Es besteht daher ein Zieldualismus von Leistungszielen einerseits und Wirtschaftlichkeitszielen andererseits

III Besondere Aspekte des Beteiligungsmanagements 1 Steuerung öffentlicher Unternehmen in Hamburg

Zieldualismus

Der rechtliche Rahmen für die Beteiligung der Freien und Hansestadt Hamburg an Unternehmen wird im wesentlichen durch die §§ 65 - 69 und 112 Abs. 2 der Landeshaushaltsordnung beschrieben. Danach soll sich die Stadt u.a. nur dann an einem Unternehmen beteiligen, wenn ein wichtiges staatliches Interesse vorliegt. Mit der Beteiligung ist daher immer ein materielles Ziel verbunden. Für jedes öffentliche Unternehmen ist eine inhaltliche politische Zielsetzung zu formulieren, ohne die eine Steuerung nicht möglich wäre.

Im Unterschied zu privaten Unternehmen stehen daher bei öffentlichen Unternehmen grundsätzlich nicht die Gewinnerzielung, sondern die möglichst kostengünstige Wahrnehmung der vorgegebenen Aufgabe im Vordergrund, die sich dann mit Wirtschaftlichkeitszielen verbindet. Durch die Erbringung öffentlicher Leistungen sollen die Bürgerinnen und Bürger und die Wirtschaft so gering wie möglich belastet werden. Soweit öffentliche Unternehmen zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben auf Haushaltsmittel angewiesen sind, sind diese Mittel möglichst wirtschaftlich einzusetzen.

Es besteht daher ein Zieldualismus von Leistungszielen einerseits und Wirtschaftlichkeitszielen andererseits. Diesem Dualismus von ggf. konkurrierenden Zielen unterliegen die öffentlichen Unternehmen und die Steuerung durch die Beteiligungsverwaltung.

Verantwortungsmodell der Beteiligungssteuerung

Die Hamburger Beteiligungsverwaltung beruhte bis 2002 auf dem 1983 eingeführten "Funktionsmodell", einer dualen Matrixorganisation, die zwei Funktionen - die der fachlich zuständigen Behörde und die der Finanzbehörde - miteinander verband: Die Fachbehörde war verantwortlich für die Steuerung von Leistungszielen und Wirtschaftlichkeitszielen der ihr zugeordneten Beteiligungen; hierzu oblag ihr der Vorsitz im Aufsichtsrat. Die Finanzbehörde war an der operativen Steuerung aller öffentlichen Unternehmen beteiligt, um die hauhaltsrelevanten Folgen der Unternehmenstätigkeit überwachen zu können; sie war ebenfalls im Aufsichtsrat vertreten und übernahm i.d.R. den Vorsitz im Finanzausschuss des Aufsichtsrats.

Der Senat hat am 22. Oktober 2002 beschlossen, die Steuerung der öffentlichen Unternehmen der Freien und Hansestadt Hamburg zukünftig neu zu strukturieren und das Verantwortungsmodell einzuführen. Mit dem Verantwortungsmodell kommt es zu einer Verbesserung der Effizienz des Beteiligungsmanagements und einer klaren Abgrenzung der Zuständigkeiten aller mit der Beteiligungssteuerung befassten Behörden und zur Stärkung der Verantwortung der Aufsichtsgremien.

Leitlinien des Verantwortungsmodells sind:

· Verantwortung der Fachressorts. Die Präsides tragen nach der vom Senat beschlossenen Geschäftsverteilung auch die Verantwortung für öffentliche Unternehmen. Die einzelnen Behörden sind daher entsprechend ihrer fachlichen Aufgabenstellung für die umfassende Steuerung der ihnen zugeordneten Beteiligungen zuständig.

Aufgabe des Fachressorts bleibt die Umsetzung von Leistungszielen und Wirtschaftlichkeitszielen durch ihre Beteiligungen. Die Fachbehörde ist damit verantwortlich für die Formulierung und Durchsetzung der Unternehmensziele, die fachliche Koordination zwischen Unternehmen und Verwaltung, die Besondere Aspekte des Beteiligungsmanagements Seite 6

Beteiligungsbericht Wahrnehmung der Eigentümerrechte sowie die Erfolgskontrolle hinsichtlich fachpolitischer Steuerung, betriebswirtschaftlicher Effizienz und der Einhaltung haushaltswirtschaftlicher Vorgaben der Unternehmen. Für die Mehrzahl der öffentlichen Unternehmen nimmt die Fachbehörde diese Aufgaben allein wahr, also ohne Abstimmung mit anderen Behörden.

· Verantwortung der Finanzbehörde. Die Finanzbehörde übernimmt maßgebende Querschnittsfunktionen des Beteiligungsmanagements. Hierzu gehören u.a. die Definition von Standards zur Gewährleistung der Einheitlichkeit der Beteiligungsverwaltung, die Bearbeitung gesellschafts- und steuerrechtlicher Fragen grundsätzlicher Art, Personalangelegenheiten, die Auswahl von Wirtschaftsprüfern in Abstimmung mit dem Rechnungshof und die Berichterstattung über unternehmensübergreifende Angelegenheiten.

Die Finanzbehörde ist Fachbehörde für Unternehmen aus dem Bereich Finanzierung und Vermögensverwaltung. Außerdem ist sie im Bereich der operativen Beteiligungssteuerung gemeinsam mit der Fachbehörde für die Steuerung ausgewählter, wirtschaftlich bedeutender Unternehmen mit verantwortlich ("erweitertes Verantwortungsmodell"). Bei den Unternehmen des erweiterten Verantwortungsmodells hat die Finanzbehörde die Aufgabe, im Rahmen ihrer finanzwirtschaftlichen und haushaltspolitischen Gesamtverantwortung die finanziellen Auswirkungen der Unternehmenstätigkeit auf den Hamburger Haushalt zu überwachen und die haushaltspolitischen Gesamtziele in die Steuerung und Kontrolle der Unternehmen einzubringen.

Dazu ist sie neben den Vertretern der fachlich zuständigen Behörde im Aufsichtsrat vertreten. Im Rahmen des gesellschaftsrechtlich Zulässigen ist sie berechtigt, sich von der Ordnungsmäßigkeit und der Zweckmäßigkeit des Geschäftsgebarens durch Einsichtnahme in den Betrieb und seine Bücher und Schriften zu überzeugen.

· Verantwortung der Aufsichträte. Die Steuerung der öffentlichen Unternehmen erfolgt in Hamburg im Wesentlichen über die Aufsichtsräte oder vergleichbare Unternehmensorgane. Über den Aufsichtsrat übt die Exekutive den haushaltsrechtlich gebotenen und politisch erforderlichen angemessenen Einfluss aus und berät und kontrolliert die Unternehmen.

Das zuständige Fachressort bestimmt den Aufsichtsratsvorsitzenden. Um die Steuerungs- und Beratungskompetenz des Aufsichtsrats zu erhöhen, werden dem Senat zustehende Anteilseignersitze auch mit externen sachverständigen Persönlichkeiten besetzt. Bei den Unternehmen des erweiterten Verantwortungsmodells ist ferner die Finanzbehörde im Aufsichtsrat vertreten.

Die Mitglieder des Aufsichtsrats tragen eine hohe Verantwortung für die Steuerung öffentlicher Unternehmen - entsprechend hoch sind die Anforderungen an die persönliche Sorgfaltspflicht der Mandatsträger.

· Verantwortung der Muttergesellschaften. Mittelbare Beteiligungen - also Tochtergesellschaften unmittelbarer Beteiligungen der FHH und der HGV werden grundsätzlich über die Muttergesellschaften gesteuert. Aufsichtsräte sind bei den Tochtergesellschaft i.d.R. nicht erforderlich. Im Aufsichtsrat der Muttergesellschaft werden die Angelegenheiten der Beteiligungen regelmäßig einer intensiveren Diskussion unterzogen.

Mit dem Verantwortungsmodell nimmt der Senat seine Gesamtverantwortung für die Steuerung der öffentlichen Unternehmen wahr.

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Beteiligungsbericht

Steuerungsintrumente

Die Steuerung der öffentlichen Unternehmen folgt dem Prinzip der Zusammenführung von Aufgabe, Kompetenz und Ressourcenverantwortung. Die Umsetzung der Aufgaben obliegt damit den öffentlichen Unternehmen selbst. Entsprechend ist die Gesellschafterin Freie und Hansestadt Hamburg gefordert, einerseits klar definierte Aufgaben zuzuweisen und andererseits Handlungs- und Entscheidungsspielräume zu deren operativer Umsetzung einzuräumen.

Zur Steuerung der öffentlichen Unternehmen in Hamburg wird ein "Instrumentenkoffer" eingesetzt, der von der Definition der Unternehmensziele über die ergebnisorientierte Unternehmensplanung bis zum Berichtswesen an den Aufsichtsrat reicht:

· Als Anteilseigner gibt die Stadt den Unternehmensgegenstand bzw. Gesellschaftszweck im Gesellschaftsvertrag bzw. in der Satzung oder im Errichtungsgesetz vor. Daraus werden Zielbilder abgeleitet, mit denen das wichtige staatliche Interesse im Sinne von § 65 LHO unternehmensspezifisch in Form von Leistungszielen konkretisiert wird. Entsprechend dem dargestellten Zieldualismus enthalten die Zielbilder neben Sachzielen auch Anforderungen für die Wirtschaftsführung.

· Auf Grundlage der Zielbilder sollen die Unternehmen strategische Unternehmenskonzepte erstellen und regelmäßig anpassen. Sie basieren auf einer Analyse der Stärken und Schwächen des Unternehmens, definieren prioritäre Handlungsfelder und legen ggf. erforderliche Alternativstrategien dar.

Die Unternehmenskonzepte sind soweit zu operationalisieren, dass aus ihnen quantitative Vorgaben und konkrete Maßnahmen abzuleiten sind. An der Schnittlinie zwischen Zielbild und Unternehmenskonzept wird die klare Zuständigkeitszuordnung deutlich: Die Stadt definiert das Ziel, die Unternehmen wählen den optimalen Weg.

· Abgeleitet aus den Unternehmenskonzepten werden für die unmittelbaren Beteiligungen mittelfristige Finanzplanungen, d.h. fünfjährige Erfolgs-, Investitions- und Finanzierungspläne erstellt.

· Die Geschäftsleitungen haben für jedes Geschäftsjahr einen Wirtschaftsplan, bestehend aus Erfolgsplan, Investitionsplan, Finanzplan und Personalbestandsübersicht aufzustellen und dem Aufsichtsrat so rechtzeitig vorzulegen, dass dieser vor Beginn des Geschäftsjahres darüber beschließen kann.

· Der unterjährigen Übersicht und Kontrolle darüber, ob sich die im beschlossenen Wirtschaftsplan genannten Zielsetzungen erreichen lassen, dient die vierteljährliche Vorlage von Quartalsberichten mit Soll-Ist-Vergleichen und Erläuterungen zu Planabweichungen an den Aufsichtsrat. Durch die zeitnahe Unterrichtung besteht die Möglichkeit, bei Bedarf rechtzeitig gegenzusteuern.

· Unternehmensspezifische Kennzahlen vervollständigen das Instrumentarium.

· Die öffentlichen Unternehmen erstellen - unabhängig von ihrer tatsächlichen Größe - handelsrechtliche Jahresabschlüsse nach den Vorschriften für große Kapitalgesellschaften. Die Jahresabschlüsse werden von unabhängigen externen Wirtschaftsprüfungsgesellschaften geprüft. Diese handelsrechtliche Jahresabschlussprüfung wird um die Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung gemäß § 53 Haushaltsgrundsätzegesetz erweitert.