Wie alle anderen Länder und der Bund muss Berlin seine Haushaltspolitik vor dem Stabilitätsrat

Zweiter Teil: Die Planungsbedingungen für Berlin

Der finanzpolitische Auftrag

· Die Haushalts- und Finanzpolitik des Landes wird in den kommenden Jahren strikt auf die Anforderungen der Schuldenregel und des Konsolidierungshilfengesetzes auszurichten sein.

· Die verbleibenden haushaltspolitischen Spielräume sind klein. Wie alle anderen Länder und der Bund muss Berlin seine Haushaltspolitik vor dem Stabilitätsrat rechtfertigen.

· Der Stabilitätsrat wird Berlin voraussichtlich einer Evaluation unterziehen und dabei prüfen, ob er ein finanzpolitisches Sanierungsprogramm fordert.

Das Ziel der Berliner Finanzpolitik muss es sein, die vom Grundgesetz vorgeschriebene Schuldenregel im Jahre 2020 zu erfüllen. Dabei müssen zugleich die Anforderungen erfüllt werden, die das Gesetz für die Gewährung von Konsolidierungshilfen vorsieht. Schließlich muss sich Berlin dem Verfahren der laufenden Haushaltsüberwachung stellen.

Schuldenregel und Anforderungen nach dem Konsolidierungshilfengesetz widersprechen einander nicht; während die Schuldenregel als solche den Anpassungspfad offen lässt, auf dem sich die Länder zu einem ohne Kreditaufnahme ausgeglichenen Haushalt hinbewegen, spezifiziert das Konsolidierungshilfengesetz auch die Schritte in den einzelnen Jahren. Danach gilt, dass sich die fünf Länder, die einen Anspruch auf die Gewährung von Konsolidierungshilfen haben, verpflichten müssen, das strukturelle Defizit des Jahres 2010 in den folgenden zehn Jahren um jeweils ein Zehntel abzubauen.

Das strukturelle Defizit des Jahres 2010 ergibt sich aus dem tatsächlichen Finanzierungsdefizit des Jahres 2010 auf der Grundlage der Daten der Kassenstatistik des Statistischen Bundesamtes abzüglich einer konjunkturellen Komponente. Diese konjunkturelle Komponente beschreibt, in welchem Umfange das Finanzierungsdefizit durch unmittelbar konjunkturell bedingte Einflüsse verursacht ist. Im Kern besteht die Absicht darin, denjenigen Teil der Steuerausfälle zu erfassen, der durch die Konjunkturreagibilität des Steueraufkommens bedingt ist. Was dann bleibt, ist in Gestalt des strukturellen Defizits der Teil des Finanzierungsdefizits, der jährlich regelmäßig und in voraussehbar gleicher Höhe wiederkehrt.

Der konjunkturelle Teil des Finanzierungsdefizits, der von zentraler Bedeutung für die Ermittlung des strukturellen Defizits ist, lässt sich empirisch nicht unmittelbar beobachten. Er muss vielmehr mithilfe theoretischer Konzepte bestimmt werden, die ihrerseits zu unterschiedlichen Ergebnissen gelangen. Die Abstimmung der fünf Konsolidierungshilfenländer mit dem Bund hierüber ist bisher nicht abgeschlossen.

Die vorliegende Finanzplanung ist gehalten, unabhängig vom Fortgang der Gespräche mit dem Bund eine Perspektive zu entwickeln, wie die Kreditaufnahme in den kommenden zehn Jahren so abgebaut werden kann, dass im Jahre 2020 der Haushaltsausgleich erreicht wird. Sie verwendet hierfür erneut das Konzept, das in der letztjährigen Finanzplanung erstmals zur Anwendung kam und das im nachfolgenden Kapitel nochmals erläutert wird. Die Absicht besteht darin, eine finanzpolitische Leitlinie zu entwickeln, die sich weitgehend unabhängig macht von aktuellen, durch Krisen, Konjunktureinbrüche und Steuerrechtsänderungen verursachte Steuerausfälle.

Dieses Konzept sollte robust genug sein, eine zuverlässige Planungsbasis für die Ausgabenentwicklung zu bieten, ohne die strikten Anforderungen bezüglich des Abbaus des strukturellen Defizits zu verletzen; es soll auch kompatibel sein mit dem auf Bundesebene erwarteten Konjunkturbereinigungsverfahren. Dabei fordert das Konsolidierungshilfengesetz stets nur den Abbau des strukturellen Defizits, wofür entsprechende Maßnahmen zu ergreifen sind; der konjunkturbedingte Teil des Defizits hingegen sollte sich im Zeitablauf von allein abbauen. Hier reicht ­ soweit die Projektion zutreffend ist ­ ein Zuwarten aus; dass die Annahmen der Finanzplanung in regelmäßigen Abständen zu überprüfen sind, versteht sich von selbst.

Strukturelle wie auch konjunkturelle Defizite werden durch Kreditaufnahme finanziert. Im Übergangszeitraum bis 2020 ist dies noch ausdrücklich zulässig, und hierzu gibt es auch keine haushaltspolitische Alternative. Ab 2020 ist das strukturelle Defizit kein Thema mehr, weil es voraussetzungsgemäß bis zu diesem Zeitpunkt abgebaut sein muss. Konjunkturelle Defizite und in der Folge konjunkturbedingte Kreditaufnahmen können (und werden) auch nach 2020 entstehen; anders als heute werden konjunkturbedingt aufgenommene Kredite dann allerdings auch wieder getilgt werden müssen.

Der auf diese Weise aufgezeigte ausgabepolitische Spielraum ist außerordentlich eng; angesichts der Vorgaben sowohl des Grundgesetzes als auch des Konsolidierungshilfengesetzes ist der aufgezeigte Weg jedoch unausweichlich.

Aufgabe der Finanzpolitik in Berlin ist es damit, in jedem der kommenden zehn Jahre die Bedingungen zu schaffen, die erforderlich sind, um den aufgezeigten Weg einzuhalten. Dazu bedarf es eines strikten Konsolidierungskurses, der die jährlichen Ausgabenzuwächse auf den jeweils zulässigen Wert begrenzt. Ein strenges Haushalts-Controlling wird unausweichlich sein, weil im Ergebnis nicht die Veranschlagung, sondern das Haushalts-Ist nach den Daten des Statistischen Bundesamtes zählt.

Die Steuerung der Kosten bzw. der Ausgaben wird deshalb eine völlig neue Bedeutung erfahren. Die laufende Haushaltswirtschaft muss wieder stärker an das veranschlagte Haushalts-Soll herangeführt werden. »Unabweisbare Bedürfnisse«, haushaltsrechtliche Voraussetzung für eine Abweichung vom Haushaltsplan, werden sehr viel enger verstanden werden müssen als in der Vergangenheit. Auch wenn Mehrausgaben im Einzelnen unabweisbar sein sollten, müssen unverzüglich bereits im Haushaltsvollzug Ausgleiche an anderer Stelle des Haushalts auf der Ausgabenseite gefunden werden.

Die Beschränkung auf einen engen Ausgabenspielraum erfordert eine strikte Priorisierung von Aufgaben. Hierfür müssen bisherige Überlegungen inhaltlich neu ausgestaltet, muss die Planung adjustiert werden. Jede Ausgabenentscheidung muss zuvor die Frage beantwortet haben, ob und aus welchem Grunde sie vorrangig ist. Und: Schon laufende Ausgabenentscheidungen werden auf ihre Berechtigung hin überprüft werden müssen.

Auf den künftigen Haushaltsgesetzgeber kommen damit anspruchsvolle Aufgaben zu. Die Ausführungen der Folgekapitel lassen erwarten, dass bereits mit der Aufstellung des Doppelhaushalts 2012/13 ein Konsolidierungsvolumen von 450 bis 600 Mio Euro (aus heutiger Sicht) zu bewältigen ist.

Berlin wird künftig seine Haushaltspolitik vor dem Stabilitätsrat rechtfertigen müssen, der zur laufenden Beobachtung der Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern eingesetzt ist. Der erste Stabilitätsbericht, den das Land Berlin ­ wie alle anderen Länder und der Bund ­ im September 2010 dem Stabilitätsrat vorgelegt hat, zeigt in seiner Kennziffernanalyse Auffälligkeiten, die nach den Regeln des Stabilitätsrats zu einer Evaluation führen; hierüber beschließt der Stabilitätsrat in seiner Sitzung Mitte Oktober. Überraschend sind diese Auffälligkeiten nicht; denn nicht ohne Grund sind den fünf Konsolidierungshilfenländern nur deswegen finanzielle Hilfeleistungen in Aussicht gestellt, weil bei ihnen eine »im Vergleich zu den übrigen Ländern schwierige Haushaltssituation«22 vorliegt.

Dieses Evaluationsverfahren ist auf die Frage gerichtet, ob Berlin (und den anderen Ländern, deren Kennziffernanalyse Auffälligkeiten zeigt) eine Haushaltsnotlage droht. Sollte der Stabilitätsrat diese Frage auf seiner Sitzung im Mai 2011 bejahen, wäre Berlin gehalten, mit dem Stabilitätsrat ein Sanierungsprogramm zu vereinbaren. Hierin wären ­ auf Vorschlag Berlins ­ für den Zeitraum der kommenden fünf Jahre die angestrebten Abbauschritte der Nettokreditaufnahme und die geeigneten Sanierungsmaßnahmen festzulegen.

Derartige Verhandlungen könnten Berlin bereits im Sommer des kommenden Jahres bevorstehen.