mit einem heutigen Verkehrswert von rund 15 DM/qm zugrunde gelegt werden muss. Laut Auskunft des Ministeriums enthalten die historischen Flurkarten für die vorgenannten Grundstücke keine Angaben über eine etwaige frühere Bebauung; überwiegend handele es sich um ehemalige Kleingartenanlagen. Das Bundesministerium der Finanzen vermutet, dass lediglich 10 bis 20 % der betroffenen Grundstücke bei der Entziehung des Eigentums bebaut gewesen seien. Insgesamt liegen laut Auskunft des Bundesministeriums der Finanzen den mit dem Vollzug des Mauergrundstücksgesetzes beauftragten Dienststellen des Bundes keine Erkenntnisse vor, in wie vielen Fällen planungsrechtlich bedingte Änderungen der Grundstücksqualität gegenüber der Grundstücksqualität zum Zeitpunkt der Entziehung der Mauergrundstücke eingetreten sind.

2. Bereits eingangs wurde darauf hingewiesen, dass die anderen Länder in zwei Umfragen nahezu einhellig und mit eingehenden Begründungen ein erneutes Aufgreifen der Mauergrundstücksproblematik, speziell auch unter dem Aspekt einer Änderung der Bewertung der Mauergrundstücke, abgelehnt haben. Angesichts dieses Befundes erscheint es dem Senat auch aus Gründen der Glaubwürdigkeit des Landes Berlin untunlich, gleichwohl eine Initiative zu ergreifen, deren Scheitern so eindeutig ist. Hinzu kommt aber und vor allem, dass, wie oben dargelegt, die Initiative nicht bloß aus politischen/rechtspolitischen Gründen angreifbar wäre, sondern dass sie rechtlich kaum haltbar erscheint.

Der Senat hätte es sehr begrüßt, wenn auf der Grundlage des Abgeordnetenhausbeschlusses vom 9. September 1999 eine weitere Verbesserung der Rechtsstellung der früheren Eigentümer der Mauergrundstücke erreichbar wäre. Er bedauert, dass dies aus den genannten Gründen nicht möglich ist und daher von der vorgeschlagenen Bundesratsinitiative abgesehen werden muss.

Wir bitten, die Beschlüsse vom 9. September 1999 und vom 23. März 2000 damit als erledigt anzusehen.