Volksinitiative

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Das Abgeordnetenhaus hat unter Beachtung der Vorschrift des Artikels 100 der Verfassung von Berlin das folgende Gesetz beschlossen: Artikel I

Die Verfassung von Berlin vom 23. November 1995 (GVBl. S. 779), zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. April 1998 (GVBl. S. 82), wird wie folgt geändert:

1. Artikel 59, Absatz (2) erhält folgende Fassung: „(2) Gesetzesvorlagen können aus der Mitte des Abgeordnetenhauses, durch den Senat oder im Wege der Volksinitiative eingebracht werden."

2. Artikel 61 erhält folgende Fassung: „(1) Alle Einwohner Berlins haben das Recht, das Abgeordnetenhaus im Rahmen seiner Zuständigkeit mit bestimmten Gegenständen der politischen Willensbildung zu befassen. Einer solchen Volksinitiative kann auch ein ausgearbeiteter und mit einer Begründung versehener Antrag auf Erlass, Änderung oder Aufhebung eines Gesetzes zugrunde liegen.

(2) Eine Volksinitiative muss von mindestens 20 000 volljährigen Einwohnern Berlins unterzeichnet sein. Ihre Vertreter haben das Recht auf Anhörung im Plenum und in den zuständigen Ausschüssen.

(3) Eine Volksinitiative kann auf die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode des Abgeordnetenhauses gerichtet sein. Sie muss von mindestens 40 000 volljährigen Einwohnern unterzeichnet sein.

(4) Volksinitiativen zum Haushaltsgesetz (Art. 85 Abs. 1 Satz 1 VvB), zu Dienst- und Versorgungsbezügen und zu Personalentscheidungen sind unzulässig."

3. Artikel 62 erhält folgende Fassung: „(1) Stimmt das Abgeordnetenhaus dem Gesetzentwurf oder einer anderen Vorlage nach Art. 61 nicht innerhalb einer Frist von vier Monaten unverändert zu, so können die Träger der Volksinitiative die Durchführung eines Volksbegehrens verlangen. Ist die Volksinitiative auf die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode des Abgeordnetenhauses gerichtet, so beträgt diese Frist acht Wochen.

(2) Ein Volksbegehren ist zustande gekommen, wenn mindestens 5 % der zum Abgeordnetenhaus Berlin Wahlberechtigten innerhalb von vier Monaten dem Volksbegehren zugestimmt haben. Ein Volksbegehren zur vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode des Abgeordnetenhauses ist zustande gekommen, wenn mindestens 10 % der zum Abgeordnetenhaus Wahlberechtigten zugestimmt haben.

(3) Während der Eintragungsfrist können Unterstützungsunterschriften auch außerhalb der amtlich festgelegten Stellen gesammelt werden (freie Sammlung).

(4) Nach dem Zustandekommen des Volksbegehrens darf bis zur Durchführung des Volksentscheids eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung von Senat oder Abgeordnetenhaus nicht mehr getroffen werden oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht begonnen werden, es sei denn, zum Zeitpunkt der Beantragung des Volksbegehrens haben rechtliche Verpflichtungen hierzu bestanden."

4. Artikel 63 erhält folgende Fassung: „(1) Innerhalb von vier Monaten nachdem ein Volksbegehren zustande gekommen ist, findet der Volksentscheid statt. Das Abgeordnetenhaus kann eine eigene Vorlage zur gleichzeitigen Abstimmung stellen. Der Volksentscheid unterbleibt, wenn das Abgeordnetenhaus der dem Volksbegehren zugrunde liegenden Vorlage zustimmt.

(2) Ein Gesetzentwurf oder eine Vorlage über einen sonstigen Gegenstand der politischen Willensbildung ist durch Volksentscheid angenommen, wenn die Mehrheit der gültigen Stimmen für die Vorlage abgegeben wurde.

(3) Eine Vorlage, die auf die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode des Abgeordnetenhauses gerichtet ist, ist per Volksentscheid angenommen, wenn die Mehrheit derjenigen, die ihre Stimme gültig abgegeben haben, mindestens jedoch 20 Prozent der Wahlberechtigten, für die Vorlage stimmt.

(4) Ein Gesetzentwurf zur Änderung der Verfassung ist angenommen, wenn sich entweder mindestens die Hälfte der zum Abgeordnetenhaus von Berlin Wahlberechtigten am Volksentscheid beteiligt und die Mehrheit für die Verfassungsänderung stimmt oder bei geringerer Stimmbeteiligung mindestens ein Drittel der Wahlberechtigten für die Verfassungsänderung stimmt,

(5) Der Präsident des Abgeordnetenhauses fertigt das durch Volksentscheid angenommene Gesetz aus. Der Regierende Bürgermeister verkündet es im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin.

(6) Eine ausgewogene Information der Öffentlichkeit über den Inhalt der den Volksbegehren und Volksentscheiden zugrunde liegenden Vorlagen ist zu gewährleisten. Die Träger eines Volksbegehrens haben Anspruch auf Erstattung der Kosten einer angemessenen Information der Öffentlichkeit.

(7) Das Nähere zur Durchführung von Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid, einschließlich der Veröffentlichung des dem Volksentscheid zugrunde liegenden Vorschlages, wird durch Gesetz geregelt."

5. Artikel 100 erhält folgende Fassung „Änderungen der Verfassung erfordern, wenn sie nicht entsprechend der Artikel 61, 62 und 63 erfolgen, eine Mehrheit von zwei Dritteln der gewählten Mitglieder des Abgeordnetenhauses. Ist die Verfassungsänderung auf eine Änderung der Artikel 59 Abs. 2, 61, 62 und 63 gerichtet, so bedarf es zusätzlich einer Volksabstimmung." Artikel II

Dieses Gesetz tritt am Tage nach der Verkündung im Gesetzund Verordnungsblatt für Berlin in Kraft.

Begründung: Artikel 59

Entsprechend des dreistufigen Verfahrens können Gesetzesvorlagen im Wege der Volksinitiative eingebracht werden. Die Einbringung im Wege des Volksbegehrens entfällt dadurch.

Artikel 61:

(1) Die Bestimmung „die Berlin betreffen" wird gestrichen, weil sie überflüssig und missverständlich ist. Alle Gegenstände der politischen Willensbildung des Abgeordnetenhauses sind mit den in Absatz (3) bestimmten Ausnahmen der Volksinitiative zugänglich. Die Bedingung, dass sie Berlin betreffen müssen, gilt notwendig nur soweit und in der Weise, wie sie auch für das Parlament selbst gilt. Sie hier gesondert herauszustellen, ist somit überflüssig und könnte ein Missverständnis begünstigen, dass es sich hier um eine weitergehende Einschränkung handele. Die Einfügung von Satz 2 dient der Klarstellung, dass die Volksinitiative auch Gesetzesvorlagen zum Inhalt haben kann. Dies war auch bisher nicht explizit ausgeschlossen. Die Klarstellung ist geboten, da die Volksinitiative im dreistufigen Verfahren die Vorstufe für Volksbegehren und Volksentscheid darstellt.

(2) Bereits bei der Diskussion vor der Einführung der Volksinitiative im Jahre 1995 wurde das Unterstützungsquorum von 90 000 als zu hoch kritisiert. Für eine Befassung des Abgeordnetenhauses mit einem Gegenstand der politischen Willensbildung reichen 20 000 Unterstützungsunterschriften aus, um ein Anliegen als ausreichend relevant zu qualifizieren und damit im Abgeordnetenhaus auf die Tagesordnung gesetzt zu werden. Das Anhörungsrecht im Plenum wird eingefügt, um den Trägern einer Volksinitiative die Möglichkeit zu geben, ihr Anliegen erstens vor der Gesamtheit des Abgeordnetenhauses und damit auch vor einer größeren Öffentlichkeit zu vertreten. Dies ermöglicht den Trägern zweitens, zu unterschiedlichen Verfahrensständen der parlamentarischen Beratung und in Kenntnis der von den Fraktionen vertretenen Standpunkte Stellung zu nehmen.

(3) Die Regelung ist erforderlich, da die Volksinitiative im dreistufigen Verfahren auch dem bisher vorgesehenen Volksbegehren zur vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode des Abgeordnetenhauses vorgeschaltet ist. Das Quorum von 40 000 volljährigen Einwohnern für eine Volksinitiative, die auf die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode des Abgeordnetenhauses gerichtet ist, entspricht dem Gedanken der geltenden Regelung, wonach das Quorum hierfür doppelt so hoch sein soll, wie bei einer einfachen Volksinitiative.

(4) Die „Zuständigkeit des Abgeordnetenhauses" ist eine weitreichende und im Grundsatz eine hinreichende Einschränkung der inhaltlichen Möglichkeiten einer Volksinitiative. Da sich die Volksinitiative auf die Befassung und Entscheidung des Abgeordnetenhauses richtet, ist es adäquat und logisch, dass grundsätzlich alle Gegenstände der politischen Willensbildung der Volksinitiative zugänglich sind, soweit sie einer Befassung und Beschlussfassung durch das Abgeordnetenhaus zugänglich sind. Ausnahmen bilden Personalentscheidungen (Wahlen) des Abgeordnetenhauses, dessen Entscheidungen zu Dienst und Versorgungsbezügen und das Haushaltsgesetz.

Der Ausschluss des Haushaltsgesetzes (inklusive Haushaltsplan) folgt einerseits daraus, dass der Haushalt das originäre und entscheidende Handlungsinstrument des Parlaments ist, und anderseits aus dem komplexen Charakter des Landeshaushaltes und den unverzichtbaren Erfordernissen von Klarheit, Wahrheit und Ausgeglichenheit, die finanzwirksame Einzeleingriffe in das Haushaltsgesetz verbieten. Die Einschränkung bezieht sich ausdrücklich nur auf Beschlussfassungen über das Gesetz über den Landeshaushalt, nicht jedoch auf alle finanzrelevanten Entscheidungen. Denn dies würde bedeuten, dass nahezu alle Entscheidungen ausgeschlossen wären. Sehr wohl sind Volksentscheide möglich, die finanzielle Auswirkung für das Land haben und eine

Korrektur seiner Finanzplanung nötig machen, aber die Umsetzung dieser politischen Entscheidung in den Haushaltsplan oder die mittelfristige Finanz- und Investitionsplanung obliegt dem Parlament.

Dienst- und Versorgungsbezüge, soweit sie in der Entscheidungszuständigkeit des Abgeordnetenhauses von Berlin liegen, sollten aufgrund der besonderen Fürsorgepflicht des Landes für seine Bediensteten ausgeschlossen sein.

Direkte Wahlentscheidungen würden das Legitimitätsgefüge zerstören. Ein direkt gewählter Senator würde ebenso der Verantwortlichkeit gegenüber dem Parlament entzogen, wie einer, der einen plebiszitären Abwahlantrag erfolgreich überstanden hätte. Diese irreparablen Legitimitätsprobleme würden auch bei allen anderen vom Abgeordnetenhaus vorzunehmenden Wahlen zu Aufsichtsräten, Beiräten, Kuratorien etc. auftreten. Wobei noch zahlreiche andere Probleme hinzuträten, wie angemessene Repräsentanz gesellschaftlicher Gruppen und politischer Positionen, Wahlperioden etc..

Mehr Gegenstände auszuschließen, besteht kein Grund.

Ehem. (3) Die Regelung kann aufgrund Artikel 63 Absatz (7) entfallen.

Artikel 62

Ehem. (1) Der Absatz kann entfallen, da die Gegenstände für das Volksbegehren in Artikel 61 abschließend geregelt sind.

Volksbegehren sind nur über die Vorstufe der Volksinitiative zu erreichen.

(1) Bei der bisherigen Regelung funktioniert die Volksinitiative ausschließlich im Sinne einer Massenpetition. Hat sich das Abgeordnetenhaus mit der Vorlage befasst, ist der Vorgang beendet. Wenn die Träger einer Volksinitiative für ihr Anliegen, im Falle seiner Ablehnung durch das Abgeordnetenhaus, den Weg in Richtung Volksbegehren oder Volksentscheid beschreiten wollen, müssen sie ein Volksbegehren neu beantragen. Mit der Verfassungsänderung wird ein dreistufiges Verfahren der direkten Volksgesetzgebung angestrebt. Eine erfolgreiche, aber vom Parlament abgewiesene Volksinitiative kann so direkt den Weg des Volksbegehrens beschreiten, ohne noch einmal gesondert eine Unterstützung durch die Bevölkerung bei der Beantragung des Volksbegehrens nachweisen zu müssen.

Das Problem, dass bei der Volksinitiative die Einwohner Berlins und beim Volksbegehren nur die Wahlberechtigten unterschriftsberechtigt sind, scheint vernachlässigbar, da das Zulassungsverfahren hinsichtlich einer möglichen Entscheidung ein Vorverfahren darstellt und der eigentliche Nachweis der ausreichenden Unterstützung in der Wählerschaft im Volksbegehren selbst erfolgt. Das Vorverfahren soll lediglich klären, ob ein Volksbegehren zur Feststellung einer relevanten Unterstützung für die Durchführung eines Volksentscheides überhaupt eingeleitet wird. Die Unterstützung der Volksinitiative durch die Bürger kann als hinreichendes Indiz für die Annahme einer Mindestunterstützung in der Wählerschaft gewertet werden.

Eine Volksinitiative, die auf die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode des Abgeordnetenhauses von Berlin gerichtet ist, bedarf auf Grund der klaren Alternative keiner langwierigen Behandlung im Parlament. Der Übergang zum Volksbegehren muss schnell erfolgen können, deshalb ist hier eine kürzere Frist vorgesehen.

Ehem. (2) Da die Parlamentsbehandlung bereits bei der Volksinitiative stattgefunden hat, liegt die dem Volksbegehren zugrunde liegende Vorlage dem Parlament bereits vor.

Ehem. (3) Bereits ausreichend in Artikel 61 Absatz (3) geregelt

(2) Erfolgreiche Volksbegehren sind derzeit nahezu unmöglich. Dies zeigt auch die bisherige Praxis der Versuche von Volksbegehren. Das hohe Quorum und die kurze Zeit für die Sammlung haben ­ trotz einiger Anläufe ­ bislang verhindert, dass es erfolgreiche Volksbegehren, also erfolgreiche Anträge auf einen Volksentscheid, gegeben hätte. Die vorgeschlagene Regelung soll diese Hürden auf ein Maß senken, das die Wahrnahme plebiszitärer Demokratieelemente möglich macht und sie dadurch zu einer wirksamen Ergänzung der repräsentativen Demokratie werden lässt.

Die Unterstützung von 5 % der Wahlberechtigten ist ein ausreichendes Indiz dafür, dass die zur Entscheidung gestellte Problematik von umfassendem gesellschaftlichem Interesse ist. Hinzu kommt, dass Parlamentsparteien mit weit weniger Wähler-Unterstützung als Fraktionen im Parlament das Recht haben, Gesetze und andere Vorlagen zur Beschlussfassung einzubringen. Das Quorum von 10 % für ein Volksbegehren, dass auf die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode des Abgeordnetenhauses gerichtet ist, entspricht dem Gedanken der geltenden Regelung, wonach das Quorum hierfür doppelt so hoch sein soll, wie bei einem einfachen Volksbegehren. Diese Quorumsregelung soll aus systematischen Gründen aus Artikel 63 an diese Stelle vorgezogen werden.

Die Verlängerung der Eintragungsfrist von 2 auf 4 Monate ist angesichts der sehr großen Zahl der zu erbringenden Unterschriften von Wahlberechtigten angemessen. Hinzu kommt, dass Initiatoren von Volksbegehren, die nur über geringe Medienpräsenz und keinen Organisationsapparat verfügen, auch einige Zeit brauchen, um ihr Begehren in der Stadt breiter bekannt zu machen.

Ehem. (5) Bereits ausreichend in Artikel 61 geregelt.

(3) Neben den hohen Quoren und der kurzen Eintragungsfrist ist die bisherige Praxis, wonach Unterstützer für ein Volksbegehren ihre Unterstützungseinstragung lediglich in amtlich festgelegten Stellen (innerhalb von deren Öffnungszeiten) vornehmen können, ein entscheidender Grund dafür, dass erfolgreiche Volksbegehren derzeit nahezu unmöglich sind. Hinzu kommt, dass es dem Senat obliegt, wie viele dieser Stellen er festlegt. Deshalb soll die Möglichkeit der freien Sammlung festgeschrieben werden.

(4) Diese Regelung soll gewährleisten, dass, nachdem ein erfolgreiches Volksbegehren eine Entscheidung durch Durchführung eines Volksentscheides erzwungen hat, das Abgeordnetenhaus oder der Senat dies nicht durch die Schaffung von Tatsachen unterlaufen können.

Artikel 63:

(1) Satz 1 und 2: Änderungen folgen aus der Regelung in Artikel 61 Absatz (1) über die Gegenstände von Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid.

Satz 3: Die Bedingung für das Unterbleiben des Volksentscheides in der geltenden Regelung („wenn das Abgeordnetenhaus den begehrten Gesetzentwurf inhaltlich in seinem wesentlichen Bestand unverändert annimmt") ist unscharf. Sie lässt die Möglichkeit offen, dass die Intention eines erfolgreichen Volksbegehrens durch das Abgeordnetenhaus unterlaufen und somit ein Volksentscheid verhindert wird. Denn die Definition dessen, was eine Veränderung des inhaltlich wesentlichen Bestandes ist oder nicht ist, unterliegt zunächst dem Abgeordnetenhaus. Daher soll die Regelung eindeutig gefasst werden.

(2) Entscheidend für die Legitimation einer Entscheidung per Volksentscheid ist, dass die Mehrheit derjenigen, die sich an ihm beteiligen, für den zur Entscheidung stehenden Gegenstand stimmt. Auf ein Beteiligungsquorum kann verzichtet werden, wenn jeder die Möglichkeit hat, sich eine Meinung zur Entscheidungsfrage zu bilden (siehe Absatz 6) und für oder gegen den zur Entscheidung stehenden Gegenstand zu stimmen. Eine solche Entscheidung sollte nicht durch diejenigen, die sich nicht an der Entscheidung beteiligen, weil ihnen das Ergebnis egal ist, blockiert werden können. Darüber hinaus ist im Grundgesetz auch für Wahlen kein Beteiligungsquorum vorgesehen.

(3) Hier ist ein Beteiligungsquorum von 20 % vorgesehen, da die Entscheidung über eine vorzeitige Beendigung der Wahlperiode des Abgeordnetenhauses die Wahlentscheidung derjenigen vorfristig außer Wirkung setzt, die sich an der letzten Wahl zum Abgeordnetenhaus beteiligt haben. Daher soll für eine solche Entscheidung auch wegen ihrer Tragweite ein Mindestmaß an Beteiligung die Voraussetzung für die Wirksamkeit sein.

(4) Bei einem Volksentscheid zur Änderung der Verfassung, der durch die vorgeschlagene Verfassungsänderung möglich werden soll, ist ein Beteiligungsquorum von 50 % der Wahlberechtigten oder bei geringerer Beteiligung ein Zustimmungsquorum von