Ausbildung
Grundsätze für eine Bewertung,
· ein Controlling,
· ein Verzeichnis der Bewertungsentscheidungen, um diese vergleichen zu können (Bewertungskataster), oder
· die Bewertung von dienststellenübergreifend vergleichbaren Dienstposten (Eckdienstposten).
Die Dienststellen können beim Kommunalen Arbeitgeberverband (KAV) Gutachten anfordern, wie Arbeitsplätze und Dienstposten zu bewerten sind. Dafür müssen sie nichts zahlen. Die Möglichkeit, Arbeitsplatzbewertungen durch den KAV einzuholen, haben die Dienststellen sehr unterschiedlich genutzt.
In der Hälfte der dem KAV vorgelegten Fälle hat dieser die angestrebten Höhergruppierungen/Beförderungen als nicht gerechtfertigt angesehen oder die Dienststellen haben die Aufträge für die Gutachten zurückgezogen.
3 Mängel bei Arbeitsplatzbewertungen
Der Rechnungshof hat ausgehend von den Höhergruppierungen/Beförderungen vom November 2004 bis Oktober 2006 die Arbeitsplatzbewertungen geprüft. Bei sieben Dienststellen aus verschiedenen Ressorts hat er die vorhandenen Unterlagen zu 77 Einzelfällen ausgewertet.
Entscheidungen unzureichend 698 In über zwei Drittel der Fälle haben die Dienststellen die Bewertung der Arbeitsplätze nicht ausreichend begründet. Nur in 21 von 77 Fällen hat es eine ausreichende Arbeitsplatzbeschreibung gegeben. Bei neu zu besetzenden Arbeitsplätzen haben die Dienststellen häufig nur über den Ausschreibungstext als einzige begründende Unterlage verfügt.
Besondere Einzelfälle 699 In einer Reihe von Fällen hat es Verstöße gegen tarif-/beamtenrechtliche Bestimmungen gegeben, die die Dienststellen teilweise mit nicht sachgerechten Argumenten begründet haben. Das zeigen folgende Beispiele:
· Eine Dienststelle hat eine Höhergruppierung mit eingespartem Personal und einer Zusage auf einem früheren Arbeitsplatz begründet. Der Arbeitnehmer ist höhergruppiert worden, obwohl gerichtliche Entscheidungen zu gleichgelagerten Fällen dies eindeutig für unzulässig erklärt hatten.
· Es hat bei einer Dienststelle Höhergruppierungen auf der Grundlage von generellen Einschätzungen der Tätigkeit von Referatsleitern gegeben. Die Dienststelle hat ein externes Gutachten ignoriert. Das Gutachten hat zu Recht bemerkt, dass für eine Arbeitsplatzbewertung eine ausführliche, ggf. mit Zeitanteilen versehene Aufgabenbeschreibung erforderlich sei. Nach Ansicht der Dienststelle habe der externe Gutachter dies nicht angemessen bewerten können und es gäbe einen weit gefassten Beurteilungsspielraum.
· In einem anderen Fall hat eine Dienststelle eine Beförderung ohne Arbeitsplatzbewertung damit begründet, der Beamte habe an einem Aufstiegslehrgang für eine höhere Laufbahn teilgenommen.
· Ein Angestellter ist in die Vergütungsgruppe I b BAT eingruppiert worden, obwohl er nicht die tariflich geforderte persönliche Qualifikation erfüllt. Für eine Bezahlung nach dieser Vergütungsgruppe hätte der Angestellte einen Hochschulabschluss oder vergleichbare Fähigkeiten und Erfahrungen besitzen müssen. Für vergleichbare Fähigkeiten und Erfahrungen bedarf es einer langjährigen und vielseitigen Tätigkeit, die sich nicht nur auf ein Teilgebiet erstreckt, sondern die die fachlichen Anforderungen auch in der Breite abdeckt. Die Dienststelle ist von dieser Regelung abgewichen und hat ein externes Gutachten und das Eingruppierungsrecht des BAT als nicht praxisgerecht bewertet.
· Eine Dienststelle hat nach der Beanstandung durch den Rechnungshof eingeräumt, eine Arbeitnehmerin ohne die nötige persönliche Qualifikation bis in die Vergütungsgruppe I a BAT höhergruppiert zu haben. Sie hat dies damit begründet, die Beschäftigte habe bereits in einer anderen Funktion einige Jahre in der Dienststelle gearbeitet. Die Leitung und Mitbestimmungsgremien der Dienststelle hätten sich darauf verständigt, die Beschäftigte im weiteren Verfahren so zu behandeln, als seien die Voraussetzungen erfüllt. Dabei sei das Ressort beteiligt worden.
· Aufgrund von Beanstandungen durch den Rechnungshof hat eine Dienststelle einen lösungsorientierten Umgang mit Tarif- und Beamtenrecht mit dem großen Einspardruck und den notwendigen Personalreduzierungen begründet.
Nur durch flexiblen Personaleinsatz, neue Aufgabenzuschnitte und organisatorische Veränderungen seien wegfallende Arbeitsplätze zu verkraften.
Der Rechnungshof hält es für unabdingbar, die rechtlichen Bestimmungen zur Arbeitsplatzbewertung und Bezahlung der Beschäftigten konsequent zu beachten.
Ungerechtfertigte Höhergruppierungen/Beförderungen erhöhen die Ausgaben. Sie können gerade bei einem flexiblen Personaleinsatz zu Problemen führen, da Beschäftigte i. d. R. entsprechend ihrer Entgelt-/Besoldungsgruppe eingesetzt werden müssen.
4 Auswirkungen von Höhergruppierungen ignoriert
Die Tarifgemeinschaft deutscher Länder zu der auch Bremen gehört, hat 2004 die Zuwendungs- und Urlaubsgeldtarifverträge sowie die Arbeitszeitvorschriften für die Angestellten gekündigt. Daraus haben sich für Arbeitnehmerinnen/Arbeitnehmer Änderungen ergeben, die wegen neuer Tätigkeiten höhergruppiert worden sind:
· die regelmäßige Arbeitszeit ist von 38,5 auf 40 Wochenstunden gestiegen,
· das Weihnachtsgeld ist gekürzt worden und
· das Urlaubsgeld ist entfallen.
Dies hat den Regelungen für Beamtinnen und Beamte in Bremen entsprochen.
Die Dienststellen haben diese Regelung mehrfach missachtet:
· In einer Dienststelle sind zwei langjährige Arbeitnehmer höhergruppiert worden, weil ihnen neue Tätigkeiten übertragen worden sind. In beiden Fällen hat die Dienststelle den Arbeitnehmern sowohl Urlaubsgeld als auch das Weihnachtsgeld gezahlt. Die Arbeitszeit hat sie nicht wie vorgesehen auf 40 Stunden erhöht. Die Dienststelle hat ihre Entscheidung mit Nr. 2.2.2 des Rundschreibens des Finanzressorts vom 30. September 2004 (Nr. 22/2004) begründet. Danach würden Fälle nicht als Höhergruppierung gelten, in denen im Rahmen einer Arbeitsplatzprüfung höherwertige Tätigkeiten festgestellt worden seien.
Die Dienststelle hat das o. a. Rundschreiben jedoch falsch ausgelegt. Nr. 2.2.2 des Rundschreibens besagt, nur die geänderte Wertigkeit einer bereits übertragenen Tätigkeit falle nicht unter die geänderte Verfahrensweise.
In beiden Fällen hätte die Arbeitszeit erhöht, kein Urlaubsgeld und kein Weihnachtsgeld mehr gezahlt werden dürfen.
· In einer anderen Dienststelle ist eine Arbeitnehmerin in die Vergütungsgruppe I a BAT höhergruppiert worden, weil ihr, verglichen mit verbeamteten Beschäftigten, ein Bewährungsaufstieg zustünde. Die Tätigkeit der Beschäftigten sei seit mehreren Jahren unverändert geblieben. Deshalb sei Urlaubsgeld und Weihnachtsgeld weiterhin gezahlt und die Arbeitszeit nicht erhöht worden.
Der Rechnungshof hat darauf hingewiesen, dass es weder für Beamte entsprechender Besoldungsgruppen noch für Arbeitnehmer in die Vergütungsgruppe I a einen Bewährungsaufstieg gibt. Die Höhergruppierung selbst hat nicht dem Tarifrecht entsprochen. Sie hätte jedoch in jedem Fall die unter Tz. 701 genannten Folgen nach sich ziehen müssen.
Mit dem neuen Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) sind zum 1. November 2006 die ab 2004 geltenden Besonderheiten für höhergruppierte Arbeitnehmer entfallen. Für alle Beschäftigten gilt seitdem eine regelmäßige Arbeitszeit von durchschnittlich 39,2 Wochenstunden. Statt Weihnachtsgeld und Urlaubsgeld wird eine Jahressonderzahlung gezahlt.
5 Arbeitsplatzbewertung in einer Hand 704 Bei den Arbeitsplatzbewertungen hat es große Unterschiede im Verfahren, beim Aufwand und bei der Qualität gegeben.
Die Entscheidung auf die senatorischen und die ihnen gleichgestellten Dienststellen zu delegieren, hat nicht dazu geführt, dass die Arbeitsplätze der Beschäftigten sachgerecht und nachvollziehbar bewertet und sie damit nach gleichen Maßstäben entlohnt werden. Das derzeitige Verfahren, bei dem die Ressorts entscheiden und kostenlose Gutachten beim KAV anfordern können, hat sich nicht bewährt.
Der ressortübergreifende Bewertungsausschuss hat keine Maßnahmen oder Vorschläge erarbeitet, die eine einheitliche Arbeitsplatzbewertung unterstützen könnten.
Der Rechnungshof hält es für notwendig, die Arbeitsplätze durch die Verwaltung zuverlässiger zu bewerten und die tarif-/besoldungsrechtlichen Bestimmungen umzusetzen. Arbeitsplatzbewertungen müssen angemessen entschieden und begründet werden, um u. a. langfristige Mehrausgaben zu vermeiden. Das Verfahren bei Arbeitsplatzbewertungen sollte nicht nur durch eine unverbindliche Handlungshilfe geregelt werden. Diese gibt es derzeit auch nur bei Neueinstellungen.
Der Rechnungshof hat vorgeschlagen, die Arbeitsplätze wieder von einer zentralen Stelle bewerten zu lassen. Nur dadurch würde gewährleistet, dass bei allen Entscheidungen das notwendige Fachwissen vorhanden ist und nach einheitlichen Maßstäben entschieden wird. Auch sollte diese zentrale Stelle beurteilen, ob ein Bediensteter, der nicht über eine tariflich geforderte Ausbildung verfügt, diese durch gleichwertige Fähigkeiten und Erfahrungen ersetzen kann.
Der KAV fertigt bereits auf Wunsch der Ressorts Arbeitsplatzbewertungen an, weil er über das notwendige Fachwissen verfügt. Der Rechnungshof hat vorgeschlagen, künftig alle Arbeitsplätze für die bremische Verwaltung durch den KAV bewerten zu lassen. Damit würden einheitliche und qualifizierte Arbeitsplatzbewertungen gewährleistet. Diese Bewertungsentscheidungen sollten für die Dienststellen verbindlich sein.
Bei den komplizierten tariflichen/besoldungsrechtlichen Bestimmungen würden Fehleinschätzungen durch die Dienststellen vermieden. Bei Ablehnung von Höhergruppierungen und möglichen arbeitsrechtlichen Verfahren ist ein Gutachten des KAV als Grundlage der Bewertungsentscheidung ein Vorteil. Außerdem setzt sich die Dienststelle bei einer Bewertung durch eine externe Stelle nicht einem möglichen innerbetrieblichen Vorwurf aus, subjektiv entschieden zu haben.
Das Finanzressort folgt dem Vorschlag des Rechnungshofs nicht. Von der 2004 eingeführten Delegation der Entscheidung auf die Ressorts solle nicht abgewichen werden. Es werde die Dienststellen nochmals darauf hinweisen, dass sie Bewertungsgutachten beim KAV in vollem Umfang einholen sollten.
Darüber hinaus werde zzt. ein Verfahren zum Controlling von Bewertungsentscheidungen im Bewertungsausschuss abgestimmt. Dieses Verfahren werde gerade die Vergleichbarkeit der summarischen Bewertungsentscheidungen deutlich erhöhen.
Kern des Controllings sei, einzelne Bewertungsentscheidungen anhand eines Tätigkeitsschlüssels zu dokumentieren.
Der Rechnungshof begrüßt die geplanten Aktivitäten für ein Controlling und eine bessere Vergleichbarkeit der Bewertungsentscheidungen. Er hält es aber nach wie vor für notwendig, die Entscheidungen wieder bei einer zentralen Stelle zu bündeln,um eine einheitliche und hohe Qualität zu gewährleisten. Der Hinweis des Finanzressorts an die Dienststellen, möglichst Bewertungsgutachten beim KAV einzuholen, reicht nicht aus.