Handelsrecht

Auch das Projekt Doppik soll hierzu Denkanstöße und Empfehlungen geben und ­ ggf. in einem mehrstufigen Verfahren ­ die erforderlichen Beratungsunterlagen liefern.

Für die geplante Einführung der Doppik ist mit der Pflicht zur Darstellung der Einnahmen und Ausgaben nicht die Vorhaltung von zwei Buchführungssystemen verbunden.

Im Rahmen des so genannten Drei-KomponentenModells (vgl. auch Abschnitt 2.) bildet die Doppik die Zahlungsströme in der Finanzrechnung ab und stellt sie von dort aus für die Liquiditätsplanung, das Finanzmanagement sowie für die Darstellung der Finanzierungsquellen und der Veränderungen des Zahlungsmittelbestandes zur Verfügung. Darüber hinaus ist die Finanzrechnung unerlässlicher Bestandteil für die formale Ermächtigung und Rechenschaftslegung über die Ein- und Auszahlungsströme im Sinne der gesetzlichen Vorschriften, so dass diese Erfordernisse auch aus der neuen kaufmännischen Buchführung bedient werden könnten. Die detaillierte Ausgestaltung und das Buchungskonzept der Finanzrechnung wird vom Projekt Doppik erarbeitet.

Überblick über den Sachstand der Modernisierung des Rechnungswesens in Ländern und Kommunen

Nachdem 1999 von der Innenministerkonferenz eine „Konzeption zur Reform des Kommunalen Haushaltsrechts" verabschiedet wurde, haben die meisten Länder entsprechende Experimentierklauseln in ihre Haushaltsbzw. Gemeindeordnungen aufgenommen und arbeiten in unterschiedlicher Geschwindigkeit an der Etablierung neuer Rechnungswesenmodelle. Darüber hinaus arbeiten der Bund und die Länder an einem einheitlichen Verwaltungskontenrahmen (VKR), der sich am Industriekontenrahmen anlehnt, jedoch verwaltungsspezifische Erfordernisse (z. B. Integration des Bereiches der Zuweisungen und Zuschüsse) berücksichtigt. Vorgesehen ist, dass die Länder, die eine doppelte Buchführung einführen, diesen Verwaltungskontenrahmen verwenden sollen.

Im Einzelnen verfolgen die verschiedenen Projekte in Ländern und Kommunen folgende Reformansätze (vgl. auch Anlage 2):

In Baden-Württemberg wird seit 1994 mit einem Modellprojekt in der Gemeinde Wiesloch1) das doppische „Neue Kommunale Rechnungswesen" (NKR) erprobt. Es geht von dem dargestellten Drei-Komponenten-Modell aus, das aus einer Vermögens-, Ergebnis- und Finanzrechnung besteht. Zusätzlich wurde ein „Neues Kommunales Haushaltswesen" (NKH) aus Ergebnis- und Finanzhaushalt für eine outputorientierte Haushaltswirtschaft entwickelt.

Seit 1999 werden alle Kommunen auf das neue Rechnungswesen umgestellt, wobei die Doppik nach dem NKR in Verbindung mit dem NKH als Wahlform neben der so genannten „erweiterten Kameralistik" zugelassen ist.

In Nordrhein-Westfalen wird seit 1999 mit dem „Modellprojekt zur Einführung eines „Neuen Kommunalen Finanzmanagements" (NKF) in sieben Kommunen ein doppischer Kommunalhaushalt getestet, auf den alle Kommunen bis 2007 umsteigen sollen. Auch das NKF besteht aus einem Drei-Komponenten-Modell (Kommunale Bilanz, Ergebnisrechnung und Finanzrechnung). Daneben ist ein „Neuer Kommunaler Haushalt" mit Ergebnisund Finanzplan vorgesehen.

In Hessen soll bis zum Jahr 2008 das Haushalts- und Rechnungswesen der Landesverwaltung reformiert werden. Damit führt Hessen als erstes Bundesland ein doppisches Rechnungswesen als Teil der „Neuen Verwaltungssteuerung" (NVS) ein. Seit 1999 werden daneben Modellvorhaben in drei Kommunen zur Umstellung des Haushalts- und Rechnungswesens auf ein doppisches „Neues kommunales Rechnungs- und Steuerungssystem" (NKRS) durchgeführt, dessen grundlegende Elemente wiederum aus den drei Komponenten Vermögens-, Ergebnis- und Finanzrechnung bestehen.

In Niedersachsen verfolgt die Landesregierung mit dem Projekt „Leistungsorientierte Haushaltswirtschaft Niedersachsen" (LoHN) hauptsächlich die Umsetzung einer Kosten- und Leistungsrechnung als Ergänzung zur Kameralistik in den Landesbehörden bis zum Doppelhaushalt 2008/2009. Nachdem kommunale Modellprojekte in Anlehnung an das baden-württembergische NKR durchgeführt wurden, ist für den Kommunalbereich die Reform des Haushaltsrechts bis 2006 mit einer flächendeckenden Einführung des doppischen Haushalts- und Rechnungswesens vorgesehen.

In Bremen wird seit 1999 an der Entwicklung eines „Integrierten öffentlichen Rechnungswesens" (IöR) gearbeitet, das die schrittweise Einführung des doppischen Rechnungswesens bis 2007 und eines produktgruppenorientierten Wirtschaftsplans bis 2008 vorsieht. Grundsätzliches Ziel ist es, für das Land Bremen, die Stadt Bremen und die Stadt Bremerhaven nach einheitlichen Grundsätzen erstellte Jahresabschlüsse und eine Konsolidierung für den „Konzern Bremen" zu ermöglichen.

Angestrebt wird, die konzeptionelle Ausgestaltung der Doppik auch an den vergleichbaren Grundstrukturen anderer Bundesländer und Kommunen auszurichten und die dortigen Erfahrungen und Vorarbeiten in die hamburgische Konzeption einzubeziehen.

4. Strategien zur Einführung der kaufmännischen Buchführung

Mit der Einführung der kaufmännischen Buchführung sind konzeptionelle Fragen (z. B. zur Bewertungsmethodik) zu klären und ggf. organisatorische Veränderungen ­ z. B. hinsichtlich der Jahresabschlussarbeiten ­ umzusetzen. Die Beteiligten sind im Hinblick auf notwendige neue kaufmännische Qualifikationen zu schulen, die vorhandenen IuK-Systeme sind technisch anzupassen. Insgesamt handelt es sich um einen komplexen Veränderungsprozess, der auch einzelne Programmpakete (Module) der eingesetzten Software (SAP R/3) berührt.

Dieser Prozess muss effizient sein: Ziel ist es nicht, alle Module des neuen Rechnungswesens in perfekter Form in sämtlichen Behörden und Ämtern zu einem festen Zeitpunkt einzuführen. Es werden vielmehr pragmatische, kurzfristig umsetzbare Lösungen angestrebt. Aufgabe des Projektes wird es deshalb sein, zusammen mit den Behörden und Ämtern ein realistisches Stufenkonzept zu erarbeiten. Dazu gehören auch organisatorische Konzepte für die Rechnungsbearbeitung und die Datenerfassung. Die umgesetzten Lösungen sollen für Weiterentwicklungen offen sein, schnelle spürbare Erfolge zeigen und damit die Akzeptanz bei den Beteiligten erhöhen oder auch erst schaffen. An dem Veränderungsprozess wird auch die Bürgerschaft frühzeitig beteiligt.

1) „Große Kreisstadt" Wiesloch (rd. 25.000 Einwohner) im Rhein-Neckar-Kreis, unweit der Gemeinde Walldorf, dem Firmensitz der SAP AG.

Für Parlamentarier und Öffentlichkeit werden mit der Einführung der Doppik Lösungen angeboten, die es ermöglichen, die finanzwirtschaftlichen Probleme hinreichend exakt zu erkennen (Ausweis aller Schulden, Bildung von Pensionsverpflichtungen, Finanzierung der Abschreibungen) und so Ansätze zu deren Bewältigung zu liefern.

Bei den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in Hamburg ist durchaus Akzeptanz zu erwarten: In allen öffentlichen Unternehmen, in den Landesbetrieben nach § 26 LHO, in den Museen (Stiftungen) und in den Anstalten öffentlichen Rechts (Pflegen & Wohnen, Stadtreinigung, Stadtentwässerung, Friedhöfe, Krankenhäuser ­ LBK) ist das kaufmännische Rechnungswesen ­ fast vollständig nach HGB ­ bereits eingeführt. Die dort gemachten Erfahrungen zeigen, dass die Umstellung zu Anfang viele Fragen aufwirft und einen nicht zu unterschätzenden Aufwand verursacht ­ für die Beschäftigten nach der Einführungsphase der Nutzen aber erkennbar wird.

Für die Einführungsphase ist ein pragmatisches Vorgehen auf folgender Grundlage beabsichtigt:

­ Der nach Einnahmen und Ausgaben aufgestellte Haushaltsplan ­ ergänzt um weitere entscheidungsrelevante Informationen ­ bleibt bis auf weiteres Grundlage für die parlamentarische Bewilligung der Haushaltsmittel.

­ Eine zu feinteilige Ausrichtung an handelsrechtlichen und steuerrechtlichen Maßstäben wird vermieden. Dort gesetzte Standards werden an die Erfordernisse des öffentlichen Bereichs angepasst. Letztlich ist Stetigkeit in Ausweis und Bewertung für den Periodenvergleich wichtiger als „exakte" Maßstäbe, die „willkürlich" geändert werden könnten.

­ Die einzelnen Projektschritte werden vorrangig entsprechend dem jeweiligen Informationsbedarf für Steuerungszwecke realisiert.

­ Wesentliche Steuerungsinformationen müssen frühzeitig bereitgestellt werden ­ insbesondere zur Bewertung der Immobilien und Beteiligungen, Erfassung und Eingliederung von externen Buchhaltungssystemen und Nebenhaushalten, Ausweis der Pensionsverpflichtungen, Aufstellung eines vollständigen Inventars.

­ Leistungsrechnungen sind vorrangig in den Bereichen einzuführen, bei denen Wettbewerb mit internen und/oder externen Anbietern möglich ist. Bei der Kostenrechnung muss der Gefahr begegnet werden, perfektionistischen Ansprüchen von Experten zu erliegen, sie ist vielmehr konsequent an den Informationsbedürfnissen der Entscheider auszurichten. Der Aufwand für die Informationsbeschaffung muss in angemessener Relation zum Informationsgewinn stehen („80 : 20 Regel2)"). Erfahrungen aus dem Einführungsprojekt „sap für hamburg" zeigen, dass mit Hilfe eines Stufenkonzeptes ein wirtschaftlicher Weg beschritten und gleichzeitig die Weiterentwicklung und Verbesserung einer Referenzlösung gewährleistet werden kann.

Das im Nachfolgenden dargestellte und präferierte Einführungsszenario „Ausbau bestehender Funktionalitäten und anschließende Umstellung einzelner Bereiche" im Rahmen eines „Roll-Out" bietet zusätzlich die Möglichkeit, ohnehin notwendige Aktivitäten zeitlich vorzuziehen und bereits Erfahrungen mit Daten des neuen Rechnungssystems zu gewinnen.

5. Umsetzung in vier Stufen und Terminplanung

Die kaufmännische Buchführung kann nur IuK-gestützt als neues leistungsfähiges Rechnungswesen für die Stadt eingeführt werden. Durch das seit Januar 1999 laufende SAP-Projekt sind in Hamburg bereits gute Grundlagen für die Einführung der Doppik gelegt worden.

Die Freie und Hansestadt Hamburg hat ihre bisherigen Verfahren für die Mittelbewirtschaftung (flächendeckend) und die Kosten- und Leistungsrechnung ab dem Haushaltsjahr 2004 bereits durch die integrierte betriebswirtschaftliche Standardsoftware SAP R/3 abgelöst und ist im Begriff, ihre Verfahren für die Haushaltsplanung und Kasse ebenfalls durch SAP R/3 zu ersetzen. Nach Abschluss des Projektes „sap für hamburg." zum 31. Juli 2003 sind rund 3.200 Arbeitsplätze mit dieser Standardsoftware ausgestattet. Einige ergänzende Arbeiten werden sich noch bis ins Jahr 2005 erstrecken. In der Anlage 3 wird ein detaillierter Überblick zum aktuellen Einführungsstand der SAP-Module gegeben.

Durch die geplante Umstellung auf die kaufmännische Buchführung werden Anpassungen des SAP R/3-Systems notwendig werden.

Für die Einführung der Doppik wird vom Projekt ein Modell geprüft, das die folgenden Stufen beinhaltet:

­ Stufe 1: Konzeptentwicklung, Einführung der Anlagenbuchhaltung und Bewertung von Pensionsrückstellungen,

­ Stufe 2: Einführung der vollen Doppik-Funktionen (3-Komponenten-Modell) in ausgewählten Bereichen,

­ Stufe 3: Flächendeckender Einsatz der Doppik mit SAP in 2006 und rückwirkende Erstellung einer Eröffnungsbilanz zum Bilanzstichtag 1. Januar 2006,

­ Stufe 4: Einführung von Konsolidierungsfunktionen und Erstellung einer Konzernbilanz.

Konzeptentwicklung, Einführung der Anlagenbuchhaltung und Bewertung von Pensionsrückstellungen (Stufe 1)

Mit Beginn des Projektes Doppik wird das betriebswirtschaftliche Konzept für das künftige Rechnungswesen (einschließlich von Planungs- und Steuerungskomponenten) erarbeitet und die Einführung der Anlagenbuchhaltung betrieben.

Der Auf- bzw. Ausbau der Anlagenbuchhaltung kann als Erweiterung des jetzigen SAP-Systems betrachtet werden, da bereits heute die Berücksichtigung von Anlagevermögen grundsätzlich möglich ist. Diese Option wurde von einigen, jedoch nicht von allen Organisationseinheiten genutzt, so dass diese Funktionalität partiell noch aufzubauen ist. Außerdem sind die bisher im System geführten Bestandswerte auf Konsistenz mit den noch festzulegenden Bewertungsmaßstäben (s. u.) zu überprüfen.

Inhaltlicher Bestandteil dieser Stufe sind ggf. auch Anpassungen bzw. Ergänzungen im Sachkontenplan der Freien und Hansestadt Hamburg, die sich aus dem Einsatz der Anlagenbuchhaltung ergeben.

2) Nach der sogenannten „80 : 20-Regel" lassen sich bei der Lösung vieler ähnlicher Probleme mit 20 % des Aufwandes 80 % aller Fälle (nämlich die einfacheren) behandeln, während für die komplizierteren 20 % der Fälle 80 % des Problemlösungsaufwandes anfallen.

Bewertung des Anlagevermögens:

Am Beginn einer Umstellung der bisherigen Systeme steht zunächst eine Inventarisierung des Vermögens („Aktiva"), die Ermittlung von Mengengerüsten, die Strukturierung von Bestandswerten und die Festlegung von Bewertungsparametern. Der Schwerpunkt sollte auf wertmäßig bedeutsamen Aktiva der Freien und Hansestadt Hamburg liegen. Hierzu zählen insbesondere Grundstücke und Gebäude, Beteiligungen sowie die technische Betriebsausstattung.

Hinsichtlich der Festlegung von Bewertungsparametern sollen im Wesentlichen die im Zusammenhang mit der kaufmännischen Buchführung entwickelten Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung und Bilanzierung beachtet werden. Insbesondere wird der Grundsatz der Bilanzstetigkeit einzuhalten sein. Ziel ist es aber nicht, detaillierte handels- bzw. steuerrechtliche Vorschriften umzusetzen. Sowohl bei der Vermögenserfassung als auch bei der Klärung der Bewertungsfragen sollen pragmatische, den Aufwand begrenzende Lösungen entwickelt werden, z. B. bei der Bewertung der Büroausstattung.

Angestrebt wird ­ auch um eine breite Vergleichbarkeit zu sichern ­ die anzuwendenden Bewertungsmaßstäbe und sonstige Strukturfragen an vergleichbaren Grundstrukturen mit dem Bund, anderen Bundesländern und Kommunen auszurichten. Die Vorschläge hinsichtlich der Einführung eines einheitlichen Verwaltungskontenrahmens sind hier ein erster Anhaltspunkt. Laufende Kontakte für ein länderabgestimmtes Vorgehen sind bereits mit der Freien Hansestadt Bremen auf Arbeitsebene vereinbart worden.

Pensionsrückstellungen:

Im Bereich der Finanzierungspositionen der Bilanz („Passiva") sind als vordringliches Problem neben der Benennung der Verbindlichkeiten (Schulden) in erster Linie Rückstellungen für Pensionsverpflichtungen zu bilden.

Durch Pensionsrückstellungen werden bereits während der aktiven Beschäftigungszeit die Verpflichtungen für zukünftig zu zahlende Altersversorgungsleistungen nach versicherungsmathematischen Grundsätzen ermittelt und dargestellt. Dadurch werden die Kosten der Beschäftigung vollständig berücksichtigt. Für den staatlichen Bereich ist, bis auf wenige Ausnahmen3), Vorsorge für Pensionsverpflichtungen bisher nicht getroffen worden. Dies hat oft dazu geführt, dass die Kosten öffentlicher Dienstleistungen unterschätzt wurden oder für die politischen Entscheidungsträger nicht transparent waren. Es gehört aber zur Generationengerechtigkeit, die zukünftigen Altersversorgungsleistungen durch Rückstellungen periodengerecht der Leistungsphase zuzurechnen.

Zur Abschätzung der zukünftigen Versorgungslasten hat Prof. Dr. Dietmar Pfeifer, Universität Oldenburg, Fachbereich Mathematik, im Auftrag der Freien und Hansestadt Hamburg hierfür eine Prognose bis zum Jahre 2041 erstellt (vgl. Drucksache. 17/1404 „Entwicklung der Versorgungsausgaben"). Damit besteht bereits eine gute Grundlage, Pensionsrückstellungen nach den bilanziellen Erfordernissen darzustellen.

Einführung der vollen Doppik-Funktionen (3-Komponenten-Modell), zunächst in ausgewählten Bereichen (Stufe 2)

In der zweiten Stufe sind ausgewählte Organisationseinheiten in ein nach doppischen Prinzipien funktionierendes System zu überführen. Hierfür wird die bestehende kameralistische Referenzlösung weiterentwickelt und anschließend in diese Bereiche übertragen. Bei der Weiterentwicklung der Referenzlösung sind unter anderem die folgenden Aktivitäten nötig:

­ Der Kontenplan der Freien und Hansestadt Hamburg ist unter Beachtung der Beschlusslage der Finanzministerkonferenz zu überprüfen und geeignet anzupassen bzw. zu ergänzen.

­ Das Regelwerk für die doppische Abwicklung der Geschäftsprozesse ist zu entwerfen und die Prozesse sind mit geeigneten Mitteln in SAP umzusetzen.

­ Die Prozesse der Planung sind mit Blick auf die Ergebnisrechnung anzupassen. Hierzu gehört auch die Klärung der Fragestellung, wie die mittelfristige Aufgabenplanung künftig im System abgebildet wird, und ob bereits genutzte Controlling-Funktionen weiterhin verwendet werden können.

­ Die künftigen Anforderungen an ein Berichtswesen sind festzulegen. Eine Konzeption für das künftige Berichtswesen ist zu entwerfen und die benötigten Standardberichte sind bereitzustellen.

Nach dem Stand der Planungen ist vorgesehen, Stufe 1 und Stufe 2 weitgehend parallel durchzuführen.

Flächendeckende Einführung der Doppik und Erstellung einer Eröffnungsbilanz zum Bilanzstichtag 1. Januar 2006

(Stufe 3)

Die dritte Einführungsstufe beinhaltet die flächendeckende Anpassung sämtlicher noch nach kameralen Gesichtspunkten arbeitenden Bereiche auf eine doppische Buchführung. Die in der Stufe 2 erstellte Referenzlösung wird im Rahmen der flächendeckenden Einführung („Roll-Out") nötigenfalls modifiziert und/oder erweitert.

Einführung von Konsolidierungsfunktionen und einer „Konzernbilanz" (Stufe 4)

Nach Beendigung der dritten Einführungsstufe kann mit dem zweiten Jahresabschluss der gesamten Kernverwaltung auch eine Gesamtbilanz des „Konzerns" Freie und

3) Hamburg hat vier Sondervermögen zur Finanzierung künftiger Versorgungsverpflichtungen gebildet. Diese stellen bilanziell allerdings Rücklagen ­ und nicht Rückstellungen dar (zum Unterschied vgl. Anlage 1):

1. Versorgungsrücklage der Freien und Hansestadt Hamburg (Pflichtrücklage für Beamte und Versorgungsempfänger analog § 14 a BBesG)

2. Zusatzversorgung der Freien und Hansestadt Hamburg (Eigenbeteiligung der Beschäftigten)

3. Zusätzlicher Versorgungsfonds für die Altersversorgung der Bediensteten der Freien und Hansestadt Hamburg