Volksinitiative

Das Problem, dass bei der Volksinitiative die Einwohner Berlins und beim Volksbegehren nur die Wahlberechtigten unterschriftsberechtigt sind, scheint vernachlässigbar, da das Zulassungsverfahren hinsichtlich einer möglichen Entscheidung ein Vorverfahren darstellt und der eigentliche Nachweis der ausreichenden Unterstützung in der Wählerschaft im Volksbegehren selbst erfolgt. Das Vorverfahren soll lediglich klären, ob ein Volksbegehren zur Feststellung einer relevanten Unterstützung für die Durchführung eines Volksentscheides überhaupt eingeleitet wird. Die Unterstützung der Volksinitiative durch die Bürger kann als hinreichendes Indiz für die Annahme eine Mindestunterstützung in der Wählerschaft gewertet werden.

Die differenzierten Fristen ergeben sich aus § 9.

Zu 9.:

§ 11:

(1) Die Durchführung des Volksbegehrens bedarf des Antrages, weil nicht alle Volksinitiativen nach Ablehnung (oder Fristüberschreitung) seitens des Abgeordnetenhauses automatisch zum Volksbegehren führen müssen. Die Entscheidung hierüber obliegt den Trägern der Volksinitiative. Dieser Entscheidungsspielraum war sinnvoller Weise zeitlich zu begrenzen, um nicht mit taktisch „schwebenden" Volksbegehren in der öffentlichen Meinungs- und Willensbildung konfrontiert zu werden.

Vier Wochen scheint ein angemessener Entscheidungszeitraum für notwendige Koordinierungs- und Abstimmungsvorgänge unter den Trägern der Volksinitiative.

(2) Eine materielle Prüfung der Zulässigkeit des Volksbegehrens erfolgt nicht mehr durch den Senat, weil diese Prüfung bereits seitens des Präsidiums des Abgeordnetenhauses infolge des Antrages auf Befassung durch das Parlament mit der Vorlage der Volksinitiative erfolgen muss. Die Prüfung des Antrages auf Durchführung eines Volksbegehrens erstreckt sich nur auf die Zulassungsvoraussetzungen, wie Ablehnung durch das Abgeordnetenhaus oder Fristverstreichung, Legitimation der Antragsteller als Bevollmächtigte der Träger der Volksinitiative etc.

Hinzu tritt gegenüber der Volksinitiative eine zusätzliche Zulässigkeitsprüfung für das Volksbegehren hinsichtlich der Wiederholungsbeschränkung bei Volksbegehren zur vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode gemäß § 12.

Zu 10.:

§ 12:

Diese Wiederholungsbeschränkung als Zulassungshindernis ist in der Bedeutsamkeit der Angelegenheit ­ Auflösung des Parlaments und vorzeitige Neuwahlen ­ für das öffentliche politische Leben begründet. Das Scheitern eines Volksbegehrens zum Vertrauensentzug einer Regierung und eines Parlaments bedeutet zwar keine direkte Vertrauensbekundung des Wählers für die Institutionen, aber offensichtlich den Unwillen, die eigene Wahlentscheidung zu revidieren bzw. zu überprüfen. Diesem Willen wird mit einer 12-monatigen Sperrfrist der geschuldete Respekt erwiesen. Aus dem gleichen Grunde ist ein Volksbegehren auf vorgezogene Neuwahlen unmittelbar bevor eine ordentliche Wahl anstünde, gleichfalls ausgeschlossen.

Die Veränderung der Anzahl der Monate gegenüber der geltenden Regelung ergibt sich aus der Verlängerung der Legislaturperiode auf 5 Jahre. (10 Monate vor Ende).

Zu 11.: Die bisherigen §§ 13 bis 16, sowie § 12 Absatz (2) und § 17:

(1) bis (4) entfallen, da diese Bestimmungen zum Volksbegehren im dreistufigen Verfahren alle nunmehr bei den entsprechenden Bestimmungen zur Volksinitiative bereits geregelt werden.

§ 13:

Es findet keine substanzielle Zulässigkeitsprüfung statt, sondern gemäß § 12 (1) nur eine Prüfung hinsichtlich der formalen Voraussetzungen für die Durchführung eines Volksbegehrens.

Die Mitteilung an die Antragsteller ist ein notwendiger Verwaltungsvorgang, der diese in die Lage versetzt, gegebenenfalls den Rechtsweg zur Sicherung ihrer Rechte zu beschreiten.

Zu 12.:

§ 14:

(1) Nach der formalen Zulässigkeitsprüfung durch die Senatsinnenverwaltung macht der Senat die Durchführung des Volksbegehrens bekannt.

Die Neufassung des Punktes 3. ergibt sich einerseits aus der Tatsache, dass jetzt Unterschriftslisten (statt Unterschriftsbögen) verwendet werden, und zum anderen aus der nunmehr durch die Verfassungsänderung geschaffenen Möglichkeit der freien Sammlung. Das Volksbegehren stellt noch keine Entscheidung in der Sache dar, sondern zielt auf die Feststellung eines hinreichend großen Unterstützerkreises für das Begehren als Voraussetzung für einen Volksentscheid. Gerade dies ist ein Feld, auf dem Eigeninitiative und Bürgerengagement sich entfalten können sollten. Initiatoren und Aktivisten werben aktiv Unterstützung ein. Rechtliche Bedenken, wie Persönlichkeitsschutz oder Datenschutz, können gegen die freie Sammlung nicht vorgebracht werden, da das Volksbegehren keine geheime Abstimmung, sondern ein offenes Bekundungsverfahren darstellt. Dass nur eine Behörde diese offenen Bekundungen entgegennehmen kann, ist nicht zwingend geboten. Die verbindliche Verpflichtung, die Daten der Sammellisten keiner zweckfremden Nutzung zugänglich zu machen, ist ausreichend.

Es soll die Möglichkeit der Briefeintragung in die Unterstützerliste eröffnet werden.

(2) Die Verlängerung der Eintragungsfrist von 2 auf 4 Monate ist angesichts der sehr großen Zahl der zu erbringenden Unterschriften von Wahlberechtigten angemessen. Hinzu kommt, dass Initiatoren von Volksbegehren, die nur über geringe Medienpräsenz und keinen Organisationsapparat verfügen, auch einige Zeit brauchen, um ihr Begehren in der Stadt breiter bekannt zu machen.

Zu 15.:

§ 17:

(1) bis (3) Alle Änderungen gegenüber dem ursprünglichen § 21 ergeben sich aus der Möglichkeit der freien Sammlung.

Zu 16.:

§ 18:

(1) Änderung gegenüber dem ursprünglichen § 22 (1) ist eine Anpassung an die Verwendung von Unterschriftslisten statt Unterschriftsbögen. [§ 15 (1)].

(2) Die Streichung des zweiten Satzes des Absatzes (2) des ursprünglichen § 22 ist die Konsequenz aus der freien Sammlung, bei der die Teilnahmeberechtigung (Wahlrecht) nicht überprüft werden kann. Ein Identitätsnachweis des Unterstützers bei der Unterschriftsleistung ist auf der Stufe des Volksbegehrens aber auch entbehrlich. Missbrauchsfälle sind bei hunderttausend und mehr Unterzeichnern irrelevant und werden bei der Zulässigkeitskontrolle ausgesondert.

(3) Unterschriftslisten statt Unterschriftsbögen. Anpassung gemäß § 15 (1).

(4) Eine Eintragung anstatt des Unterschriftsberechtigten ist ausschließlich von Amtswegen in den Eintragungsstellen möglich. Anpassung gemäß § 15 (1).

Zu 17.:

§ 19:

(1) Die Briefeintragung erhält infolge der freien Sammlung und der Unterschriftslisten einen anderen Charakter. Damit entfällt auch die Notwendigkeit von Regularien wie bei einer Briefwahl. Jeder Wahlberechtigte kann sich so trotzdem auch per Brief in die Unterstützerliste eintragen.

(2) Die Unterschriftenlisten können bei allen Bezirksämtern eingereicht werden, ein unmittelbar zuständiges gibt es nicht, da die Eintragung in die Listen, wie deren Prüfung, nicht bezirksweise erfolgt.

Zu 18.:

§ 20:

(1) Veränderung gegenüber dem alten § 24 (1) folgt aus der geschaffenen Möglichkeit zur freien Sammlung.

(2) Die Streichung der Ziffer 5. des alten § 24 (2) folgt aus der Möglichkeit der freien Sammlung und den Bestimmungen des § 19 (1).

(4) Da keine formale Überprüfung des Stimmrechts bei der Eintragung in Unterschriftslisten erfolgt, sondern erst bei Listenauswertung, ist zu regeln, wie im Widerspruchsfalle ein nicht im Melderegister eingetragener nach dem Wahlgesetz aber wahlberechtigter Bürger sein Stimmrecht (Unterstützungsrecht) wahren kann.

Die Absätze (4) und (5) des alten § 24 werden durch den Einschub des neuen Absatzes (4) zu den Absätzen (5) und (6) des § 20.

Zu 19.:

§ 21:

b) Folgt aus der freien Sammlung und § 18.

Zu 20.:

§ 22:

(1) Umsetzung der Änderung der VvB Artikel 62 (2): 5 % der Wahlberechtigten ist angemessen. Diese Unterstützung ist ein ausreichendes Indiz dafür, dass die zur Entscheidung gestellte Problematik von umfassendem gesellschaftlichen Interesse ist.

Hinzu kommt, dass Parteien mit weit weniger Wählerunterstützung ins Parlament gelangen können (5 % der abgegebenen Stimmen) und mittels ihrer Fraktionen, im Parlament das Recht haben, Gesetze und andere Vorlagen zur Beschlussfassung einzubringen.

(2) Umsetzung der Änderung der VvB Artikel 62 (2): Wenn 10 % der Wahlberechtigten eine Abstimmung über die Auflösung des Parlaments und vorzeitige Neuwahl wollen, so ist dies, auch in Anbetracht der Wahlbeteiligung, eine hinreichend große Zahl von Wählern, um einen solchen Volksentscheid herbeizuführen.

Zu 22.:

§ 24:

Die Initiatoren eines Volksbegehrens müssen für die Bekanntmachung ihres Anliegens erhebliche finanzielle Mittel aufwenden. Diese im öffentlichen Interesse verausgabten Mittel sollen sie in einem gewissen Umfang erstattet bekommen. Analog zur Wahlkampfkostenrückerstattung wird hier der Umfang der Erstattung an die Zahl der erreichten Unterstützerstimmen gebunden.

Die Kosten werden bei Abrechnung der verausgabten Kosten für Öffentlichkeitsarbeit bis zu einer Höhe von maximal 0,50 DM je Stimme erstattet. Diese Erstattung erfolgt allerdings erst ab Erreichen einer Mindestunterstützung (2 % der Wahlberechtigten).

Diese Hürde soll gewährleisten, dass Volksbegehren und Kostenerstattung für die missbräuchliche Finanzierung von Öffentlichkeitskampagnen genutzt werden.

Zu 23.:

§ 25:

Diese Änderung gegenüber dem ursprünglichen § 28 folgt aus der Verfassungsänderung, dass auch sonstige Gegenstände der politischen Willensbildung Gegenstand von Volksbegehren und Volksentscheid sein können.

Die Zuleitung der Vorlage des erfolgreichen Volksbegehrens an das Abgeordnetenhaus entfällt, da diese nach Maßgabe der hier vorgeschlagenen Gesetzesänderungen bereits zuvor Gegenstand parlamentarischer Beratung gewesen sein muss. Eine Stellungnahme des Senats zur Vorlage des Volksbegehrens wird erstmals an diesem Punkt in das Verfahren eingeführt. Das Abgeordnetenhaus sollte vor seiner Positionierung zum erfolgreichen Volksbegehren, die Auffassungen der Exekutive zur Kenntnis nehmen.

Zu 24.:

§ 26:

(1) Anpassung an die Änderung des Artikels 63 der VvB. Volksentscheide sollen zur Förderung einer möglichst hohen Beteiligung, wenn möglich mit allgemeinen Wahlen oder anderen Volksabstimmungen, auf einen Termin gelegt werden. Ist in der Frist, 2 bzw. 4 Monate nach Bekanntgabe des amtlichen Endergebnisses, keine solche Zusammenlegung möglich, so findet der Volksentscheid zum frühestmöglichen Zeitpunkt statt. Die Ausschöpfung des durch die Fristen gesetzten Zeitrahmens sollte der Realisierung von solchen Zusammenlegungen dienen.

(2) Entspricht der angestrebten Verfassungsänderung, Artikel 63 Abs. (1) Satz 3. Das Parlament kann nur durch Übernahme der Vorlage des Volksbegehrens einen Volksentscheid vermeiden.

Die Notwendigkeit, die Substitution der Vorlage des Volksbegehrens kenntlich zu machen, entfällt, da nunmehr nur noch die grundsätzlich unveränderte Übernahme der Vorlage durch das Abgeordnetenhaus den Volksentscheid überflüssig macht. Dies schließt technische Anpassungen oder Korrekturen nicht aus.

Die Absätze (3) und (4) sind eine unveränderte Übernahme der Absätze (3) und (4) des alten § 29.

Zu 27.:

§ 29:

(1) Unveränderte Übernahme von § 32 (1) der alten Fassung.

(2) Unveränderte Übernahme von § 32 (2) der alten Fassung bei Anpassung der Verweise.

(3) Unveränderte Übernahme von § 32 (3) der alten Fassung.

(4) Jeder Wahlberechtigte hat einen Anspruch auf eine frühzeitige, umfassende und sachgerechte Information über die zur Abstimmung stehende Vorlage bzw. gegebenenfalls über die konkurrierenden Vorlagen. Die Möglichkeit, im Falle von konkurrierenden Vorlagen auf diese einzugehen, erleichtert dem Wahlberechtigten das Verständnis der zutreffenden Entscheidung.

(5) Der Landesabstimmungsleiter ist eine unabhängige Institution, die ein faires Verfahren bei der Gestaltung des Abstimmungsheftes sicherstellen kann.

Zu 28.:

§ 30:

Die Träger eines erfolgreichen Volksbegehrens benötigen finanzielle Mittel, um im Vorfeld des Volksentscheides in der Öffentlichkeit für die Annahme ihrer Vorlage werben zu können.

Diese Zuwendung soll in gleicher Höhe pauschal an den jeweiligen Träger eines erfolgreichen Volksbegehrens auf Antrag zweckgebunden ausgereicht werden. Eine Differenzierung der Zuwendung nach der Anzahl der Unterstützer im Volksbegehren oder im Nachgang entsprechend der erreichten Zustimmung im Volksentscheid, ist aus Gründen der Gleichbehandlung und der Chancengleichheit nicht opportun. Beim Volksentscheid handelt es sich um eine allgemeine Abstimmung, eine Befragung von jedermann. Deshalb muss die zweckgebundene Zuwendung im voraus und in gleicher Höhe erfolgen.

Im Unterschied hierzu erfolgt die Differenzierung bei der Erstattung von Aufwendungen bei Volksbegehren, weil diese vor allem Initiativen nur der Befürworter eines politischen Vorhabens sind.

Zu 30.:

§ 32:

(1) Unveränderte Übernahme des Absatzes (1) des bisherigen § 34.

(2) Da es möglich ist, dass mehrere konkurrierende Vorlagen aus der Sicht des Abstimmungsberechtigten wünschenswerte Änderungen beinhalten, jedoch in unterschiedlichem Umfang, so ist es sinnvoll, dass der Wähler bei der Zustimmung für mehrere Vorlagen eine Präferenzstimme vergeben kann, die besagt, dass er bei der Annahme mehrerer von ihm unterstützter konkurrierender Vorlagen eine bestimmte vorziehen würde.

(3) Anpassung an die Änderung der VvB hinsichtlich der Gegenstandserweiterung.

Die mögliche konkurrierende Vorlage des Abgeordnetenhauses soll am Schluss stehen, weil sie systematisch wie genetisch eine Reaktion auf die Vorlage des erfolgreichen Volksbegehrens ist. Das Parlament ist erst später dem politischen Entscheidungsprozess alternativ beigetreten.

Zu 32.:

§ 34:

(1) Eine Präferenz ist sinnvoller Weise nur auf eine Vorlage zu vergeben, der man selbst durch seine Ja-Stimme zustimmt und zur Annahme verhelfen will. Die Präferenzstimme bringt zum Ausdruck, welcher von mehreren Vorlagen, denen der Wähler zustimmt, der Vorzug gegeben wird. Präferenz setzt Zustimmung voraus.

(2) Bei mehren Präferenzstimmen ist der Wille des Wählers nicht eindeutig. Präferenz ist die Hervorhebung einer Vorlage gegenüber anderen, denen man auch zustimmt.

(3) Der Volksentscheid erfolgt über die Befürwortung oder Ablehnung eine Vorlage. Die Präferenz ist lediglich eine Ergänzungsfrage, nach dem Vorzug unter den mehrheitlich befürworteten Vorlagen.

Zu 33.:

§ 35:

(1) Entspricht der Änderung der VvB Artikel 63 (2). Entscheidend für die Legitimation einer Entscheidung per Volksentscheid ist, dass die Mehrheit derjenigen, die sich an ihm beteiligen, für den zur Entscheidung stehenden Gegenstand stimmt. Auf ein Beteiligungsquorum kann verzichtet werden, wenn jeder die Möglichkeit hat, sich eine Meinung zur Entscheidungsfrage zu bilden und für oder gegen den zur Entscheidung stehenden Gegenstand zu stimmen. In einer demokratischen verfassten Gesellschaft impliziert das Beteiligungsrecht auch das Recht auf Nichtbeteiligung. Die Nichtteilnahme an der Abstimmung bedeutet Desinteresse am Gegenstand oder an der Mitwirkung, in jedem Fall aber, dass man die Entscheidung anderen überlässt.

Darüber hinaus ist auch für Wahlen kein Beteiligungsquorum vorgesehen.

(2) Bei einem Volksentscheid zur Änderung der Verfassung, der durch die vorgeschlagene Verfassungsänderung möglich werden soll, wird ein Beteiligungsquorum (50 %) bzw. ein Zustimmungsquorum (mindestens ein Drittel der Wahlberechtigten) vorgesehen, weil im Gegensatz zu einzelnen Gesetzen oder anderen Gegenständen der politischen Willensbildung, die Verfassung nicht nur ein Generalgesetz, das alle Bürger unmittelbar betrifft, ist, sondern sie zugleich idealerweise eine Übereinkunft der Gesellschaftsmitglieder über die Grundlagen ihres Zusammenlebens darstellt. Eine Verfassungsänderung verlangt deshalb eine höhere Legitimität. Die Mehrheit als Mitwirkungsquorum ist hier angemessen. Höhere Beteiligungsquoren, beispielsweise Zweidrittel, würden die Verfassung der unmittelbaren Volksgesetzgebung de facto entziehen. Die Nichtteilnahme könnte zu einem Blockadeinstrument werden. Die Regelung entspricht der geltenden Regelung für die Fälle des Artikel 100, in denen eine Volksabstimmung über Verfassungsänderungen vorgesehen ist.

(3) Die derzeitige Regelung mit dem Vergleich der Ja-Stimmen spiegelt unter Umständen nicht den tatsächlichen Mehrheitswillen wieder. Wähler könnten, um der favorisierten Vorlage nicht Konkurrenz zu bereiten, inhaltlich naheliegenden Vorlagen die Zustimmung versagen, sodass unter Umständen Vorlagen, die eine breite Mehrheit finden könnten, diese durch Stimmensplitting verfehlen.

Die Auswertung der Präferenzstimmen stellt fest, welche Vorlage bei der Annahme mehrerer konkurrierender Vorlagen von den meisten bevorzugt würde.

(4) Umsetzung der Änderung der VvB Artikel 63 (3). Auch beim Volksentscheid über eine vorzeitige Beendigung der Wahlperiode ist ein Beteiligungsquorum unangebracht. Bei dem derzeit geltenden Quorum von 50 % kann der Fall eintreten, dass das Parlament mit einer geringeren Wahlbeteiligung gewählt wurde, als zu seiner vorzeitigen Auflösung durch einen Volksentscheid nötig wären.

Das Beteiligungsquorum von 20 % berücksichtigt zum einen, dass die Entscheidung über eine vorzeitige Beendigung der Wahlperiode des Abgeordnetenhauses die Wahlentscheidung derjenigen vorfristig außer Wirkung setzt, die sich an der letzten Wahl zum Abgeordnetenhaus beteiligt haben. Es trägt zum anderen der Tatsache Rechnung, dass alle fünf Jahre regulär Parlamentswahlen stattfinden und eine dringende Notwendigkeit, die Wahl vorzuziehen, dann auch von hinreichend vielen Wahlberechtigten unterstützt werden sollte. Im Unterschied zu Gesetzen und anderen Gegenständen der politischen Willensbildung, bei denen Mehrheitsbildungen abweichend von der Wahlpräferenz für politische Parteien wahrscheinlich sind, ist die Frage der Auflösung des Parlaments und der Neuwahl stark mit parteipolitischen Formierungen verbunden. Die mindestens 20 % Zustimmung stellt deshalb einen sinnvollen Indikator dafür dar, ob sich die parteipolitische Mehrheitsbildung im Parlament von der grundsätzlichen politischen Mehrheitsbildung in der Gesellschaft derart entfernt hat, dass Neuwahlen gerechtfertigt sind.