Entwicklungsfunktion

Die Bauleitplanung dient auch der städtebaulichen Entwicklung. Dies ergibt sich aus § 1 Abs. 3, wonach Bauleitpläne auch dann aufzustellen sind, sobald und soweit es für die städtebauliche „Entwicklung" erforderlich ist. Die Entwicklungsfunktion ist jedoch keine originäre Funktion der Bauleitplanung, sondern ein besonderer Aspekt der Ordnungsfunktion und insoweit aus dieser abgeleitet. Die Bauleitplanung reagiert mit ihren Instrumenten auf eine vorgefundene Entwicklung, die zunächst städtebaulich bewertet und gegebenenfalls in eine städtebaulich gewünschte Richtung gelenkt bzw. umgelenkt werden soll. In diesem Sinne war Bauleitplanung schon immer zugleich Entwicklungsplanung. Vor allem der Flächennutzungsplan hatte von Anfang an die Aufgabe, die Art der Bodennutzung „nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde" in den Grundzügen darzustellen. Eine darüber hinausgehende selbständige Entwicklungsfunktion hat die Bauleitplanung im BauGB nicht erhalten. Die Regelungen in § I Abs. 3 und §1 Abs. 5 Satz 1 geben jedenfalls für eine eigenständige Entwicklungsfunktion der Bauleitplanung, verstanden als ein Handlungsauftrag für die Gemeinde, nichts her. Sie können auch auf eine sich selbst steuernde Entwicklung bezogen werden. Bestrebungen, die Bauleitplanung zur Entwicklungsplanung auszuweiten, waren insbesondere von der BBauG-Novelle 1976 vorhanden. So hatte Löhr  vorgeschlagen, den Flächennutzungsplan zur Entwicklungsplanung weiterzuentwickeln. Dabei forderte er, dass der Flächennutzungsplan im Sinne einer „Dynamisierung" laufend fortgeschrieben werden solle, insbesondere aufgrund neu entstandener oder ausgeweiteter raumwirksamer Aufgaben oder aufgrund der Rückkopplung mit den Ergebnissen bei der Plandurchführung. Der Gesetzgeber ist diesem Vorschlag nicht gefolgt. Der Ausbau des Flächennutzungsplans zur Entwicklungsplanung wurde weder bei der BBauG-Novelle 1976 noch beim Erlass des BauGB angestrebt, da ein solches Vorhaben an die Grenzen der Bundeskompetenz gestoßen wäre. Der Flächennutzungsplan ist trotz aller Vorschläge ein boden- bzw. flächenbezogener Plan geblieben. Der Gesetzgeber hat auch eine „Dynamisierung" der Bauleitplanung vermieden. Dennoch wurde im Zusammenhang mit der BBauG-Novelle 1976 vom besonderen Entwicklungsauftrag der Bauleitplanung gesprochen. Mit dieser Novelle wurde der Gemeinde eine besondere Verantwortung für die städtebauliche Entwicklung auferlegt. Der Gesetzgeber griff damit Elemente auf, die bereits im StBauFG von 1971 vorgezeichnet waren. Dementsprechend wurde das BBauG um aktivplanerische Instrumente angereichert, die diesem Ziel dienen sollten. Der hiernach veränderte Auftrag des Städtebaurechts wurde in der Begründung zur BBauG-Novelle 1976  wie folgt beschrieben: „Inzwischen ist die Erkenntnis allgemeine Überzeugung geworden, dass sich die Gemeinden nicht in dem Maße, wie es geboten ist, selbst entwickeln, sondern entwickelt werden müssen. Die Aufgaben des Städtebaus, der wesentlicher Bestandteil der Stadtentwicklung ist, besteht vorwiegend in Entwicklungsaufgaben. Die städtebauliche Planung hat in der Praxis einen starken Wandel erfahren. Sie kann nur noch als städtebauliche Entwicklungsplanung den Aufgaben gerecht werden, die sich aus der Stadtentwicklung ergeben. In einer wachsenden Zahl von Gemeinden aller Größenordnungen wird die städtebauliche Planung in eine allgemeine Stadtentwicklungsplanung eingeordnet, die sich bemüht, alle gemeindlichen Aktivitäten, eingefügt in die Raumordnung und Landesplanung sowie die staatliche Entwicklungsplanung, auf Zielvorstellungen für das örtliche Gemeinwesen auszurichten und diese Ziele aufeinander abzustimmen.” Um dieses Ziel zu erreichen, hatte der Gesetzgeber im BBauG 1976 folgende Regelungen getroffen: Pflicht zur Berücksichtigung einer beschlossenen Entwicklungsplanung; — Erweiterung des gesetzlichen Auftrags des Flächennutzungsplans um die Pflicht zur Darstellung der „städtebaulichen Entwicklung" ; Ermächtigung zur Darstellung der beabsichtigten Reihenfolge für die Verwirklichung der Planung im Flächennutzungsplan ;