Management

Rechnungshof Anreize der Behörden und Ämter zur wirtschaftlichen Nutzung der SAP R/3-Lizenzen für sinnvoll und strebt an, diese Zielsetzung in Zusammenarbeit mit den Behörden und Ämtern möglichst zum Haushaltsjahr 2005 zu konkretisieren und umzusetzen. Der Abrechnung der tatsächlichen Lizenzkosten gegenüber den Behörden und Ämtern könne dabei eine wichtige Rolle zukommen. Für so genannte „Wenigbucher" testet die Finanzbehörde eine lizenzkostenfreie Lösung. Das Personalamt will die Mängel bis Ende 2004 abstellen.

Kontrollverfahren

Seit dem Jahr 2001 wird die Lohnbuchhaltung für die Beschäftigten im hamburgischen öffentlichen Dienst flächendeckend durch die Personalabteilungen der Behörden und Ämter wahrgenommen.

Sie setzen dafür das Verfahren PAISY (Personalabrechnungs- und Informationssystem) ein, mit dem die Bezüge für die rund 77.

Beschäftigten mit einer Gesamtsumme von rund 2,4 Mrd Euro2 im Jahr berechnet und zahlbar gemacht werden. Diese Summe entspricht rund 25 % der bereinigten Gesamtausgaben des Hamburger Haushalts. Schon in Anbetracht des mit PAISY bewegten Ausgabevolumens und der großen Zahl der an diesem dezentralen Verfahren Beteiligten ­ 1.364 Benutzerkennungen sind eingerichtet ­ ist ein Kontrollsystem unverzichtbar, das haushalts- und kassenrechtlichen Aspekten umfassend Rechnung trägt.

Ein solches Kontrollsystem muss im Rahmen der automatisierten Vorgangsbearbeitung eine Verfahrens- und Kassensicherheit gewährleisten, die dem Vier-Augen-Prinzip bei herkömmlicher Vorgangsbearbeitung gleichwertig ist. Um dieses Ziel zu erreichen, hat vgl. Personalbericht 2003

Ist-Ausgaben inkl. Nebenleistungen für das Jahr 2002 gemäß Finanzbericht 2004

Gleichwertige Kassensicherheit erforderlich der Rechnungshof schon 2001 sein nach § 79 Abs. 3 und 4 LHO erforderliches Einvernehmen zur Einführung der dezentralen Lohnbuchhaltung mit PAISY davon abhängig gemacht, dass das Personalamt

- ein Stichprobenverfahren einführt, das aufgrund mathematischer Gesetzmäßigkeiten die Übertragbarkeit der Stichprobenergebnisse auf die Grundgesamtheit sicherstellt;

- zusammen mit diesem Stichprobenverfahren ein Fehlermanagement und Berichtswesen aufbaut, das Erkenntnisse über die Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit des Prüfkonzepts zulässt;

- zum Stichprobenverfahren, zu den Verantwortungsbereichen der am Zahlungsverfahren Beteiligten sowie zum Fehlermanagement und Berichtswesen vollständige und eindeutige Regelungen trifft und sie in einer mit der Finanzbehörde und dem Rechnungshof abzustimmenden Dienstanweisung zusammenfasst.

Das Personalamt setzt ein von ihm entwickeltes dialogorientiertes Prüfkonzept mit einem Stichprobenverfahren ein, das Missbrauch weitgehend verhindern und gleichzeitig als Teil der fachlichen Kontrollmaßnahme zur Vermeidung von Fehlern dienen soll. Als Ersatz für das Vier-Augen-Prinzip sieht das Stichprobenverfahren ­ in Abhängigkeit von der Risikoeinschätzung der jeweiligen Bearbeitungsanlässe ­ nach Anweisung der Zahlung Prüfwahrscheinlichkeiten für alle zahlungsrelevanten Vorgänge zwischen 3 % und 100 % vor, ohne jedoch mathematisch-statistischen Grundsätzen zu entsprechen.

Ohne Berücksichtigung dieser Grundsätze ist die Auswahl der Prüffälle nicht repräsentativ. Es fehlt eine belastbare Datengrundlage, um

- Anhaltspunkte für Risikofälle verlässlich zu erkennen;

- den Parameter „Fehlererwartung" in der richtigen Höhe festzulegen und ggf. anzupassen;

- die tatsächliche Verteilung nach Art der zu prüfenden Fälle innerhalb der Grundgesamtheit als Grundlage für eine Anpassung und Weiterentwicklung des Stichprobenverfahrens zu ermitteln;

- Prüfergebnisse zutreffend auszuwerten und in gezielte Maßnahmen (z.B. Schulungen) umzusetzen.

Das Personalamt ist mit dem Rechnungshof darin einig, dass das zurzeit praktizierte Prüfkonzept nicht geeignet ist, eine dem herkömmlichen Verfahren gleichwertige Kassensicherheit hinreichend zu gewährleisten und verwertbare Erkenntnisse für notwendige Veränderungen und Weiterentwicklungen zu liefern. Es hat daher bereits umfangreiche Vorarbeiten in Form eines detaillierten KonDatengrundlage für Risikoanalyse fehlt zepts für ein Stichprobenverfahren nach mathematischstatistischen Grundsätzen und das dazu gehörende Fehlermanagement geleistet, allerdings ­ ebenso wie die notwendige Dienstanweisung und weitere Maßnahmen für ein sicheres Verfahren (vgl. Tz. 147) ­ bisher nicht in die Praxis umgesetzt.

Sachbearbeitung in den Personalabteilungen

Der Rechnungshof hat in mehreren Personalabteilungen teilweise gravierende Mängel bei der Anwendung von PAISY vorgefunden, die zum Teil im Verfahren selbst angelegt sind:

- Es ist möglich, auf Zahlungs- und Prüfungsvorgänge zuzugreifen, die die eigene Person3 betreffen, sowie unter Umgehung der im Prüfkonzept vorgesehenen Kontrolle durch eine weitere Person eigene Dateneingaben zu prüfen. Damit besteht das Risiko, Bezügezahlungen an sich selbst oder an Dritte zu manipulieren.

- Eingaben zur Anweisung von Bezügebestandteilen, die nur einmalig gezahlt werden,4 sind zu 100 % prüfpflichtig, können jedoch nach einiger Zeit nicht mehr als prüfpflichtig erkannt werden; die im Prüfkonzept vorgesehene Kontrolle durch eine weitere Person läuft insoweit ins Leere.

- Fälle aus der Stichprobe werden häufig nicht oder nur mit erheblicher zeitlicher Verzögerung geprüft. In mehreren Fällen sind prüfpflichtige Eingaben mehr als zwölf Monate nach Zahlung der Bezüge ungeprüft geblieben.

- Die mit einem Stichprobenverfahren einhergehende Verpflichtung zur inhaltlich-rechtlichen Prüfung des einzelnen Falls nehmen die verantwortlichen Dienststellen nicht immer mit der erforderlichen Intensität wahr.

- Die Personalabteilungen versäumen es weitgehend, Prüfungen auf den zahlungsbegründenden Unterlagen ­ wie vorgeschrieben ­ zu dokumentieren. So lässt sich nicht nachvollziehen, ob überhaupt geprüft wurde und welche Person für die Prüfung verantwortlich ist.

Handlungsbedarf

Das gegenwärtig vom Personalamt eingesetzte Prüfverfahren weist ­ so wie es angelegt ist und praktiziert wird ­ erhebliche Mängel auf. Etwa ein Viertel der Ausgaben des Hamburger Haushalts wird derzeit mit einem Verfahren berechnet und zahlbar gemacht, das die Anforderungen an eine dem Vier-Augen-Prinzip gleichwertige Kassensicherheit und an die Wirtschaftlichkeit des unzulässig nach § 77 LHO i.V.m. VV Nrn. 11.2 und 20.1 Satz 4 zu § 70 LHO und § 20 Abs. 1 Nr. 1 Hamburgisches Verwaltungsverfahrensgesetz i.V.m. § 63

Hamburgisches Beamtengesetz z.B.