Krankenversorgung
Einzelfällen zu einer schnellen und wirtschaftlichen Beendigung eines Arbeitsverhältnisses zu gelangen oder strukturelle Veränderungen zu flankieren, wenn innerhalb der Freien und Hansestadt Hamburg kein anderer Arbeitsplatz angeboten werden kann. Es ist jedoch zu betonen, dass beim Einsatz dieses Instrumentes insbesondere eine arbeitgebereinheitliche Entscheidungspraxis zu wahren ist.
Bei Abfindungszahlungen handelt es sich regelhaft um außertarifliche Einzelfallentscheidungen, für die auf Grund der Zuständigkeitsanordnung des Senats die Zustimmung des Personalamts erforderlich ist. Seine Entscheidungsmaßstäbe hat das Personalamt mit dem Leitfaden für die Auflösung von Arbeitsverhältnissen unter Zahlung einer Abfindung in besonderen Einzelfällen vom 1. Januar 2000 erneut bekannt gemacht.
Der Rechnungshof hat Abfindungszahlungen geprüft, die in den Jahren von 1997 bis 2002 von den Behörden und Ämtern in Einzelfällen an Tarifbeschäftigte im Zusammenhang mit der einvernehmlichen Auflösung ihres Arbeitsverhältnisses gezahlt wurden. Aus den Ermittlungen des Rechnungshofes folgt, dass in diesen 6 Jahren für durchschnittlich jährlich jeweils etwa 36 Einzelfälle mit einem Gesamtvolumen von rund 0,65 Mio Euro Abfindungen gezahlt worden sind. Abfindungszahlungen stellen damit z. B. bezogen auf das Jahr 2003 rund 0,02 v. H. des gesamten Personalhaushalts (Haushaltssoll 2003: 3.422 Mio Euro) dar.
Der Rechnungshof beanstandet das bisherige behördliche Verfahren: Finanzielle Auswirkungen auf den Gesamthaushalt blieben ungeprüft, der Gesamtumfang gezahlter Abfindungen sei unbekannt und die Versorgungsbezüge würden bei der Wirtschaftlichkeitsberechnung nicht hinreichend berücksichtigt. Auch die Entscheidungspraxis bemängelt der Rechnungshof, da die Behörden teilweise den Einwilligungsvorbehalt des Personalamts missachteten, das Personalamt nicht immer hinreichend informiert werde und in nach Auffassung des Rechnungshofes vergleichbaren Fällen unterschiedlich entschieden habe.
In diesem Zusammenhang geht der Rechnungshof von einigen Annahmen aus und macht Verfahrensvorschläge, die insbesondere unter personalwirtschaftlichen, aber auch unter rechtlichen Aspekten noch sehr eingehend und vor allem unter Beteiligung aller Behörden und Ämter geprüft werden müssen.
Dabei ist insbesondere die Notwendigkeit zentraler Steuerung vor dem Hintergrund der Restriktionen des internen Arbeitsmarktes zu berücksichtigen.
Abfindungen können im Einzelfall auch ein mögliches und sachgerechtes Instrument darstellen, um strukturelle Veränderungen in Einzelfällen z. B. dann zu flankieren, wenn keine Perspektiven innerhalb der Freien und Hansestadt Hamburg eröffnet, aber alternative Lösungen unterstützt werden könnten. Welche Perspektiven bestehen und ob ein anderer Arbeitsplatz angeboten werden kann, muss jeweils für den Gesamtbereich des Arbeitgebers Freie und Hansestadt Hamburg geprüft werden. Für die zentrale Steuerung der von strukturellen Veränderungen betroffenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern hat der Senat beim Personalamt das Projekt interner Arbeitsmarkt (PIA) eingerichtet.
Soll das Instrument der Abfindung wirksam werden, muss bei seiner Anwendung äußerst sensibel vorgegangen werden, damit Ausgabensteigerungen, Mitnahmeeffekte, Anspruchsdenken oder Demotivation anderer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter vermieden werden und wie bereits oben ausgeführt eine arbeitgebereinheitliche Entscheidungspraxis gewahrt bleibt.
Der Senat begrüßt jedes Mittel, das dazu beiträgt, eine solch sensible und restriktive Handhabung noch besser durchzusetzen, und wird unter diesem Aspekt die Annahmen und Vorschläge des Rechnungshofes noch sehr eingehend und unter Beteiligung aller Behörden und Ämter prüfen.
Personalamt/Andere Behörden Nebentätigkeiten (Textzahlen 215 bis 218)
Der Senat wird die Feststellungen des Rechnungshofs zum Anlass nehmen, Maßnahmen zur Verbesserung des Qualitätsstandards weiter zu verstärken.
Zu Abschnitt VI.: Prüfungsergebnisse bei mehreren Behörden und Anstalten Justizbehörde/Bezirksämter/Behörde für Bau und Verkehr/Behörde für Umwelt und Gesundheit/Finanzbehörde Reorganisation der Tief- und Gartenbauabteilungen der Bezirksämter (Textzahlen 219 bis 255)
Vorbemerkung:
Der Senat stimmt den Feststellungen und Empfehlungen des Rechnungshofs grundsätzlich zu und wird die Darlegungen im weiteren Reorganisationsprozess berücksichtigen.
Von Bedeutung ist, dass der Rechnungshof mit dieser Maßnahmeprüfung nur die Aktivitäten bis Juni 2003 erfasst hat und die Arbeiten seitdem weiter voran geschritten sind.
Festlegung der zukünftigen Aufgaben und Zuständigkeiten (Textzahlen 220 bis 225)
Mit seinem Auftrag zur Reorganisation der Tief- und Gartenbauabteilungen der Bezirksämter hat der Senat nicht grundsätzlich den Aufgabenbestand der bezirklichen Tief- und Gartenbauabteilungen zur Diskussion gestellt. Die Realisierung des Effizienzsteigerungsziels soll vor allem durch die Optimierung von Strukturen und Prozessen und in einem weiteren Schritt durch die Anpassung von Leistungen und Standards erreicht werden. Entsprechend dem vorgesehenen Aufwachsen der strukturellen Einsparungen bis zum Jahr 2005 wurden zunächst die aus der Veränderung der Betriebsstandorte resultierenden Effekte in den Fokus des Reorganisationsprojekts gestellt. Aufgabenkritische Ansätze und Fragen der Aufgabenverteilung zwischen Fachbehörden und Bezirken (Entflechtung) stehen zeitnah auf der Agenda der derzeitigen Phase des Reorganisationsprozesses.
Die zuständige Behörde und die Bezirksämter haben sowohl im Rahmen der Erarbeitung der „Globalrichtlinie Grün" als auch im Rahmen der Umsetzung der „Jesteburger Beschlüsse" bereits eine erste kritische Aufgabenanalyse vorgenommen. Es ist vorgesehen, darauf aufbauend das Einvernehmen über die Aufgabenanalyse herzustellen sowie das weitere Vorgehen zur Weiterentwicklung einheitlicher Maßstäbe für die Aufgabenwahrnehmung zu verabreden.
Rahmenbedingungen für die künftige Organisation (Textzahlen 226 bis 231)
Der Senat stimmt der Auffassung des Rechnungshofes, dass es erforderlich sei, die organisatorischen Spielräume der einzelnen Bezirksämter klar zu definieren, im Grundsatz zu. Das bisherige Vorgehen, Grundsätze und Leitlinien für die Organisation festzulegen, ist geeignet, um in den Bezirksämtern in der Übergangsphase Anpassungsprobleme abzumildern und Lern felder zu schaffen. Die Bezirksämter werden ihre Organisationsentscheidungen zu Beginn des Jahres 2005 evaluieren und unter Beteiligung der zuständigen Behörden eine Rahmensetzung für die künftige Organisation der Tief- und Gartenbaubereiche erarbeiten.
Make-or-buy-Entscheidungen (Textzahlen 232 bis 235), Kosten- Leistungsrechnung und Berichtswesen (Textzahlen 250 bis 252)
Der Senat teilt die Auffassung des Rechnungshofes. Die zuständige Behörde und die Bezirksämter erarbeiten gemeinsam die inhaltlichen und technischen Rahmenbedingungen für die praktische Umsetzung des Grünflächen- und Informationssystems (netGRIS) und ein darauf gestütztes Berichtswesen.
Bis Ende 2004 sollen die Voraussetzungen für die Übernahme in den Echtbetrieb geschaffen werden. Die Frage der Make-orbuy-Entscheidungen für gewerbliche Tiefbauleistungen wurde im Kern durch den weitestgehenden Abbau der betrieblichen Einheiten im Tiefbaubereich der Bezirksämter bereits entschieden. Für diesen Bereich befindet sich die Kosten- und Leistungsrechnung im Einführungsprozess.
Aufgabenorientierte Personalausstattung (Textzahlen 236 bis 239)
Der Anregung des Rechnungshofes folgend wird die zuständige Behörde 2004 erstmalig auf Basis der „Kosten- und Leistungsrechnung Grün" eine Auswertung des Ressourcenbedarfs in Mustergrünanlagen durchführen und gemeinsam mit den Bezirken auf Plausibilität überprüfen. Anhand der Ergebnisse werden die Bezirksämter prüfen, ob der im Konzept der Behörde vorgesehene Ansatz einer Bedarfsermittlung auch für die Bemessung der Personalausstattung geeignet ist.
Finanzierung der aufwachsenden strukturellen Einsparverpflichtung (Textzahlen 240 bis 242)
Die vom Rechnungshof aufgeworfenen Fragen zur Veräußerung von Betriebsgrundstücken sind zwischenzeitlich einvernehmlich erledigt; ein Kontrakt zwischen Finanzbehörde und Bezirken ist unterzeichnet.
Konzentration der Betriebsstandorte (Textzahlen 243 bis 246) und Mittelverteilung (Textzahlen 247 bis 249)
Die Feststellungen des Rechnungshofes treffen zu. Die Mittelbereitstellung erfolgt einzig nach den finanziellen Möglichkeiten des Haushaltes; eine Umschichtung innerhalb des Budgets zugunsten dieses Bereichs kommt nicht in Betracht, weil dies zu Defiziten in anderen Aufgabenbereichen führen würde.
Eine Ausrichtung des Verteilungsschlüssels für die Bewirtschaftung der Betriebsstandorte entsprechend dem künftigen Betriebskonzept der Bezirksämter ist Ziel der zuständigen Behörde. Ergebnisse zu diesem Teil der Umstrukturierung liegen bisher jedoch nicht vor. Die Bezirksämter werden die Frage des Mittelbedarfs und der Mittelverteilung für die Bewirtschaftung der Betriebsstandorte in der ersten Jahreshälfte 2004 klären.
Fachliche und organisatorische Steuerung (Textzahlen 253 bis 255)
Die Prozesssteuerung ist zwischenzeitlich verbessert worden, insbesondere durch den zwischen der Finanzbehörde und den Bezirken geschlossenen Kontrakt, der ein umfangreiches und kleinteiliges Controlling-Instrumentarium vorsieht.
Behörde für Soziales und Familie/Justizbehörde/Bezirksämter Kostenerstattung auswärtiger Sozialhilfeträger nach dem Bundessozialhilfegesetz (BSHG) (Textzahlen 256 bis 262)
Der Senat stimmt den Ausführungen des Rechnungshofs zur Notwendigkeit einer rechtzeitigen und vollständigen Geltendmachung der Kostenerstattungsansprüche des Sozialhilfeträgers Freie und Hansestadt Hamburg (FHH) zu.
Finanzielle Belastung Hamburgs (Textzahl 257)
Soweit der Rechnungshof aus der Gegenüberstellung der Einnahmen aus Kostenerstattung und der Ausgaben auf die Anzahl der Zuzüge und Fortzüge schließt, wird darauf hingewiesen, dass die Kosten pro Erstattungsfall differieren und sich diese Annahme nicht eindeutig belegen lässt.
Ausgaben für ambulante Krankenhilfe, Einnahmeausfälle Hamburgs, Automatisierte Unterstützung der Kostenerstattung, Zinsverluste wegen Verfahrensmängeln (Textzahlen 258 bis 262)
Die Feststellungen des Rechnungshofs über Einnahmeverluste der FHH, die in der Vergangenheit zum einen aus der fehlenden Möglichkeit der Abrechnung der individuell angefallenen Krankenhilfekosten entstanden sind und zum anderen aus der mangelnden Anpassung der zugrunde gelegten Krankenhilfepauschale resultieren, sind zutreffend.
Den Empfehlungen des Rechnungshofs entsprechend war zur Vermeidung von Einnahmeausfällen mit den Vorbereitungen für die Einführung eines automatisierten Verfahrens zur Erfassung der für die Kostenerstattung relevanten tatsächlichen Sozialhilfeausgaben begonnen worden. Beabsichtigt war, bis zur Umsetzung dieses Verfahrens die Krankenhilfepauschale zu aktualisieren und eine Zahnbehandlungspauschale zu ermitteln.
Nun ist mit In-Kraft-Treten des Gesetzes zur Modernisierung der gesetzlichen Krankenversicherung (GMG) zum Jahresbeginn 2004 die Durchführung der Krankenversorgung von rund 80 % der bisherigen Bezieher von Krankenhilfe auf die gesetzliche Krankenversicherung übergegangen. Vor diesem Hintergrund wird künftig eine individuelle und differenzierte Durchführung der Kostenerstattung angestrebt: In Kostenerstattungsfällen nach §§ 103 ff. BSHG bekommt der Träger der Sozialhilfe ab 1. Januar 2004 von den Krankenkassen grundsätzlich die nach Leistungsarten differenzierte Gesamtsumme der tatsächlich geleisteten Ausgaben mitgeteilt. Soweit erforderlich, werden die Krankenkassen in Einzelfällen Rechnungen/Belege vorlegen. Für den vom GMG erfassten Personenkreis der Krankenhilfeberechtigten erübrigt sich somit die Bildung einer Krankenbehandlungspauschale sowie eines Pauschalwertes für Zahnbehandlungen.
Hinsichtlich des verbleibenden, nicht vom GMG erfassten Personenkreises wird die zuständige Behörde im Rahmen der Neustrukturierung der Krankenhilfe prüfen, ob auch in diesen Fällen eine entsprechend differenzierte Abrechnung der Kostenerstattungsfälle sinnvoll ist. Dabei wird zu berücksichtigen sein, dass für Hilfeempfänger, die ausschließlich Grundleistungen nach §§ 1, 3 AsylbLG erhalten (welche einen Großteil des verbleibenden Personenkreises ausmachen), die Residenzpflicht gilt, sodass für sie Kostenerstattungsansprüche auf Grund Umzugs in der Regel nicht in Betracht kommen.
Darüber hinaus soll ab 2005 mit dem SGB XII die Erstattung nach § 107 BSHG für ambulante Leistungen ersatzlos wegfallen. Die Installation eines automatisierten Verfahrens für die Kostenerstattung erscheint vor diesem Hintergrund wirtschaftlich nicht sinnvoll.
Den Ausführungen des Rechnungshofs über die Entstehung von Zinsverlusten für den Sozialhilfeträger FHH auf Grund von verzögerten Abrechnungen und der Gewährung zu langer Zahlungsfristen wird zugestimmt. Um derartige Zinsverluste künftig zu minimieren, haben die Leitungen der Grundsicherungs- und Sozialämter die Sachbearbeitung auf die Einhaltung der einschlägigen Vorschriften nochmals hingewiesen.
Behörde für Soziales und Familie/Behörde für Wirtschaft und Arbeit Verwaltungsverfahren bei Zuwendungen (Textzahlen 263 bis 281)
Der Senat stimmt den Feststellungen des Rechnungshofs zu und hält es in diesem Fall für sinnvoll, die in den beiden Behörden eingeleiteten Abhilfemaßnahmen getrennt darzustellen.
Behörde für Soziales und Familie
Die Behörde für Soziales und Familie hat die Kritikpunkte des Rechnungshofs in der zum 1. Januar 2004 in Kraft getretenen neuen „Dienstvorschrift zur Vergabe von Zuwendungen der BSF an Stellen außerhalb der Verwaltung" (ZuwendungsDV) berücksichtigt.
Für die Sicherstellung des rechtzeitigen Eingangs der Zuwendungsanträge bedeutet dies, dass in der Neufassung der Zuwendungs-DV an der Frist 30. Juni des Vorjahres für die Vorlage der Zuwendungsanträge festgehalten wird. Die Regelungen wurden insoweit den Feststellungen des Rechnungshofs angepasst, als unbegründet verspätete Anträge nun grundsätzlich zu deren Ablehnung führen. Allerdings können in begründeten Fällen Fristverlängerungen gewährt werden.
Die o. g. Frist gilt vorbehaltlich anders lautender Fristenregelungen in Förderrichtlinien wie dem Landesförderplan „Jugend und Familie" für alle auf ein Kalenderjahr bezogenen wiederkehrenden Zuwendungen der zuständigen Behörde.
Auch die Kritik des Rechnungshofs zum verspäteten Erlass der Zuwendungsbescheide (Tzn. 265-267) wurde in der überarbeiteten Zuwendungs-DV berücksichtigt. Demnach hat die Bewilligung einer Zuwendung durch einen Zuwendungsbescheid vor Beginn des Bewilligungszeitraums zu erfolgen.
Die Zustimmung zu Ausnahmen von diesem Grundsatz wird nur in begründeten Einzelfällen durch den Beauftragten für den Haushalt (BfH) erteilt, während nach den bisherigen Regelungen hier noch ein dreimonatiger Spielraum jeweils zu Jahresbeginn vorgesehen gewesen war. In Anbetracht der bestehenden Arbeitsabläufe und -strukturen wird für das Jahr 2004 allerdings eine Übergangsregelung eingeräumt, wonach der BfH erst dann zu beteiligen ist, wenn sich die Bescheiderteilung über das erste Quartal hinaus verzögert.
Zur Frage des rechtzeitigen Erlasses der Zuwendungsbescheide durch die Behörde zeichnet sich für das Jahr 2004 eine gegenüber den Vorjahren positive Entwicklung ab. Im Bereich Soziales und Integration beträgt der Erledigungsstand für den Zuwendungszeitraum 2004 bereits zum Stichtag 15. Januar 29 %. Auch für den Bereich der Beschäftigungsförderung wurde mit einem Erledigungsstand von 44 % zum gleichen Stichtag eine deutliche Verbesserung gegenüber den Vorjahren erreicht. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Zuwendungsbescheidung in diesem Haushaltsjahr erst vorgenommen werden konnte, als die Ermächtigung der Bürgerschaft zur vorläufigen Haushaltsführung vorlag.
Die vom Rechnungshof beanstandete Praxis, Vorauszahlungen an die Zuwendungsempfänger im Vorgriff auf die endgültigen Zuwendungsbescheide auf der Basis sog. „Vorauszahlungsbescheide" zu leisten, ist nach den Regelungen der neuen Zuwendungs-DV nicht mehr zugelassen. Nur in begründeten Ausnahmefällen (siehe hierzu die o. g. Anmerkungen zu Tzn. 265-267) können sog. „Teilbescheide" erlassen werden, für die jetzt allerdings in der Zuwendungs-DV konkrete Mindestanforderungen definiert wurden, um die Konformität mit dem Zuwendungsrecht sicherzustellen.
Hinsichtlich des Eingangs der Verwendungsnachweise ist in der Zuwendungs-DV der Empfehlung des Rechnungshofs gefolgt worden, indem die Frist für die Vorlage der Verwendungsnachweise durch die Zuwendungsempfänger flächendeckend vorverlegt wurde. Künftig sind die Verwendungsnachweise regelhaft und für alle Bereiche bereits bis spätestens 30. April des Folgejahres vorzulegen, wobei in geeigneten Fällen auch weiterhin eine kürzere Frist bestimmt werden kann.
Auch wenn sich die zeitlichen Verzögerungen bei der Prüfung der Verwendungsnachweise im Verlauf der letzten Jahre verringert haben, ist die Kritik des Rechnungshofs berechtigt. Die neue Zuwendungs-DV sieht auch hier gegenüber den vorherigen Regelungen deutlich verkürzte Fristen vor, die in Verbindung mit einem begleitenden Controlling geeignet sind, die Prüfungssituation nachhaltig zu verbessern.
Der von den zuwendungsrechtlichen Verwaltungsvorschriften vorgeschriebenen Zweistufigkeit der Verwendungsnachweisprüfung entsprechend wurden die Fristen nach der Prüfungsintensität differenziert. So ist für die erweiterte Prüfung eine Frist von maximal 10 Monaten nach Eingang des Verwendungsnachweises vorgesehen. Bei Einhalten dieser Vorgabe wird ein Abschluss der Prüfung spätestens bis zum auf die Vorlage des Verwendungsnachweises folgenden Frühjahr erreicht.
Behörde für Wirtschaft und Arbeit
Die Behörde für Wirtschaft und Arbeit hat die Anregungen des Rechnungshofs aufgegriffen und bei den Zuwendungsempfängern erreicht, dass sämtliche Anträge auf Bewilligung einer Zuwendung für das Haushaltsjahr 2004 noch im Jahr 2003 eingegangen sind. Darüber hinaus werden im Haushaltsjahr 2004 keinerlei Vorauszahlungsbescheide mehr erteilt. Sämtliche Bewilligungsbescheide sollen noch vor Ende des 1. Quartals erlassen werden.
Zur Optimierung der Verwaltungs- und Arbeitsabläufe des Zuwendungsverfahrens entsprechend den Hinweisen des Rechnungshofs wurde innerhalb der Behörde für Wirtschaft und Arbeit eine Umorganisation der zuständigen Fachabteilung vorgenommen, die im Januar 2004 wirksam wurde.
Mit der Einführung der Fallkostenpauschale im Jahr 2003 wurde auch ein begleitendes EDV-gestütztes Controlling (WEB-INEZ) eingeführt, um die aktuellen Beschäftigtenzahlen und die damit zusammenhängende Auszahlung der Zuwendungsmittel laufend zu steuern und Überzahlungen der Zuwendungsempfänger sowie Rückforderungen weitestgehend auszuschließen.
Um eine fristgerechte Vorlage der Verwendungsnachweise bei der Fallkostenpauschale durch die Zuwendungsempfänger zu erreichen, wurde für das Haushaltsjahr 2004 die Vorlagefrist auf 4 Monate verkürzt.