Entwicklungsgebot

Das Entwicklungsgebot ist eine Ausprägung des allgemein geltenden Erforderlichkeitsmaßstabs des § 1 Abs. 3. Nach § 1 Abs. 3 sind Bauleitpläne von den Gemeinden aufzustellen, «sobald und soweit es für die städtebauliche Ordnung erforderlich ist». Anhand des § 1 Abs. 3 ist insbesondere zu beurteilen, - ob überhaupt ein Bebauungsplan aufgestellt, geändert, ergänzt oder aufgehoben werden soll; - für welchen Bereich der Bebauungsplan gelten soll; - welche Festsetzungen getroffen und einander zugeordnet werden sollen; - welchen Grad der Konkretisierung und Differenzierung («Regelungsdichte») die einzelnen Festsetzungen haben sollen. Für die Beurteilung der Erforderlichkeit i.S. von § 1 Abs. 3 sind in erster Linie objektive, der Planungsentscheidung der Gemeinde vorgegebene Kriterien maßgebend. Innerhalb des so vorgegebenen Rahmens unterliegt die Entscheidung darüber, was erforderlich ist, auch der planerischen Gestaltungsfreiheit der Gemeinde. In diesem Zusammenhang sind die Darstellungen des Flächennutzungsplans als inhaltliche Vorgaben für den Bebauungsplan von Bedeutung. Sie geben vor, was für den Bebauungsplan nach dem Planungswillen der Gemeinde i.S. von § 1 Abs. 3 «erforderlich» ist. Innerhalb des von ihnen gesetzten Rahmens dienen die Darstellungen des Flächennutzungsplans dem Erforderlichkeitsnachweis bei der Bebauungsplanung. Grundlage für das Entwicklungsgebot i. S. des §8 Abs. 1 ist nur der Flächennutzungsplan. Ein informeller Plan mit vergleichbarem oder ähnlichem Inhalt löst kein Entwicklungsgebot aus. Die früher nach §1 Abs.5 BBauG 1976 bestehende Pflicht zur Berücksichtigung eines städtebaulichen Entwicklungsplans ist aufgehoben worden. Ein Entwickeln des Bebauungsplans aus dem Flächennutzungsplan setzt voraus, dass ein wirksamer Flächennutzungsplan vorhanden ist. Der Anwendungsbereich des §8 Abs. 2 Satz 1 ist auf diesen Fall beschränkt. Liegt ein wirksamer Flächennutzungsplan vor, so bedarf eine Festsetzung im Bebauungsplan, die über den Umfang des „Entwickelns" hinausgeht, einer Änderung des Flächennutzungsplans. Die Regelung in §8 Abs. 3 stellt klar, dass ein Abweichen von einem Flächennutzungsplan, das vom Begriff des Entwickeln i. S. von §8 Abs. 2 Satz 1 nicht mehr gedeckt wird, nur durch eine zumindest gleichzeitige Änderung des Flächennutzungsplans möglich ist. Eine analoge Anwendung des §8 Abs. 4 BBauG scheidet für diese Fälle aus. Es gibt auch keine Möglichkeit, von den Darstellungen des Flächennutzungsplans Ausnahmen oder Befreiungen zu erteilen. Ist der Flächennutzungsplan nicht oder noch nicht wirksam aufgestellt, so ist zu prüfen, ob der Bebauungsplan und der Flächennutzungsplan im Verfahren nach §8 Abs.3 parallel aufgestellt werden können. Ist dies ausgeschlossen oder nicht erreichbar, kann — sofern die Voraussetzungen vorliegen — die Aufstellung eines selbständigen Bebauungsplans  oder eines vorzeitigen Bebauungsplans  in Betracht gezogen werden. Den Anforderungen des §8 Abs. 2 Satz l ist nicht genügt, wenn bei Inkrafttreten des Bebauungsplans lediglich ein Flächennutzungsplanentwurf vorhanden ist. Der Bebauungsplan lässt sich nicht nachträglich aus den Darstellungen eines später vom Gemeinderat beschlossenen Flächennutzungsplans entwickeln und damit nicht im nachherein rechtfertigen. Ist ein vorhandener Flächennutzungsplan unwirksam, weil er an formellen oder materiellen Mängeln leidet, dann kann der Bebauungsplan nicht im Sinne des § 8 Abs. 2 Satz 1 aus ihm entwickelt werden. Das gilt jedoch nicht, wenn der Fehler des Flächennutzungsplans nach §§214 und 215 unbeachtlich ist. Das Entwicklungsgebot erfasst nur die dem Flächennutzungsplan nachfolgenden Bebauungspläne bzw. Planänderungen oder -ergänzungen. Es verlangt nicht, dass ein bestehender Bebauungsplan nachträglich an einen später aufgestellten oder veränderten Flächennutzungsplan angepasst wird, sofern der Bebauungsplan seinerzeit aus einem damals geltenden Flächennutzungsplan entwickelt worden war oder eine der Ausnahmemöglichkeiten gegeben war. Das schließt nicht aus, dass wegen der veränderten Situation die Änderung oder Ergänzung des Bebauungsplans nach § 1 Abs. 3 erforderlich wird. Aus dem Begriff „Entwickeln" ergeben sich Rückwirkungen auf den Inhalt des Flächennutzungsplans. Inhalt und Umfang der Darstellungen werden durch den Begriff des „Entwickeln" auf das hiernach gebotene Maß begrenzt. Das Entwicklungsprinzip hat — ebenso wie der allgemeine Erforderlichkeitsmaßstab  sowohl eine „inhaltsfordernde" als auch eine „inhaltsbegrenzende" Funktion. Der Flächennutzungsplan muss auf der einen Seite die Darstellungen enthalten, die erforderlich sind, um der Bebauungsplanung einen Rahmen zu setzen. Alternativdarstellungen sind daher für eine Rahmensetzung ungeeignet und deshalb unzulässig. Auf der anderen Seite gebietet das Entwicklungsprinzip, dass der Bebauungsplanung möglichst wenig vorgegriffen wird. Der Flächennutzungsplan hat sich auf die Darstellung der Grundzüge der beabsichtigten Bodennutzung zu beschränken. Er soll der Bebauungsplanung im Rahmen des „Entwickeln" einen möglichst großen Spielraum belassen. Dies ist insbesondere dann von Bedeutung, wenn die Träger der Flächennutzungsplanung nicht zugleich die Träger der Bebauungsplanung sind wie z. B. bei den Samtgemeinden in Niedersachsen; hier berühren Vorgaben durch den Flächennutzungsplan die kommunale Selbstverwaltung des Trägers der Bebauungsplanung. Solche Vorgaben müssen sich auf das — auch verfassungsrechtlich — gebotene Maß beschränken. Aus dem objektivrechtlichen Entwicklungsgebot ergeben sich keine subjektiv-öffentlichen Rechte Dritter. Das Entwicklungsgebot soll eine geordnete städtebauliche Entwicklung sicherstellen. Seine Beachtung obliegt der Gemeinde gegenüber der Allgemeinheit, mag sie sich auch auf den planbetroffenen Bürger auswirken. Daher liegt in der Nichtbeachtung des Entwicklungsgebots keine Verletzung von „drittgerichteten" Amtspflichten i. S. von §839 BGB. Auch ein Nachbar kann sich nicht darauf berufen, die Vorschriften §8 Abs. 2 bis 4 seien falsch angewendet worden. Von der Bindung des Bebauungsplans an den Flächennutzungsplan macht das Gesetz eine echte und eine unechte Ausnahme: Die unechte Ausnahme betrifft den Fall, dass die städtebauliche Ordnung einen Flächennutzungsplan überhaupt nicht erfordert, weil der Bebauungsplan ausreicht. Hier wird das Prinzip der Bauleitplanung in zwei Stufen aufgegeben, weil der Bebauungsplan zugleich die Funktion des Flächennutzungsplans erfüllt. Die echte Ausnahme kommt in Betracht, wenn ein Flächennutzungsplan zur Gewährleistung der städtebaulichen Ordnung zwar erforderlich ist, aber bis zum Zeitpunkt noch nicht aufgestellt werden kann. In diesem Fall durchbricht §8 Abs. 4 die sonst geforderte Stufenfolge der Planungen und beseitigt damit die formelle Abhängigkeit des Bebauungsplans vom Flächennutzungsplan. Das aus dem Entwicklungsgebot abgeleitete Verhältnis des Flächennutzungsplans zum Bebauungsplan hat eine materielle und eine formelle Seit : Die materielle Seite wird durch das Erfordernis des Entwickelt seins gekennzeichnet; der Bebauungsplan muss inhaltlich aus dem Flächennutzungsplan abgeleitet sein. Der formelle Zusammenhang besteht darin, dass dem Erlass des Bebauungsplans grundsätzlich die Aufstellung eines Flächennutzungsplans als erste Planungsstufe zeitlich vorangehen muss. Diese Regel wird durch die Zulassung des Parallelverfahrens in §8 Abs. 3 zwar eingeschränkt, aber nicht durchbrochen. Hierbei handelt es sich nicht um eine Ausnahme vom Entwicklungsgebot, sondern um eine besondere Verfahrensgestaltung des Entwickeln.