Schule

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats nungshof hatte bereits in seinem Jahresbericht 1996 (T 57) die Gefahr aufgezeigt, dass die Fachbereiche grundsätzlich nicht über das erforderliche Spezialwissen für die Wahrnehmung von Querschnittsaufgaben verfügen. Durch Fehlentscheidungen können erhebliche finanzielle Nachteile entstehen.

Ein wesentliches Element der dezentralen Fach- und Ressourcenverantwortung besteht in der grundsätzlichen Entscheidungsfreiheit von Leistungs- und Verantwortungszentren, unterstützende Leistungen von Serviceeinheiten zu beziehen oder die Leistungen selbst zu erstellen. Dezentrale Ressourcenverantwortung bedeutet jedoch nicht, dass die klassischen Querschnittsaufgaben in jedem Fall in den Leistungs- und Verantwortungszentren selbst wahrgenommen werden. Insbesondere bei Aufgaben, die ein hohes Spezialwissen voraussetzen, wird es im originären Interesse des Leistungs- und Verantwortungszentrums liegen, eine Serviceeinheit mit entsprechendem Know-how zu beauftragen. Einige Bezirke haben bereits in Rahmenregelungen festgelegt, dass einige Aufgaben der Entscheidung der LuV entzogen sind, und aus übergeordneten Gesichtspunkten heraus, z. B. in einer Serviceeinheit wahrgenommen werden. Serviceeinheiten werden sich in Zukunft durch interne Verrechnungen (Mittel der auftraggebenden Leistungs- und Verantwortungszentren) finanzieren. Gegebenenfalls bestehende Überkapazitäten werden dann nicht finanzierbar sein und angepaßt werden müssen.

Außerdem hatte der Rechnungshof den Senat im Vorjahresbericht (T 76) aufgefordert, gemeinsam mit dem Rat der Bürgermeister eine einheitliche Organisation der Bezirksämter sicherzustellen. Die bereits beschlossenen LuV-Bildungen in den Bezirken sind weiterhin sehr uneinheitlich, obwohl es einen einheitlichen Strukturentwurf der Bezirksamtsdirektoren gab. Die Senatsverwaltung für Inneres hat nunmehr angekündigt, Vorgaben für einheitliche Organisationsstrukturen in das zweite Verwaltungsreformgesetz aufzunehmen. Der Rechnungshof hält dies für zwingend geboten, um im Interesse der Bürger ein Organisationschaos zu verhindern.

Zu T 56:

Die Senatsverwaltung für Inneres hat die Forderung des Rechnungshofs nach einheitlichen Organisationsstrukturen der Bezirksverwaltungen aufgenommen. Der Innenausschuß des Rats der Bürgermeister hat zwischenzeitlich einen Strukturentwurf mit einheitlichen Kernämtern in allen Bezirken erarbeitet, der Eingang in das Dritte Verwaltungsreformgesetz finden soll.

Die Senatsverwaltung für Inneres möchte in diesem Zusammenhang jedoch darauf hinweisen, dass neben der notwendigen Vergleichbarkeit durch die Festschreibung dieser sogenannten Kern-LuV (zehn Ämter) Spielraum für bezirksspezifische Aufbaustrukturen und Anpassungen auf Grund organisatorischer und betriebswirtschaftlicher Erkenntnisse bleiben muß. Die Ausgestaltung der Aufbau- und Ablauforganisation ist ein wesentlicher Aktionsparameter für eine wirtschaftliche und bürgernahe Leistungserbringung im gewünschten Leistungswettbewerb zwischen den Bezirksverwaltungen. Organisationsstrukturen müssen offen für Veränderungen im Leistungsspektrum der Bezirke sein.

Aufgabenkritische Überlegungen, neue Schwerpunktsetzungen oder Änderungen in der Aufgabenverteilung zwischen Hauptverwaltung und den Bezirksverwaltungen müssen sich in organisatorischen Änderungen niederschlagen. Feste gesetzliche organisatorische Vorgaben können in diesem Zusammenhang bestehende Strukturen festigen und eine wirtschaftliche Leistungserbringung beeinträchtigen. Ein Leistungswettbewerb zwischen den Bezirken wird dazu führen, dass unzweckmäßige Organisationsstrukturen angepaßt und sich die Organisationsstrukturen angleichen werden. Im übrigen wird nach Vorliegen von Ist-Kostendaten aus der Kostenrechnung noch deutlicher erkennbar sein, welche Organisationsstruktur die wirtschaftlichste Leistungserbringung ermöglicht.

Mit der durch das Dritte Verwaltungsreformgesetz vorgesehenen Einrichtung von Bürgerämtern und Stellen für Wirtschaftsberatung und -förderung als zentrale Anlaufstellen für den Bürger und die Wirtschaft wird sich die Bedeutung der internen Organisationsstruktur für die Außenbeziehung stark relativieren. Eine verwaltungsinterne Vergleichbarkeit der Bezirke ist durch den gemeinsamen Produktkatalog gegeben. Die Senatsverwaltung für Inneres geht davon aus, dass die Frage des Detaillierungsgrads einer gesetzlichen Festschreibung einheitlicher Organisationsstrukturen der Bezirksverwaltungen im Zuge der Beratungen zum Dritten Verwaltungsreformgesetz noch zu einer grundsätzlichen Diskussion führen wird.

Die Berliner Verwaltungsreform ist ein sehr anspruchsvolles Vorhaben, dessen Umfang vergleichbare Ansätze in anderen Bundesländern weit überschreitet. Leider ist der Verlauf in Berlin ­ entgegen wiederholter Veröffentlichungen der federführenden Senatsverwaltungen ­ bei weitem nicht zufriedenstellend. Dabei ist dem Rechnungshof bewußt, dass sich bei der Größe des Projekts oftmals auch Mängel oder Schwierigkeiten potenzieren. Vor allem konnte das wichtigste Ziel der Verwaltungsreform, nämlich tatsächlich Vorteile für die BürZu T 57:

Der Senat stimmt mit dem Rechnungshof darin überein, daß die Berliner Verwaltungsreform ein sehr anspruchsvolles Vorhaben ist, dessen Umfang vergleichbare Ansätze in anderen Bundesländern weit überschreitet. Die Notwendigkeit des Verwaltungsreformprojektes allein an der zwischenzeitlichen Einrichtung von Bürgerämtern und der Verlängerung von Sprechzeiten zu messen, wird dem umfassenden Reformansatz nicht Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats gerinnen und Bürger dieser Stadt zu erreichen, nach mehr als drei Jahren nur in wenigen Teilen (z. B. Einrichtung von Bürgerämtern, verlängerte Sprechzeiten) und oft nur in einzelnen Verwaltungen realisiert werden. Diese Verbesserungen waren bereits bekannt oder in Verwaltungen anderer Bundesländer erfolgreich erprobt, so dass es zu ihrer Einführung nicht der umfangreichen Konzeption der Verwaltungsreform bedurft hätte. Insoweit steht der Aufwand für Reformmaßnahmen mit den über Jahre angefallenen enormen Kosten für die Erprobung in Werkstätten und für umfangreiche Schulungen in keinem angemessenen Verhältnis zu den bisherigen Ergebnissen. Dies gefährdet auch die für das Gelingen der Verwaltungsreform unerläßliche Akzeptanz bei den Bürgern und Beschäftigten. gerecht, gleicht eher einer Karikatur und kann deshalb nicht zu einer zutreffenden Bewertung des Projektstandes führen. Die Umsetzung der Berliner Verwaltungsreform darf in ihrer Zielrichtung auf die Bürgerinnen und Bürger sowie die Wirtschaft nicht losgelöst von anderen reformerischen Maßnahmen betrachtet werden. Die beschlossene Bezirksgebietsreform mit der flächendeckenden Einrichtung von Bürgerämtern, die geplanten Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Projekt Bürgerdienste sowie die Verlagerung nichtministerieller Aufgaben in die Bezirke im Zuge der Aufgabenabschichtung stärken die Kundenorientierung der Berliner Verwaltung. Mit den vorgesehenen Regelungen im

3. Verwaltungsreformgesetz zur Bürgerorientierung und der Bildung von Stellen für Wirtschaftsberatung und -förderung wird dieser Weg konsequent weiterverfolgt.

Neben den direkt auf den Bürger bzw. die Wirtschaft bezogenen Wirkungen der Verwaltungsreform ist zu berücksichtigen, daß das Gesamtprojekt mit einer Erhöhung der Leistungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit der Berliner Verwaltung indirekt wesentliche Entlastungen für den Bürger und die Wirtschaft ermöglicht. Durch die Rückführung des Ressourcenanspruchs des öffentlichen Sektors verbleiben dem privaten Sektor größere Mittel zur individuellen Verwendung.

Der Senat hält an seiner Konzeption von Verwaltungsreform fest und sieht sich durch die zwischenzeitlich im Parlament getroffenen Entscheidungen bestätigt:

- umfassende Modernisierung anstelle der Realisierung isolierter Reformelemente

- grundsätzlich flächendeckender Ansatz mit Schwerpunktbildungen im Rahmen der Eigenverantwortung anstelle von Insellösungen

Die bisherigen Maßnahmen zur Reorganisation der öffentlichen Verwaltung in Berlin zeigen deutlich, dass alle Modernisierungsvorhaben zusammenhängen und einander zum Teil in ihrem Erfolg bedingen. Die zwischenzeitlich getroffenen Entscheidungen zur Bezirksgebietsreform und zur Aufgabenabschichtung sowie die zu erwartende gesetzgeberische Zusammenfassung der Verwaltungsreformkonzepte in einem Dritten Verwaltungsreformgesetz bestätigen diese Einschätzung. Die politischen Entscheidungsprozesse haben allerdings auch zur Folge, daß erfolgreich eingeführte Reformelemente durch neue Entscheidungen auf die neue Grundlage gestellt werden müssen, z. B. seien hier die Anpassung von Organisationsstrukturen durch die Abschichtung und die Bezirksgebietsreform genannt. Die Berliner Verwaltungsreform wird erst mit dem verzahnten Zusammenwirken aller Reformelemente ihre volle Wirksamkeit entfalten. Im Vorfeld ist erheblicher Aufwand mit hoher finanzieller Belastung und starker Beanspruchung der Beschäftigten zu leisten, oft ohne das ein direkter Nutzen unmittelbar erkennbar wird. Den federführenden Verwaltungen ist bewußt, dass die Umsetzungsdauer reformerischer Maßnahmen zunehmend der kritische Erfolgsfaktor des Gesamtprojekts wird. Dies macht es notwendig, durch Schwerpunktsetzungen die Verwaltungsreform stärker praktisch erlebbar zu machen und dazu die reformerischen Aktivitäten weiter zu intensivieren und den flächendeckenden Ansatz beizubehalten.

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats

Vorbemerkung:

Durch fehlende oder mißverständliche organisatorische Regelungen über den IT-Einsatz und mangelnde Koordinierung in der Berliner Verwaltung kommt es bei Kleinverfahren weiterhin zu unwirtschaftlichen Parallelentwicklungen. Die IT-Sicherheit wird häufig vernachlässigt. Außerdem werden die meisten Kleinverfahren im Bereich des Haushaltswesens ohne ausreichende Beachtung der besonderen Regelungen hierfür betrieben.

Dadurch sind Datenverluste und Manipulationen mit finanziellen Nachteilen für Berlin möglich.

Stellungnahme zur Vorbemerkung:

Ob diese generalisierte Einschätzung zutrifft, kann hier nicht beurteilt werden. Prinzipiell sind beim Einsatz von IT-Kleinverfahren die gleichen Sicherheitsanforderungen zu berücksichtigen wie beim IT-Einsatz insgesamt. Grundlage dafür bilden Sicherheitskonzepte, die entsprechend den Rahmenregelungen der vom IT-KAB verabschiedeten IT-Sicherheitsrichtlinie zu erstellen und umzusetzen sind. Neben sonstigen bereits geltenden Vorschriften (u. a. die Mindestanforderungen der Rechnungshöfe), wird auch die zur Zeit in Erarbeitung befindliche Projektrichtlinie eindeutige, u. a. Sicherheitsaspekte betreffende, Handlungsanweisungen enthalten. Insofern sind alle unter den nachfolgenden Teilziffern dargestellten Mängel nicht auf fehlende oder unzureichende Rahmenregelungen zurückzuführen. Die beanstandeten Sicherheitsmängel zeigen jedoch, dass die Beachtung vorhandener Regelungen verstärkter Aufmerksamkeit bedarf.

In den letzten zehn Jahren wird in der Berliner Verwaltung die IT verstärkt eingesetzt. Die Ausstattung mit dezentraler Technik hat es den Anwendern ermöglicht, ohne spezielles IT-Fachwissen eine Vielzahl von Kleinverfahren zu entwikkeln. Kleinverfahren

- entstehen auf der Basis von Programmiersprachen oder mit Hilfe von Datenbank- oder Tabellenkalkulationsprogrammen oder erzeugen Arbeitsergebnisse mit Standardsoftware,

- automatisieren Arbeitsabläufe eines Bereichs teilweise oder vollständig,

- werden auf Einzelplatzrechnern, auf kleineren PC-Netzen oder vereinzelt auf kleineren Mehrplatzanlagen betrieben und

- haben keine Verbindungen (Schnittstellen) zu anderen IT-Verfahren.

Diese Kleinverfahren werden oft von den fachlich zuständigen Anwendern selbst erarbeitet und gewartet. Mit vielen dieser Kleinverfahren werden zudem Daten verwaltet und Ergebnisse errechnet, die sich, beispielsweise bei Honorarabrechnungen und Zahlungsüberwachungen, auf die Einnahmen und Ausgaben des Landes Berlin auswirken. Der Rechnungshof hat bei seinen Querschnittsuntersuchungen des IT-Einsatzes in den Bezirks- und Senatsverwaltungen und bei Vorhabenprüfungen (Musikschulen, Modellverfahren) auch die Rahmenbedingungen und die Sicherheit dieser Kleinverfahren untersucht.

Die Möglichkeiten, Programme ohne große Schwierigkeiten selbst zu erstellen, und Mängel bei der Koordinierung des IT-Einsatzes (vgl. auch Jahresbericht 1996 T 133 bis 139) haben dazu geführt, dass vermehrt IT-Kleinverfahren unbewußt oder sogar bewußt parallel entwickelt wurden. Die dadurch entstehenden zusätzlichen finanziellen Belastungen für das Land Berlin bleiben regelmäßig unerkannt, da die dafür aufgewendeten Personalkosten nicht gesondert erfaßt und somit in den ohnehin nur selten oder fehlerhaft durchgeführten Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen nicht berücksichtigt werden (vgl. auch Jahresbericht 1993 T 89 und 90, Jahresbericht 1994 T 228 bis 230, Jahresbericht 1995 T 214). Die vielfältigen, vom Anwender selbst entwickelten und betreuten Kleinverfahren bieten zudem nicht durchgehend die Gewähr, den Grundsätzen einer ordnungsgemäßen Datenverarbeitung zu entsprechen, und haben teilweise erhebliche Sicherheitsmängel. Nur wenige Verfahren sind so dokumentiert, dass ein ausreichend Sachkundiger in akzeptabler Zeit die Richtigkeit der Programmlogik feststellen sowie die mit dem Programm verarbeiteten Einzelfälle überprüfen kann. Die grundsätzliche Forderung der Rechnungshöfe (vgl. Nr. 3.4.5.9 der Mindestanforderungen der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder zum Einsatz von Informationstechnik ­ Fassung: Berlin ­), dass für einen sicheren IT-Einsatz die eingesetzten Programme vom Anwender nicht änderbar sein dürfen, wird bei den Kleinverfahren nur selten erfüllt, da der Anwender oft

Zu T 111 bis 113:

Die Senatsverwaltung für Inneres teilt im Grundsatz die Auffassung des Rechnungshofs von Berlin zu den dargelegten Mängeln beim Einsatz von IT-Kleinverfahren.

Die IT-Projektrichtlinie, die derzeit verwaltungsintern erarbeitet und voraussichtlich im ersten Quartal 1999 fertiggestellt wird, bildet einen Regelungsrahmen für alle IT-Projekte der unmittelbaren Berliner Landesverwaltung. Sie regelt die generelle Vorgehensweise bei der Planung und Durchführung von IT-Projekten und dient ferner dazu, IT-Projekte wirtschaftlicher durchzuführen und die Qualität von IT-gestützten Verfahren und Infrastrukturdiensten zu sichern. Vorbehaltlich etwaiger Änderungen des Wortlauts im Zuge der Erarbeitung der Richtlinie ist „ein Verzicht

­ ganz oder teilweise ­ auf die Anwendung der in dieser Richtlinie enthaltenen Regelungen (...) nur dann zulässig, wenn ansonsten der Aufwand für die Durchführung eines IT-Projekts nicht mehr in einem angemessenen Verhältnis zum Umfang und zur Bedeutung des angestrebten IT-Einsatzes stehen würde"; dieses entspricht sinngemäß der in den Mindestanforderungen der Rechnungshöfe beschriebenen Untergrenze. Unabhängig hiervon wird nochmals auf die Notwendigkeit der „Ermittlung der wirtschaftlich günstigsten Lösungsvariante" hingewiesen und ausdrücklich gefordert, dass „der im betreffenden Fall vorgeschriebene oder aus anderen Gründen unverzichtbare Sicherheitsgrad der IT-Anwendung" nicht unterschritten wird. „Änderbarkeit, Wiederverwendbarkeit und Erweiterbarkeit der IT-Komponenten sind als Konstruktionsmerkmale in besonderem Maße zu berücksichtigen. Bei der Auswahl geeigneter Lösungen für die jeweils benötigten IT-Komponenten sind prinzipiell bereits vorhandene Komponenten wiederzuverwenden, es sei denn, dies ist aus rechtlichen, technischen, wirtschaftlichen oder sonstigen Gründen nicht möglich. Jede Neuentwicklung von Lösungen bzw. Komponenten ist so zu gestalten, dass sie für gleichartige oder ähnliche Aufgaben wiederverwendet werden kann."

Eine Abweichung von der Richtlinie ist in jedem Fall schriftlich zu begründen und zu dokumentieren.

Die vom Rechnungshof bemängelten Defizite in IT-bezogenen Arbeitsabläufen sind auch aus unserer Sicht kritikwürdig. Es muß jedoch betont werden, dass hierfür die bestehenden Regelungen der Gemeinsamen Geschäftsordnung für die Berliner Verwaltung

­ Allgemeiner Teil ­ (GGO I) ebenfalls bindend sind, so dass bei analoger Anwendung insbesondere der Vorschriften zum Geschäftsgang und zur Verwaltung des Schriftgutes grundsätzlich kein weiterer Regelungsbedarf zu erkennen ist. Die Neufassung der GGO, die die Senatsverwaltung für Inneres zur Zeit erarbeitet, wird darüber hinaus voraussichtlich eine Klausel enthalten, die einen planvollen Einsatz der IT vorschreibt und Abweichungen von den sonstigen Regelungen der GGO nur unter der Voraussetzung gesonderter Verwaltungsvorschriften und ein auf den jeweiligen Einsatzzweck bezogenes Sicherheitskonzept zuläßt.

Für den Einsatz Elektronischer Post als wesentliches Element der IT-Kommunikation enthält das vom IT-KAB verabschiedete „Einsatzkonzept Elektronische Post" in umfassender Form die notwendigen technischen und organisatorischen Regelungen.