Leasing

Private Vorfinanzierungs- und Investorenmodelle bei öffentlichen Bauprojekten Zentraler Ansatz dieser bislang in Deutschland weit verbreiteten PPP-Modelle ist die Verlagerung der Finanzierungsleistung von Bauvorhaben der öffentlichen Hand auf einen privaten Investor oder ein teilprivatisiertes Unternehmen. Mietkauf- und Leasingmodelle im Rahmen von öffentlichen Neubau- oder Sanierungsprojekten unterscheiden sich von der konventionellen Beschaffungsart durch die im Paket vergebene Leistung von Bauerrichtung und Finanzierung. Beim Investorenmodell (Mietmodell) errichtet ein privater Partner auf einem öffentlichen Grundstück für den öffentlichen Auftraggeber auf eigene Kosten ein Gebäude. Im Gegenzug zahlt die öffentliche Hand als Nutzer der Gebäude eine langfristige Miete. Auf Grund der Finanzierungskonditionen der öffentlichen Hand können Private selbst bei bestem Rating keine Finanzierungsvorteile gegenüber einem klassischen Kommunalkredit in einem PPP-Modell erreichen.

Es gibt jedoch eine Reihe von Vorteilen, die bei privaten Vorfinanzierungs- und Investorenmodellen eine Rolle spielen: Die anteilige Förderung von Infrastrukturmaßnahmen durch die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) kann zu Finanzierungsvorteilen bei einem PPP-Vorfinanzierungs-Modell führen. Projektfinanzierungen bei öffentlichen Investitionen können im Rahmen von (Teil-)Privatisierungsprozessen im Vergleich zu klassischen Haushaltsfinanzierungen vorteilhaft sein, da private Partner tendenziell eher bereit sind, diese Finanzierungsform im Wege einer Beteiligung mit zu übernehmen. Vor dem Hintergrund des wachsenden Investitionsstaus, der Notwendigkeit zügiger Realisierungszeiten und dem wachsenden Konsolidierungsbedarf der öffentlichen Haushalte haben private Vorfinanzierungsmodelle im weiteren Verlauf auch ohne die mittlerweile nicht mehr nutzbaren Finanzierungsvorteile aus Sonderabschreibungen ihre Bedeutung behalten, da eine im Paket vergebene Leistung von Bauerrichtung und Finanzierung an einen Generalübernehmer aus den folgenden Gründen für die öffentliche Hand wirtschaftlicher sein kann:

­ Liquiditätsvorteile

Die Verlagerung der Zahlungsverpflichtungen des Auftraggebers bei PPP-Mietkauf-, Miet- und Leasingmodellen auf den endgültigen Abschluss der Baumaßnahme bewirkt Liquiditätsvorteile für die öffentlichen Auftraggeber und hält gleichzeitig den privaten Partner dazu an, in möglichst kurzer Zeit, das Projekt fertig zu stellen, um aufwendige Bauzwischenfinanzierungskosten zu minimieren.

­ Risikotransfer und Kostensicherheit

Die Übernahme von Garantien und Risiken durch einen Generalübernehmer (Bauherren-, Finanzierungs-, und Bonitätsrisiken) kann Entlastungseffekte für den öffentlichen Haushalt bewirken. Dies ist allerdings nur dann der Fall, sofern der an den privaten PPP-Partner zu zahlende Festpreis im Vergleich zu einer konventionellen Realisierung geringer als die zu erwartenden Gesamtkosten inklusive potentieller Risikokosten bei konventioneller Realisierung ist. Hierzu ist eine sorgfältige Risikoanalyse und -bewertung unter Zugrundelegung bestimmter Erfahrungswerte notwendig, die sich in der Praxis auf Grund nur unzureichender Erfahrungswerte als komplexe und von subjektiven Einschätzungen abhängende Aufgabe darstellt. In der Regel kann hierbei zwar auf aktuelle Daten oder in jüngerer Vergangenheit gewonnen Erfahrungen zurückgegriffen werden. Der Wirtschaftlichkeitsvergleich erfordert aber Prognosen über längere Zeiträume, in denen sich auch Grundlagen des Verwaltungshandelns weiter entwickeln. Im Paket vergebene Leistungen an einen Generalübernehmer bewirken eine Reduzierung des Schnittstellenrisikos und somit eine termingetreue, schlüsselfertige Erstellung eines Bauvorhabens zu einem garantierten Pauschalfestpreis. Eine solche Kostensicherheit entlastet die öffentlichen Haushalte von den Risiken künftiger Mehrbelastungen und bedeutet insofern auch eine höhere Planungssicherheit.

­ Optimierungspotentiale durch funktionale Ausschreibungen

Eine seitens der öffentlichen Hand erarbeitete funktionale Leistungsbeschreibung für die Nutzung eines zu errichtenden Gebäudes ersetzt ausführliche detaillierte Leistungsverzeichnisse für zahlreiche Einzelgewerke und reduziert dadurch den Planungsaufwand, der hinsichtlich der konkreten Umsetzungsplanung weitestgehend auf den privaten Partner übertragen wird ohne diesem dabei konkrete Vorgaben zur Realisierung zu stellen. Es scheint unmittelbar einsichtig, dass ein privater Anbieter einen weitaus größeren Optimierungsspielraum bei einheitlicher Prozessorganisation von Planung, Bauleistung und Finanzierung nutzen kann. Unternehmensspezifische Kompetenzen, der Zugang zu günstigen Ressourcen und die besseren Abstimmungsmöglichkeiten der einzelnen Gewerke können bereits in die Planung einfließen. Mit einer ergebnisorientierten Leistungsvorgabe erhält der private Partner ein hohes Maß an Flexibilität hinsichtlich des auszugestaltenden Ressourceneinsatzes. Im Ergebnis liegt der Vorteil bei der Vorgabe funktionaler Leistungsbeschreibungen in kürzeren Bauzeiten und einem geringerem Planungsaufwand beim öffentlichen Auftraggeber. Die Begrenzung einer solchen Detailtiefe kann jedoch im Widerspruch zu den spezifischen Anforderungen eines öffentlichen Bedarfsträgers stehen, insbesondere dann, wenn es sich um technisch oder ästhetisch sehr anspruchsvolle Bauvorhaben handelt. Es besteht dass Risiko, dass mit rein funktionalen Ausschreibungen den Anforderungen des öffentlichen Auftraggebers nur unzureichend entsprochen wird, wenn zwischen öffentlicher Hand und privatem Partner unterschiedliche Vorstellungen über die Eignung einer bestimmten Lösung bestehen und sich dies erst während der Betriebsphase bemerkbar macht. Im Ergebnis sind die jeweiligen fachlichen Anforderungen mit den Einsparpotentialen aus einer funktionalen Leistungsbeschreibung abzuwägen.

­ Effizienzgewinne Effizienzgewinne durch Baukosteneinsparungen bei Modellen mit PPP-Elementen sind möglich, aber empirisch nur bedingt nachweisbar. Vergleichbare Übersichten von Planungsdaten, Ausschreibungsergebnissen und abgerechneten Kosten für konventionelle Hochbaumaßnahmen sind nicht flächendeckend bekannt. Vergleichsgrößen beruhen in der Regel auf Schätzungen und subjektiven Risikobewertungen sowie den Angeboten des privaten Partners bzw. der mit ihm getroffenen vertraglichen Vereinbarungen. Sie beinhalten insofern einen sehr hohen Prognoseanteil. In der derzeitigen wissenschaftlichen Diskussion im In- und Ausland besteht die Tendenz, bei Projekten mit PPPElementen im Vergleich zur konventionellen Realisierung von niedrigeren Baukosten und einer beträchtlich höheren Kostensicherheit auszugehen5). Der Nachweis von Effizienzgewinnen stellt hohe Anforderungen an die objektive Ausgestaltung von Vergleichsrechnungen, bei denen die jeweils vom Einzelfall eines PPP-Projekts abhängigen Einflussgrößen maßgeblich für die letztendliche Wirtschaftlichkeitsbetrachtung sind.

­ Privatwirtschaftliche Flexibilitäten

Da das öffentliche Vergaberecht (GWB, VgV, VOB, VOL, VOF) auf das Verhältnis Generalunternehmer versus Unterauftragnehmerebene keine Anwendung findet, können sich für einen privaten Partner unter Umständen größere Gestaltungsspielräume zugunsten niedrigerer Baukosten und kürzerer Bauzeiten ergeben.

Die Nutzung dieser Vorteile bedeutet aber gleichzeitig ein mögliches Konfliktpotential zu mittelstandspolitischen Zielsetzungen. In Hamburg ist jedoch ein solches Konfliktpotential auf Grund der mittelstandsfreundlichen Ausgestaltung des Hamburgischen Vergabegesetzes (§ 3 Tariftreueerkärung, § 4 Mittelstandsförderung, § 5 Nachunternehmereinsatz) für Bauaufträge auf der Unterauftragnehmerebene weitestgehend minimiert worden.

In Hamburg sind in der Vergangenheit eine Vielzahl von öffentlichen Bauvorhaben im Wege privater Vorfinanzierungs- bzw. Investorenmodelle realisiert worden. Beispielhaft seien hier die wichtigsten Projekte aufgeführt, bei denen Bau und Finanzierung aus einer Hand durch Generalübernehmer abgewickelt wurden und auf diese Weise Wirtschaftlichkeitsvorteile erreicht werden konnten.

Details zu den einzelnen Projekten sind den angegebenen Drucksachen zu entnehmen.

­ Neubau Verwaltungsgebäude Billstraße 82­84 (Mietkaufmodell der Sprinkenhof AG, s. Drucksache 14/2767; 15/723)

­ Neubau Staatsarchiv (Mietkaufmodell, s. Drucksache 15/3811)

­ Neubau Polizeipräsidium (Mietkaufmodell der Sprinkenhof AG, s. Drucksache 15/6811)

­ Umbau Volksparkstadion (Investorenmodell, s. Drucksache 16/888)

­ Neubau Color-Line-Arena (Investorenmodell, s. Drucksache 16/5220)

­ Neubau Fachhochschule am Standort Berliner Tor (Investorenmodell, s. Drucksache 16/4314)

­ Neubau AK Barmbek (Mietkaufmodell mit Nutzungsüberlassung, s. Drucksache 16/6080)

­ Erweiterung der Hamburg Messe (Investorenmodell der Hamburg Messe und Congress GmbH, s. Drucksache 17/2061)

Der Senat wird auch in Zukunft aus den zuvor dargestellten Gründen private Vorfinanzierungsmodelle sowie Investorenmodelle als zu prüfende Alternative zur Erzielung von Wirtschaftlichkeitsvorteilen bei Investitionsvorhaben berücksichtigen. Aktuell ist für die geplante Bebauung des Domplatzes ein Investorenmodell beabsichtigt und in Vorbereitung.

Betreibergesellschaften für gebührenpflichtige Infrastruktureinrichtungen

Über den Ansatz der privaten Vorfinanzierung hinaus haben in der Vergangenheit vornehmlich Kommunen aus den Neuen Bundesländern entweder isoliert oder zusätzlich zu sonstigen Leistungen den Betrieb, die Instandhaltung, Wartung oder sonstige Facility-Management-Aufgaben von Infrastruktureinrichtungen wie beispielsweise der Abwasserentsorgung langfristig auf private Betreibergesellschaften übertragen. Die Bauherreneigenschaft und das wirtschaftliche Risiko aus der Aufgabenwahrnehmung von Planung, Bau bzw. Sanierung, Finanzierung und Betrieb werden der privaten Betreibergesellschaft durch die Zahlung eines privatrechtlichen Entgelts, das je nach Vertragsgestaltung als Mietkauf-, Leasing-, Miet- oder gemischt-vertragliches Entgelt zu qualifizieren ist, vergütet. Die öffentlich-rechtliche Abwasserbeseitigungspflicht und die Gebührenhoheit verbleiben bei der jeweiligen Gebietskörperschaft. 11

Abb. 2

Der Grundgedanke bei Betreibermodellen für Infrastruktureinrichtungen ist die langfristige Verlagerung bislang rein hoheitlich wahrgenommener Aufgaben auf einen privaten Träger, um hierdurch Wirtschaftlichkeitsvorteile zu erzielen. Sind der Bau bzw. die Sanierung, die Instandhaltung und deren Finanzierung nicht Vertragsgegenstand, so handelt es sich bei dem Betreibervertrag um einen reinen Dienstleistungsvertrag, so z. B. bei Krankenhausbetriebsgesellschaften oder Internetplattformen der öffentlichen Hand. Die bisher in Deutschland zu verzeichnenden Betreibermodelle umfassten im Regelfall nicht alle Leistungskomponenten (Planung, Bau/Sanierung, Finanzierung, Betrieb, Instandhaltung, Wartung), sodass diese auch als „unechte" Betreibermodelle ohne Lebenszyklusansatz bezeichnet werden. Bei den vergangenen kommunalen Betreiber-Modellen aus dem Abwasserbereich ging es beispielsweise nur um die Verlagerung des laufenden Betriebs einer vorhandenen, also bereits gebauten Infrastrukturanlage auf eine private Betreibergesellschaft. Die aktuell in der Diskussion stehenden „echten" PPP-Betreibermodelle beziehen sich dagegen in der Regel auf öffentliche Neubauvorhaben/Sanierungen, bei denen ein privater Partner alle zum Lebenszyklus einer Immobilie gehörenden Leistungsbereiche abdecken soll. Dieser langfristige, auf konkrete Projekte des öffentlichen Hoch- und Tiefbaus bezogene Ansatz wird unter 3.2. (PPP der 2. Generation) eingehend erläutert.

In Hamburg sind bislang für Infrastruktureinrichtungen anstelle privater Betreibermodelle öffentliche und gemischtwirtschaftliche Unternehmen mit der Aufgabenwahrnehmung der öffentlichen Daseinsvorsorge langfristig beauftragt worden (z. B. Stadtentwässerung, Wasserwerke, Stadtreinigung, Flughafen Hamburg, hamburg.de),

In den Fällen der gemischtwirtschaftlichen Unternehmen (z. B. hamburg.de, Flughafen Hamburg GmbH) handelt es sich um ein so genanntes gesellschaftsrechtliches Kooperationsmodell, das auf Grund der privaten Beteiligungsstrukturen im Gegensatz zu rein öffentlichen Unternehmen noch im weitesten Sinne in die Rubrik PPP einzuordnen ist. Inwieweit die öffentlichen Unternehmen Hamburgs durch die Beteiligung privater Investoren in Richtung PPP umstrukturiert werden könnten, ist politisch zu entscheiden. Hierbei wird neben den auf die Erfüllung öffentlicher Aufgaben abstellenden Kriterien in im Einzelfall zu untersuchen sein, in welchem Umfang eine Effizienzsteigerung durch eine Beteiligung privater Partner zu erreichen ist.

Netzwerke und Initiativen Netzwerke und Initiativen zwischen öffentlichen und privaten Partnern sind eine weitere Erscheinungsform von PPP. Im Vordergrund stehen hierbei die Bündelung und der Austausch von Know-How zur Realisierung eines Gemeinwohl fördernden Zieles, das aus unterschiedlichen Interessen geleitet sein kann. Die Organisationsformen solcher Kooperationen sind sehr vielfältig. Vertragliche Regelungen werden hierzu häufig durch Absichtserklärungen, Leitbilder oder andere Formen ersetzt. In Hamburg sind in der Vergangenheit eine Vielzahl von PPP im Wege von Netzwerken und Intitiativen realisiert worden, so z.B:

­ Initiative Hamburg@work

Die zu 2/3 von der Behörde für Wirtschaft und Arbeit und zu 1/3 von privaten Partnern finanzierte Initiative Hamburg@work will, als Public-Private Partnership von Stadt und Unternehmen des Förderkreis Multimedia, die Vernetzung der Hamburger IuK-Unternehmen vorantreiben und durch exklusive Dienstleistungen unterstützen ­ für die optimale Entwicklung von Zukunftstechnologien im Bereich digitale Medien, IT und Telekommunikation in Hamburg. Hamburg@work stellt Unternehmen ein etabliertes und gewinnbringendes Netzwerk zur Verfügung ­ gerade auch den kleineren und mittelständischen Firmen, die die Wachstumsfelder in der Hansestadt bilden. Insgesamt bietet die Initiative ein Leistungsportfolio in vier Kernbereichen: Information, Service & Support, Networking & Events und Arbeitskreise.

­ Initiative „Luftfahrtstandort Hamburg"

Im Juni 2001 haben die Unternehmen der Hamburger Luftfahrtindustrie sowie Verbände, Institutionen und Behörden eine gemeinsame Initiative gegründet, in der sie ihre Aktivitäten zur Förderung des Luftfahrtstandortes bündeln. Ziel der Brancheninitiative ist es, Hamburg als international wettbewerbsfähiges Zentrum des zivilen Flugzeugbaus, flugtechnischer Dienstleistungen und des Luftverkehrs zu stärken. Ein aktueller Arbeitsschwerpunkt liegt auf dem Bereich Kabinenund Bordsysteme.

In den letzten Jahren wurden unter dem Dach der Initiative zahlreiche Maßnahmen zur Aus- und Weiterbildung von Fachkräften für die Luftfahrtbranche ins Leben gerufen. Damit wird langfristig der Bedarf an qualifizierten Nachwuchs- und Fachkräften und damit der Erfolg des Luftfahrtstandortes gesichert. Die Behörde für Wirtschaft und Arbeit finanziert die Geschäftsstelle und den PR-Etat. Die Beiträge der Partner sind anlass- und maßnahmebezogen.

­ Qualifizierungsoffensive Luftfahrt Ziel der Qualifizierungsoffensive ist es, qualifizierte Arbeitskräfte auf Dauer für die Region zu gewinnen und junge Menschen für eine technische Berufsausbildung oder ein ingenieurwissenschaftliches Studium zu interessieren. Die Trainingsmaßnahmen sind auf die konkreten Bedarfe der Unternehmen ausgerichtet und so konzipiert, dass alle Luftfahrtunternehmen und Zuliefererbetriebe der Metropolregion Hamburg profitieren können. Die Behörde für Wirtschaft und Arbeit stellt dabei Mittel zur Finanzierung von Aus- und Weiterbildung zur Verfügung. Die Beiträge der privaten Partner erfolgen ausschließlich anlass- und massnahmebezogen.

­ Business Improvement Districts (s. Drucksache 18/960)

­ Netzwerk AKTIVOLI6)

Das AKTIVOLI-Netzwerk ist ein Verbund zur Förderung und Weiterentwicklung des bürgerschaftlichen Engagements in der Freien und Hansestadt Hamburg.

Die Akteure im Verbund repräsentieren zum Teil weitere Netzwerke, Organisationen und Verbündete. Sie stehen für unterschiedliche Engagementfelder, koordinieren und lenken die gemeinsamen Aktivitäten zur Information, Beratung, Vermittlung, Qualifizierung und Öffentlichkeitsarbeit im Freiwilligenbereich gleichberechtigt und partnerschaftlich. Das AKTIVOLI-Netzwerk hat tragfähige und erfolgreiche Kooperationsbeziehungen untereinander aufgebaut, die sich an gemeinsamen Ideen und Entwicklungen orien6) Details unter http://www.aktivoli.de/wir/AKTIVOLILeitbild.pdf