Kinderbetreuung
A Anlass
Die Vereinigung Hamburger Kindertagesstätten e.V. hat faktisch die Rolle eines öffentlichen Unternehmens der Freien und Hansestadt Hamburg (FHH) auf dem Gebiet der Kindertagesbetreuung. Sie betreut über 20.000 Kinder in 173 Kindertagesstätten und erzielt dabei Einnahmen von zurzeit 170 Mio. EUR pro Jahr.
Die Rechtsform eines eingetragenen Vereins ist für ein Unternehmen mit einem Geschäftsbetrieb diesen Umfangs eher ungewöhnlich, die rechtlichen Rahmenbedingungen für Geschäftsführung, Rechnungslegung und Beaufsichtigung eines Unternehmens weniger klar und eindeutig als in der Rechtsform einer Kapitalgesellschaft, die für Unternehmen dieser Größenordnung üblich ist.
Der bestimmende Einfluss der FHH auf die Vereinigung war bisher nicht über eine gesellschaftsrechtliche Beziehung zwischen der Vereinigung und der FHH als Körperschaft sichergestellt, sondern auf dem Umweg über natürliche Personen, die die FHH als Mitglieder in den Verein entsandte.
Damit war zum einen die Rechtsform des eingetragenen Vereins in sehr eigenwilliger Weise ausgestaltet, zum anderen konnte das hamburgische Steuerungsmodell für öffentliche Unternehmen, das auf der Eigentümerrolle der Stadt als Körperschaft beruht, für die Vereinigung nicht in vollem Umfang zur Anwendung gebracht werden.
Schon aus grundsätzlichen systematischen Gründen ist es daher geboten, die Vereinigung vom Verein in eine Kapitalgesellschaft im Eigentum der FHH umzuwandeln. Diese Notwendigkeit wird verstärkt durch die von Senat und Bürgerschaft beschlossene Einführung des Kita-Gutschein-Systems zum 1. August 2003. Im Kita-Gutschein-System sind alle Träger auch die Vereinigung gehalten, unternehmerisch zu handeln, auf Veränderungen des Marktes zu reagieren und mit wirtschaftlichen Risiken umzugehen. Dafür ist bei einem Träger der Größenordnung der Vereinigung der klar definierte Rechtsrahmen einer Kapitalgesellschaft hier: einer GmbH deutlich besser geeignet als die Form des Vereins. Weiterhin muss gerade dann, wenn sich das mögliche Ausmaß marktbedingter Schwankungen in der wirtschaftlichen Situation des Unternehmens erhöht, die Beziehung des Unternehmens zu seinem Eigentümer einschließlich der für den Geschäftsbetrieb erforderlichen Eigenkapitalgrundlage klar und eindeutig geregelt sein.
Deshalb hat der Senat der Bürgerschaft bereits mit der vom 27. November 2002 seine Absicht mitgeteilt, die Vereinigung in eine gemeinnützige GmbH umzuwandeln und die bisher anstelle von Eigenkapital gewährte Garantieerklärung durch eine Eigenkapitalausstattung in den regulären gesellschaftsrechtlichen Bahnen abzulösen. Dieser Schritt soll nunmehr vollzogen werden.
B Sachverhalt 1 Rechtsform der Vereinigung als eingetragener Verein
Die jetzige Rechtsform der Vereinigung als Verein erklärt sich aus der Geschichte institutioneller Kinderbetreuung in Hamburg. Im 19. und frühen 20. Jahrhundert entstanden in der FHH (unter Bezeichnungen wie Warthezimmer, Wartheschule, Kinderbewahranstalt, Kinderkrippe oder Mädchen- bzw. Knabenhort) Einrichtungen zur Kinderbetreuung als rein privat finanzierte Wohltätigkeitseinrichtungen. Nach dem 1. Weltkrieg schlossen sich diese privaten Institutionen zu einem Verein, dem „Ausschuss für Säuglings- und Kleinkinderanstalten e.V." zusammen, an dem sich auch die zuständige städtische Behörde beteiligte. In den 20er Jahren des vorigen Jahrhunderts übernahm der Staat in wachsendem Maße die Beaufsichtigung Rechtsformwechsel der Vereinigung Hamburger Kindertagesstätten e.V. (,Vereinigung) in eine gemeinnützige GmbH (,Vereinigung gGmbH) Haushaltsplan 2003 und Finanzierung der Einrichtungen. Der Einfluss der FHH im Verein wurde stärker, bis im Jahr 1931 die Geschäftsstelle des Vereins in die Jugendbehörde eingegliedert wurde, eine Struktur, die bis ins Jahr 1987 Bestand hatte. Die Einrichtungen blieben aber in der Trägerschaft des Vereins, und auch die Grundstücke und Gebäude gehörten nicht der FHH, sondern dem Verein.
Im Jahr 1941 gab es Bestrebungen, den Verein mit seinem gesamten Vermögen der Nationalsozialistischen Volkswohlfahrt (NSV) anzugliedern. Um dies zu vermeiden und die Einrichtungen im Einflussbereich der FHH zu halten, wurde der Verein formal aufgelöst, wobei sein Vermögen einschließlich der Grundstücke und Gebäude an die FHH fiel. Zugleich wurde ein neuer Verein, nämlich die bis heute fortbestehende Vereinigung, gegründet. Die FHH beauftragte ihn, die Einrichtungen zu betreiben, und überließ ihm zu diesem Zweck die gerade an die FHH gefallenen Grundstücke und Gebäude zur Nutzung.
Seitdem führt die Vereinigung einen umfangreichen Geschäftsbetrieb, ist jedoch weitgehend vermögenslos.
Mitte der 80er Jahre des 20. Jahrhunderts wurden die unklaren Strukturen im Grenzbereich zwischen Verein und Behörde zunehmend kritisch betrachtet. Die Umwandlung der Vereinigung in eine GmbH wurde vom Senat erwogen, aber letztlich nicht vollzogen. Verein und Behörde wurden jedoch im Jahr 1987 strukturell getrennt, und die einrichtungsübergreifenden Steuerungs-, Beratungs- und Verwaltungsfunktionen der Vereinigung wieder im Verein selbst angesiedelt. Die Finanzierung der Vereinigung wurde auf das zuvor bereits für freie Träger geltende Pflegesatzsystem umgestellt.
Die Satzung der Vereinigung vom 1. Mai 1987 bestimmte, dass der Präses der fachlich zuständigen Behörde automatisch auch Mitglied des Vereins und Vorsitzender der Mitgliederversammlung ist. Dabei handelte es sich juristisch um eine Mitgliedschaft als natürliche Person und nicht um eine Mitgliedschaft der Stadt. Dem Präses oblag die Berufung weiterer elf Mitglieder. Auch hier handelte es sich um natürliche Personen, die von Behörden- oder Arbeitnehmerseite vorgeschlagen wurden, wobei die Behördenseite über die Mehrheit der Stimmrechte verfügte. Damit kam die Mitgliederversammlung in ihrer Funktion dem Aufsichtsrat einer Kapitalgesellschaft in städtischem Eigentum nahe allerdings ohne dass die Stadt im rechtlichen Sinne Eigentümer gewesen wäre.
Da der Verein kaum über Vermögen verfügte und auch eine Eigenmittelausstattung über Mitgliedsbeiträge in dieser Struktur ausgeschlossen war, bedurfte es zur Sicherung des Geschäftsbetriebs der Vereinigung eines EigenkapitalSurrogates. Die FHH stellte 1987 eine Garantieerklärung aus, in der sie sich verpflichtete, zur Abwendung eines Konkursverfahrens Verluste bis zur Höhe von 45 Mio. DM (entsprechend rund 23 Mio. EUR) aus Haushaltsmitteln auszugleichen. Diese Garantiesumme entsprach etwa 25 Prozent des damaligen Jahresumsatzes der Vereinigung.
2. Die neue Rechtsform der gGmbH
Grundsätzliches
Die Umwandlung der Vereinigung in eine gGmbH stellt die Vereinigung hinsichtlich ihrer Geschäftsführung und Bilanzierung in einen klareren und eindeutigeren rechtlichen Rahmen. Sie etabliert eine klare Eigentümerbeziehung zwischen der Vereinigung als öffentlichem Unternehmen und der FHH als Eigentümerin. Sie erlaubt die Überführung der Sonderkonstruktion „Garantieerklärung" in die normalen Bahnen der Kapitalausstattung einer GmbH. Sie ersetzt die Mitgliederversammlung, die durch unkonventionelle Nutzung des Vereinsrechts zum Quasi-Aufsichtsrat gemacht wurde, durch einen Aufsichtsrat, auf den die klaren Regularien des Gesellschaftsrechts zur Anwendung kommen können. Sie ermöglicht die konsequente Anwendung des Steuerungsmodells für hamburgische öffentliche Unternehmen auf die Vereinigung.
Gesellschaftsvertrag
Die Ausgestaltung der Rechtsform der gGmbH ist aus dem Entwurf des Gesellschaftsvertrages ersichtlich, der als Anlage 1 beigefügt ist. Folgende Punkte sind hervorzuheben.
Der Unternehmenszweck der Vereinigung ändert sich durch den Wechsel der Rechtsform nicht. Damit bleibt der Vereinigung auch die Gemeinnützigkeit im steuerrechtlichen Sinne erhalten. Dies wird in der Firmierung als gGmbH zum Ausdruck gebracht.
Den Vorsitz des Aufsichtsrats der gGmbH wird der Staatsrat der Behörde für Bildung und Sport übernehmen.
Der Gesellschaftsvertrag sieht vor, dass vier der zwölf Aufsichtsratsmitglieder durch den Betriebsrat der Vereinigung bestimmt werden. Der Präses der Behörde für Bildung und Sport hat gegenüber der Mitgliederversammlung der Vereinigung am 2. Juni 2003 erklärt, dass er zwei der sieben von der FHH zu benennenden Mitglieder im Aufsichtsrat auf Vorschlag der überwiegend im Betrieb vertretenen Arbeitnehmerorganisationen berufen wird. Dies erfolgt im Sinne der bisherigen Arbeitsweise der Mitgliederversammlung der Vereinigung ohne Präjudiz für andere Tendenzbetriebe der FHH. Die Mehrheit der Stimmrechte der FHH und damit der bestimmende Einfluss der Stadt auf die Vereinigung bleiben unberührt.
Soweit nicht Besonderheiten der Vereinigung wie etwa die Gemeinnützigkeit zu berücksichtigen sind, orientiert sich der Gesellschaftsvertrag weitgehend an der Mustersatzung für öffentliche Unternehmen der Freien und Hansestadt Hamburg.
Kapitalausstattung und Liquiditätssicherung
Das Stammkapital der gGmbH soll 35 Mio. Euro betragen.
Dieser Betrag entspricht etwa 21 Prozent der für das Jahr 2003 erwarteten Einnahmen der Vereinigung. Er ist dem Umfang und der Art des Geschäftsbetriebs der Vereinigung auch unter den neuen Rahmenbedingungen des Kita-Gutschein-Systems angemessen. Wie bereits in der angekündigt, soll das vorgesehene Stammkapital durch Einbringung von Grundstücken gedeckt werden. Die Stadt wird daher Kita-Grundstücke im Wert von 35,1 Mio. Euro an die Vereinigung übereignen. Anders als bei anderen Um- und Ausgründungen öffentlicher Unternehmen und Anstalten soll die Vereinigung allerdings nicht das Eigentum an allen von ihr genutzten städtischen Objekte erhalten, weil die Übereignung dieser Grundstücke für eine angemessene Eigenkapitalausstattung nicht erforderlich ist. Diese über 70 Kita-Objekte verbleiben im Eigentum der FHH und werden der Vereinigung weiterhin unentgeltlich zur Nutzung überlassen.
Die FHH vereinbart mit der Vereinigung an den in Anlage 2 aufgeführten Grundstücken ein Rückerwerbsrecht zum Verkehrswert im Rahmen der Nutzung, wenn diese Grundstücke oder Teile davon für betriebliche Zwecke nicht mehr benötigt werden. Die Veräußerung dieser Grundstücke oder Teilen davon bedarf der Zustimmung der FHH. Über die Ausübung des Rückerwerbsrechtes sowie über die Zustimmung zur Weiterveräußerung entscheidet die Kommission für Bodenordnung im üblichen Verfahren.
Ergänzend zu der durch Grundstückswerte gedeckten Stammeinlage soll im Gesellschaftsvertrag und im Haushaltsplan der FHH die Möglichkeit eines Gesellschafterdarlehens in Höhe von bis zu 10 Mio. Euro geschaffen werden. Dies trägt der Tatsache Rechnung, dass die übertragenen Grundstücke durch die Vereinigung im Bedarfsfall möglicherweise nicht umstandslos in flüssige Mittel umgesetzt werden können. Über Inanspruchnahme und Rückzahlungsfristen eines solchen verzinslichen Darlehens entscheidet der Aufsichtsrat, in dem die FHH über die Mehrheit der Stimmrechte verfügt. Mit der Genehmigung der neuen Satzung der gGmbH geht die FHH mit der in Aussicht gestellten Gewährung eines Gesellschafterdarlehens Verpflichtungen für zukünftige Haushaltsjahre ein. Deshalb ist es erforderlich, bereits im Haushaltsplan 2003 bei dem neuen Titel 3330.861.01 „Rückzahlbares Gesellschafterdarlehen an die Vereinigung Hamburger Kindertagesstätten gGmbH" eine Verpflichtungsermächtigung von 10 Mio. Euro auszubringen. Die Finanzierung des Gesellschafterdarlehens ist bereits in der Mittelfristigen Finanzplanung für die Jahre 2005 und 2006 berücksichtigt.
Analog zu anderen öffentlichen Unternehmen soll die Vereinigung zur Deckung vorübergehender Liquiditätsbedarfe in die Lage versetzt werden, verzinsliche Kassenverstärkungskredite bei der Landeshauptkasse aufzunehmen. Hierzu ist im Entwurf des Haushaltsbeschlusses für 2004 der Artikel 2 Nr. 4 entsprechend ergänzt worden.
Sobald die Vereinigung in neuer Rechtsform und mit entsprechender Kapitalausstattung etabliert, d. h. ins Handelsregister eingetragen ist, ist die bisherige Notwendigkeit des Eigenkapitalersatzes durch Garantieerklärung hinfällig. Zu diesem Zeitpunkt wird auch die im Rahmen der Übergangsregelung ausgebrachte Verpflichtungsermächtigung im Haushaltsplan-Entwurf 2004 in Höhe von 11.500 Tsd. Euro im Titel 3330.831.01 gegenstandslos und kann dementsprechend gestrichen werden.
3. Auswirkungen des Formwechsels
Bei einem Formwechsel vom e.V. zur gGmbH nach den Vorschriften des Umwandlungsgesetzes bleibt die Identität des Rechtsträgers gewahrt. Die Vereinigung als gGmbH steht daher zu ihren bisherigen Vertragspartnern
insbesondere zu den Eltern der betreuten Kinder und zu den Beschäftigten der Vereinigung in den gleichen Rechten und Pflichten wie zuvor als e.V.. Sie ist unverändert Mitglied der Arbeitsrechtlichen Vereinigung Hamburg und damit an die Tarifverträge gebunden, die dieser Arbeitgeberverband abgeschlossen hat. Auch Arbeitsverträge und Betriebsvereinbarungen sind von dem Wechsel der Rechtsform nicht berührt.
4. Umsetzungsschritte
Bewertung und Übertragung der Grundstücke
Die Grundstücke, die zur Deckung des Stammkapitals der gGmbH an die Vereinigung übertragen werden sollen, sind in Anlage 2 aufgeführt. Sie wurden durch die Geschäftsstelle des Gutachterausschusses für Grundstückswerte bewertet. Ihre unter Berücksichtung der für Kapitalgesellschaften geltenden Bilanzierungsgrundsätze ermittelten Verkehrswerte betragen insgesamt 35,1 Mio. Euro.
Die Grundstücke sollen der Vereinigung kurz vor der förmlichen Entscheidung über den Rechtsformwechsel übereignet werden, so dass das GmbH-Stammkapital von Anfang an gedeckt ist.
Gesellschaftsrechtliche Schritte
Bei der Umwandlung eines e.V. in eine gGmbH werden grundsätzlich die Mitglieder des Vereins zu Gesellschaftern der gGmbH. Da die FHH (Allein-)Gesellschafterin der gGmbH werden soll, muss sie zunächst Mitglied des Vereins werden. Hieraus erwachsen keine finanziellen Verpflichtungen für die FHH. Der Senat hat daher den Präses der Behörde für Bildung und Sport ermächtigt, den Beitritt der Stadt zur Vereinigung zu erklären. Die Mitgliederversammlung der Vereinigung hat die Satzungsänderung, die für einen Beitritt der Stadt vorgesehen ist, beschlossen. Im Zuge des Beitritts der FHH scheidet der Präses der Behörde für Bildung und Sport als natürliche Person aus der Mitgliederversammlung des Vereins aus.
Alle übrigen Mitglieder des Vereins d. h. die neben der FHH verbliebenen elf natürlichen Personen sollen nicht zu Gesellschaftern der GmbH werden. Es ist beabsichtigt, dass die elf natürlichen Personen ihr Ausscheiden aus dem Verein im Zuge der Umwandlung bekunden.
Der förmliche Umwandlungsbeschluss muss von der Mitgliederversammlung der Vereinigung gefasst werden, sobald die Voraussetzungen durch den Bürgerschaftsbeschluss und durch die Übereignung der Grundstücke geschaffen sind. Die Mitgliederversammlung hat sich in der Sache bereits auf ihrer Sitzung am 2. Juni 2003 mit der geplanten Umwandlung in allen relevanten Einzelheiten befasst und auf der Grundlage der vorgetragenen Rahmenbedingungen dem Rechtsformwechsel der Vereinigung einstimmig zugestimmt.
Kosten des Umwandlungsvorgangs
Bei der Übertragung der Grundstücke in das Eigentum der Vereinigung fallen Grunderwerbsteuern, Kosten des Notars, der Grundbuchämter, der Vermessung und der Bewertung an. Insgesamt werden diese einmaligen Kosten voraussichtlich bis zu 950 Tsd. Euro betragen. Diese Aufwendungen sollen aus einem noch im Haushaltsplan 2003 neu auszubringenden Titel 3330.831.02 „Nebenkosten aus der Übertragung von Grundstücken und Gebäuden der FHH in das Eigentum der Vereinigung" getragen werden.
Zur Deckung soll im Einzelplan 3.1 der Titel 3330.893. „Investitionen im Bereich der Kindertagesbetreuung" im Ansatz des Haushaltsjahres 2003 von derzeit 1.500 Tsd. Euro um 950 Tsd. Euro auf 550 Tsd. Euro herabgesetzt werden. Aus diesem Titel sollten ursprünglich auch zwei Investitionsmaßnahmen zur Platzerweiterung in Kindertageseinrichtungen der Vereinigung mit einem Gesamtvolumen von 900 Tsd. bis 1.000 Tsd. Euro finanziert werden. Mit der Vereinigung wurde jedoch vereinbart, dass sie diese Maßnahmen durch Umschichtung aus Mitteln für die investive Bestandspflege finanziert, die in den laufenden Entgelten enthalten sind.
Hieraus ergab sich eine Entlastung des Titels, die die Deckung der erforderlichen Kosten des Grundstückstransfers ermöglicht.