Entscheidungsebenen

Planungs- und Entscheidungsebenen im allgemeinen - Der Bebauungsplan steht an einer bestimmten Stelle einer hierarchisch gegliederten Stufenfolge von Planungs- und Entscheidungsebenen. Die Stellung des Bebauungsplans innerhalb dieses Systems ergibt sich vornehmlich aus §8 Abs. 1 Satz 1, aber auch aus anderen Vorschriften des Gesetzes. Die Stufenfolge ist wie folgt aufgebaut: - Programme und Pläne der Landesplanung; - Programme und Pläne der Regionalplanung; - Flächennutzungsplan; - Bebauungsplan; - Vollzugsmaßnahmen. Zu den Vollzugsmaßnahmen: „zum Vollzug dieses Gesetzbuchs erforderliche Maßnahmen" zählen folgende der Bebauungsplanung nachgelagerten Verwaltungsakte und Verfahren der Plandurchführung und der Plansicherung : die bebauungsrechtliche Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben nach §§29 bis 33; diese Entscheidung wird im Regelfall mit der Baugenehmigung, der bauaufsichtlichen Zulassung oder Anzeige getroffen oder in Entscheidungen, die die Baugenehmigung einschließen; die Genehmigung über die Teilbarkeit von Grundstücken; die auf einen Bebauungsplan gestützte Genehmigung nach § 22 zur Sicherung von Gebieten mit Fremdenverkehrsfunktion; - die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts; - die Entschädigungsleistung; die Umlegung; - die Grenzregelung  im Geltungsbereich eines Bebauungsplans; die Administrativenteignung; die Bemessung von Entschädigungsleistungen nach 93 bis 103 und die Wertermittlung nach §§192 bis 199; - die Herstellung von Erschließungsanlagen i. S. von § 127 Abs. 2; - die Genehmigung von Vorhaben und Rechtsvorgängen zur städtebaulichen Erhaltung im Erhaltungsgebiet, sofern die förmliche Festlegung durch Bebauungsplan erfolgt ist; - die Anordnung eines planakzessorischen städtebaulichen Gebots nach §§ 175 bis 179; die Aufhebung von Miet- oder Pachtverhältnissen sowie sonstiger Vertragsverhältnisse nach §§183. Die prinzipielle Zuordnung bestimmter Akte zur Vollzugsebene wird auch dann nicht in Frage, gestellt, wenn einige dieser Akte zugleich plan ersetzende oder plan durchbrechende Entscheidungen in sich einschließen, wie z. B. die Befreiung nach §31 Abs. 2 bzw. §37. Diese Entscheidungen können sogar mit einer Ermessensausübung verbunden sein; dennoch liegt eine planerische Gestaltung in ähnlicher Qualität wie im Bebauungsplan nicht vor. Es handelt sich hierbei nicht um eine planerisch gestaltende Abwägung, sondern nur um eine „nachvollziehende" oder „lineare" Abwägung. Jeder der verschiedenen Planungs- und Entscheidungsebenen ist jeweils eine spezifische Funktion zugewiesen. Dementsprechend verschieden sind auch Inhalt und Regelungsdichte sowie Wirkung und Wirkungsgrad der Entscheidung. Unterschiedlich sind auch die für jede Ebene jeweils maßgebenden Anforderungen. Bei jeder Anforderung ist vorab zu prüfen, für welche Ebene sie Geltung beansprucht. Anforderungen an Vollzugsmaßnahmen sind unmittelbar nicht ohne weiteres auch für die übergeordnete Planungsebene verbindlich. Der Gesetzgeber hat die von ihm statuierte Stufenfolge der Planungen und Entscheidungen allerdings nicht überall strikt durchgehalten, sondern von vornherein Abweichungen und Ausnahmen zugelassen. So war seit jeher ein selbständiger Bebauungsplan  sowie ein vorzeitiger Bebauungsplan  zulässig. Von den Festsetzungen eines Bebauungsplans kann im Einzelfall nach Maßgabe des § 31 Abs. 2 BBauG/BauGB Befreiung erteilt werden. Die Befreiungsmöglichkeit wurde bei Erlass des BauGB durch die in §31 Abs. 2 Satz 2 getroffene Regelung sogar erheblich erweitert. Weitere Lockerungen im Verhältnis des Flächennutzungsplans 11 zum Bebauungsplan sind im Zuge der BBauG-Novelle 1979 eingeführt worden. Mit der gesetzlichen Anerkennung des Parallelverfahrens wurde die zeitliche Aufeinanderfolge von Flächennutzungsplan und Bebauungsplanung in verfahrensmäßiger Hinsicht im Ergebnis aufgehoben. Der Gesetzgeber hielt lediglich an dem Grundsatz fest, dass der Bebauungsplan inhaltlich aus dem Flächennutzungsplan entwickelt sein müsse. Die Vorschriften über die Unbeachtlichkeit von Rechtsverletzungen  lockerten die Verbindung zwischen Flächennutzungsplan und Bebauungsplan weiter auf. Damit ist der bis dahin statuierte Vorrang des Flächennutzungsplans inhaltlich reduziert worden; „er stellt in seinem Restbestand vornehmlich objektives, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht mehr durchsetzbares Recht dar — eine Folge, die der Gesetzgeber bewusst in Kauf genommen hat". Gleichwohl sind die Vorschriften über das Verhältnis des Bebauungsplans zum Flächennutzungsplan im Planungsverfahren weiter von Bedeutung. Die für das Genehmigungs- bzw. Anzeigeverfahren zuständigen Behörden der Sonderaufsicht müssen die Einhaltung dieser Vorschriften im aufsichtlichen Verfahren nach §11 ohne Berücksichtigung des §214 Abs. 2 überwachen, dies auch im staatlichen Interesse, weil im Flächennutzungsplan neben den örtlichen auch übergemeindliche Interessen und Belange berücksichtigt sein müssen. Dies wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. Der Bundesrat hatte im ersten Durchgang gegen weitergehende Vorschläge der Bundesregierung Bedenken geltend gemacht und diese wie folgt begründet: „Die beabsichtigte Regelung entwertet das Instrumentarium der Flächennutzungsplanung. Bedenken ergeben sich insbesondere dort, wo aus übergeordneten Gründen die Zuständigkeit für die Flächennutzungsplanung einem anderen Planungsträger zugewiesen ist als für die Bebauungsplanung." In ihrer Gegenäußerung  und staatlichen Behörden obliegt. Der Vorschlag der Bundesregierung zur Erweiterung des §155 a  ist wesentlich dadurch mit bestimmt, dass die Genehmigungsbehörden weiterhin uneingeschränkt die Einhaltung der Vorschriften zu prüfen haben, deren gelegentliche Verletzung andererseits nicht unbedingt zur Nichtigkeit der Planung führen soll, zumal die Frage, ob eine Vorschrift im Einzelfall verletzt worden ist, vielfach erst nach vielen Jahren durch die — sich ändernde — Rechtsprechung festgestellt wird. Es liegt nach Auffassung der Bundesregierung in der Verantwortung und in den Möglichkeiten der Länder, durch entsprechende Rechtsgestaltungen und sonstige Vorkehrungen die Einhaltung auch der Vorschriften des §8 Abs. 2 bis 4 der Regierungsvorlage im Genehmigungsverfahren sicherzustellen..." Dem ist der Bundestag im Grundsatz beigetreten. Im Ausschußbericht  heißt es: „Der Ausschuss hat im übrigen ausdrücklich auch an anderer Stelle das Prinzip der Vorrangigkeit des Flächennutzungsplans und dessen unverzichtbare Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung ausdrücklich betont und anerkannt." Das System der gestuften Entscheidungsebenen wird aber auch 12 im BauGB grundsätzlich nicht aufgegeben oder nur noch der Form nach aufrechterhalten. Die Legalisierung des Parallelverfahrens  reduziert die Abhängigkeit des Bebauungsplans vom Flächennutzungsplan nur in formeller Hinsicht, nicht aber inhaltlich. Die dargestellte Stufenfolge im Verhältnis des Bebauungsplans zur 13 Vollzugsebene ist auch durch §9 Abs.1 Nr.20 bzw. 24 nicht in Frage gestellt worden. Auch diese Vorschriften erlauben nur solche Festsetzungen, die sich im ebenenspezifischen Rahmen halten und damit dem Wesen und der Funktion des Bebauungsplans entsprechen. Der Bebauungsplan wird kein Instrument der Vollzugsebene. Insbesondere kann dem §9 Abs. 1 Nr.24 keine besondere Ermächtigung für einen „anlagenbezogenen" Bebauungsplan entnommen werden. Allerdings sind Festsetzungen nach §9 Abs. 1 Nr.24 stärker als andere auf Verwirklichung angelegt. Das BVerwG  ist allerdings der Meinung, dass bei Festsetzungen nach §9 Abs. 1 Nr.24 der Bebauungsplan seine herkömmliche Bedeutung als eines bloßen Angebotes bzw. eines Rahmens, der die Nutzung der Grundstücke lediglich vorbereiten und leiten soll, überschritten und stattdessen den Charakter einer Durchführungsplanung angenommen habe. Eine solche Annahme ist jedoch weder erforderlich noch sachgerecht. Die Pflicht der Gemeinde zur Herstellung von Schutzvorkehrungen folgt nicht aus dem Bebauungsplan, sondern aus einer besonderen Rechtslast der Gemeinden, die sich dann zur Rechtspflicht verdichtet, wenn die Gemeinde mit der Herstellung der Straße beginnt und damit die Möglichkeit für Störungen der Nachbarschaft eröffnet. Ein auf Sonderfälle räumlich bzw. zeitlich begrenzter Systembruch im Verhältnis des Bebauungsplans zum Flächennutzungsplan ist allerdings durch §8 Abs. 4 Satz 2, durch § 246 Abs. 3 für das Land Berlin sowie durch §1 Abs. 2 BauGB-MaßnahmenG zugelassen worden. Träger der Planungen und Entscheidungen auf den verschiedenen Ebenen - Für die Planungen und Entscheidungen auf den verschiedenen Ebenen sind in der Regel jeweils unterschiedliche Planungsträger bzw. Behörden verantwortlich. So sind für die Aufstellung der Programme und Pläne der Landesplanung in der Regel. Organe der Länder, für Programme und Pläne der Regionalplanung je nach Landesrecht staatliche Behörden, Planungsverbände oder Landkreise zuständig. Die Bauleitplanung obliegt den Gemeinden. Die Planausführung auf Vollzugsebene liegt teils bei den Baugenehmigungsbehörden, bei den Immissionsschutzbehörden, bei staatlichen Behörden, bei den Gemeinden  oder bei besonders gebildeten Organen. Insoweit bestimmt die Stellung eines Plans bzw. einer Entscheidung im System der Entscheidungsebenen zugleich den Rang des Entscheidungsträgers im Kompetenzgefüge. Daher ist die Frage nach den Entscheidungsinhalten zugleich eine Frage nach der Entscheidungskompetenz.