Bewirtschaftung der Haushaltsmittel im Schulbau
A49 eine Bau- und Kostenunterlage, die Kostenberechnung, auf. Die Vorschläge zur Sanierung wurden in der Behörde für Schule, Jugend und Berufsbildung bzw. der Behörde für Bildung und Sport auf Einhaltung des Auftrags, auf Notwendigkeit und Wirtschaftlichkeit unter Berücksichtigung der Finanzierbarkeit im Rahmen der veranschlagten Ansätze und Verpflichtungsermächtigungen (siehe auch III.3.3., 3. Absatz) und auf Einhaltung der allgemeinen technischen Vorgaben geprüft, wie z. B. der Technischen Richtlinien zum Bau und zur Einrichtung Hamburger Schulen (TR-Schulen). Dabei wurde auf die nach der Mittelfristigen Finanzplanung voraussichtlich zur Verfügung stehenden Kassenmittel und deren Auskömmlichkeit nicht geachtet.
Neu-, Um- und Erweiterungsbauten, Schulneubau, Schulsporthallen Schulstandortplanung und die Erstellung von Musterraumprogrammen sind ministerielle Aufgaben der Behörde für Bildung und Sport. Hier erfolgte auch die Präzisierung der erforderlichen und finanzierbaren Neubauten, deren Anteil am Deckungskreis 13 nach Abschluss des Ausbauprogramms ab 1997 deutlich zurückging. Zusammen mit dem Amt für Schule wurde der Bedarf abgestimmt und zur Entscheidung vorgelegt. Die Kostenschätzung erfolgte nach den Richtwerten RPK (Richtlinien für die Anwendung von Planungs- und Kostenkennwerten) aus der VV-Bau. Auf dieser Grundlage wurden Haushaltsmittel veranschlagt sowie Planungsaufträge für Neu-, Um- oder Erweiterungsbauten an die örtlichen Hochbaudienststellen erteilt.
Zunächst wurde in Abstimmung mit der Behörde für Schule, Jugend und Berufsbildung bzw. der Behörde für Bildung und Sport ein Planungsteam zusammengestellt. Die Leitung übernahm ein Projektmanager aus der Baudienststelle, der sowohl Bauherrenaufgaben als auch Projektsteuerungsaufgaben wahrnahm. Das Planungsteam entwickelte Entwürfe mit Alternativen. Die Vorplanungen wurden durch die Behörde für Schule, Jugend und Berufsbildung bzw. die Behörde für Bildung und Sport auf Funktionalität, Wirtschaftlichkeit und Einhaltung von technischen Vorgaben wie TR-Schulen und KORESCH (Kostenreduzierung im Schulbau) geprüft. Der weiter zu entwickelnde Vorentwurf wurde durch die Behörde für Schule, Jugend und Berufsbildung bzw. die Behörde für Bildung und Sport freigegeben. Danach wurde die Bau- und Kostenunterlage, insbesondere die Kostenberechnung (Ziffer 2.2.3. VV-Bau) erstellt. Diese Unterlage wurde in der Behörde für Schule, Jugend und Berufsbildung bzw. der Behörde für Bildung und Sport wiederum geprüft und nach Feststellung der Finanzierbarkeit im Rahmen der veranschlagten Ansätze und Verpflichtungsermächtigungen freigegeben (siehe auch III.3.3., 3. Absatz). Die Zahlen aus den Finanzplanlisten für die weitere Finanzplanung mit Finanzbehörde und Senatskanzlei und die Erläuterungen für die Bürgerschaft (siehe z. B. die Haushaltserläuterungen zu den Titeln 3010.701.20, 701.30, 701.55 ab 2004 701.60 , 701.70) wurden entsprechend der präzisierten Kostenermittlung aktualisiert.
Übrige Maßnahmen:
Die übrigen Maßnahmen waren im Wesentlichen kleinere Baumaßnahmen von 10 000 Euro bis etwa 1,5 Mio. Euro im Einzellfall. Für diese Baumaßnahmen wurden keine Einzelveranschlagungen im Haushalt dargestellt, sondern die Maßnahmen wurden nur pauschal veranschlagt (siehe z. B. Titel 3010.701.01, 701.10, 701.50). Als Planungsgröße für die Vorschlagslisten wurden Erfahrungswerte abgerechneter Baumaßnahmen herangezogen. In besonderen Einzelfällen schätzten die Hochbaudienststellen die Kostenhöhen ein. Die Dienststellen erarbeiteten die Bau- und Kostenunterlagen, die in der Behörde für Schule, Jugend und Berufsbildung bzw. der Behörde für Bildung und Sport auf Einhaltung des Auftrags, Notwendigkeit des Umfangs und Wirtschaftlichkeit geprüft wurden. Diese Baumaßnahmen wurden im Regelfall vollständig mit dem eigenen Personal der Baudienststellen planerisch bearbeitet.
III.3.2. Ausführungsplanung bis Abrechnung (Leistungsphasen 59 der HOAI)
Nach der Prüfung der Unterlagen für Maßnahmen nach den o. g. Kategorien wurde die Freigabe der Baumaßnahme zur Fortführung mit der "Einverständniserklärung des Bauherren" erteilt.
Auf dieser neuen Kostenbasis, der freigegebenen Kostenberechnung, wurden die entsprechenden Mitteilungen des Senats an die Bürgerschaft (Haushaltsplanerläuterungen, Halbjahresbericht) aktualisiert und sodann die Ausführungsplanung, die Unterlagen der Ausschreibungen und die Submissionen der Gewerke durchgeführt. Für Maßnahmen über 250 Tsd. Euro im Einzelfall wurde das Ergebnis der Angebote von mindestens 80 % der Bauleistung nach Prüfung und Bewertung der Angebote im sog. Kostenanschlag zusammengestellt, der plusminus bis zu 5 % gemäß Toleranzbereich für Kostenabweichungen nach Rechtsprechung und HOAIKommentierung abweichen kann. Die Behörde für Behörde für Schule, Jugend und Berufsbildung bzw. die Behörde für Bildung und Sport erteilte nach Prüfung der Kosten die Freigabe für die Realisierung der Baumaßnahme. Von diesem Zeitpunkt an war die Freie und Hansestadt Hamburg rechtlich gebunden; eine wesentliche Veränderung des Bauvorhabens war nur noch unter Inkaufnahme erheblicher Ersatzansprüche der am Bau beteiligten Unternehmen möglich.
Begleitend zur Umsetzung der Baumaßnahme waren Kostenstandsübersichten vierteljährlich vom Projektmanagement aufzustellen, die über die Kostenentwicklung bezogen auf die freigegebenen Haushaltsmittel Aufschluss geben und damit eine Kongruenz von Finanz-, Liquiditätsund Bauplanung gewährleisten sollten.
III.3.3. Bewirtschaftung der Haushaltsmittel im Schulbau:
Die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel wurde im entsprechenden Sachgebiet der Behörde für Schule, Jugend und Berufsbildung bzw. der Behörde für Bildung und Sport wie folgt abgewickelt:
Nach Bekanntgabe des Kostenrahmens für eine Baumaßnahme wurde das entsprechende Budget im Mittelbewirtschaftungsprogramm (heute SAP) verteilt. Unterschieden wurde hier nach dem Stand der Maßnahme.
· Für eine Maßnahme, die zunächst nur in Planung befindlich war, wurde in der Regel der Mittelbedarf als Kassenmittel im Mittelbewirtschaftungsprogramm zur Verfügung gestellt, der für Planungsleistungen erforderlich ist. Das konnten bei großen Baumaßnahmen bereits mehrere Hunderttausend Euro sein, ohne dass eine Kostenberechnung zugrunde lag.
· Bei Vorliegen einer Kostenberechung wurde der Kostenrahmen auf der Grundlage des prognostizierten Mittelabflusses in Kassenmittel für das laufende Haushaltsjahr und in Form von Verpflichtungsermächtigungen für die Folgejahre festgelegt. Aufgrund der bereitgestellten Verpflichtungsermächtigungen war es möglich, erteilte Aufträge über Mittelbindungen im Mittelbewirtschaftungsprogramm festzulegen, die erst zu einem späteren Zeitpunkt kassenwirksam wurden. In dem Fall, in dem der Kassenmittelabfluss zügiger als prognostiziert verlief, bestand die Möglichkeit, das Verpflichtungsbudget umzuwandeln in Kassenmittel. Dieses setzte voraus, dass auf dem Titel insgesamt noch freie Kassenmittel zur Verfügung standen.
Zur Abschätzung zukünftiger Belastungen wurden für jedes Vorhaben die geschätzten Inanspruchnahmen in einer Excel Tabelle auf die zukünftigen Finanzplanraten aufgeteilt, ebenso spätere Veränderungen (Nachträge). Eine prognostizierte Überschreitung einer Jahresrate führte dann nicht zu einem Stop des Vorhabens, wenn die Verpflichtungsermächtigung eingehalten wurde.
Eine regelmäßige Abfrage des Mittelabflusses für die jeweiligen Titel des Deckungskreises 13 insgesamt wurde monatlich, ab Juli eines jeden Jahres zu Beginn eines Monats und zur Monatsmitte durchgeführt. Der gesamte Mittelabfluss wurde mit dem entsprechenden Mittelabfluss des Vorjahres und den tatsächlich verfügbaren Mitteln in ein Verhältnis gesetzt, um eine Abschätzung der zum Jahresende zu erwartenden Haushaltsergebnisse zu ermöglichen, wobei die gemeldeten Kostenstände einzelner Bauvorhaben teilweise starken Schwankungen unterlagen. Eine regelmäßige Berichterstattung über die voraussichtliche Inanspruchnahme von Vorgriffen in der Zukunft gab es bis Frühjahr 2003 nicht. Vorgriffsanträge wurden zu den Zeitpunkten gestellt, in denen die Unauskömmlichkeit der Kassenmittel im Deckungskreis und damit die „Zahlungsunfähigkeit" absehbar war. Begründet wurde die Inanspruchnahme eines Vorgriffs mit einem temporären Vorziehen von Baumaßnahmen. Im September 2003 wurde klar, dass der kurzfristige Abbau des Vorgriffes, den die Formulierung „temporäres Vorziehen" intendiert, nicht möglich sein würde, da die Auftragssummen der großen Baumaßnahmen der Jahre 19992002 noch längere Zeit die Kasse belasten würden. Die Unauskömmlichkeit des Deckungskreises und damit die Notwendigkeit des Vorgriffs wurde deshalb erstmals mit Schreiben der Behörde für Bildung und Sport an die Finanzbehörde vom 10.09.2003 mit Kostensteigerungen über den Planwerten begründet.
IV. Maßgebliche Ursachen für das Aufwachsen der Vorgriffe IV.1. Bauaufgaben der Behörde für Bildung und Sport
Bei einer Bewertung der im Schulbau aufgelaufenen Reste bzw. Vorgriffe sind die bildungspolitischen Rahmenbedingungen des betrachteten Zeitraumes der letzten 10 Jahre zu beachten.
Die damalige Behörde für Schule, Jugend und Berufsbildung sah sich in den 90er Jahren mit einem zunehmenden Druck der schulpolitischen Öffentlichkeit konfrontiert, den Zustand der Schulgebäude zu verbessern. Insbesondere die zahlreichen Schulen aus den 50er und 60er Jahren weisen einen erheblichen Sanierungsbedarf auf. In der ersten Hälfte der 90er Jahre trat das Erfordernis hinzu, die schulische Infrastruktur im Zuge des Wohnungsbauprogramms des Senates durch neue Schulen zu ergänzen. Dies führte in der Mitte der 90er Jahre zu einer erheblichen Inanspruchnahme von Vorgriffen. Im Jahr 1996 hatte der Vorgriff bereits 78,9 Mio. Euro betragen. Ein Jahr später, 1997, kam es zu einem Mittelabfluss aus dem Deckungskreis 13, der einem Vorgriff in Höhe von 102 Mio. Euro entsprach. Dieser Vorgriff wurde durch eine Nachbewilligung der Bürgerschaft (Drucksache 15/7520) auf einen vorzutragenden Betrag von 66,2 Mio. Euro reduziert. Nachdem in den Folgejahren die Ansätze in den Haushaltstiteln des Einzelplanes 3.1 insgesamt deutlich anstiegen (die Ansätze hatten sich von 1995 auf 1999 in etwa um 2/3 erhöht, um die im Zusammenhang mit dem Wohnungsbauprogramm des Senats nötigen Maßnahmen finanzieren zu können), ergab sich im Jahre 1999 ein rechnerischer Rest in Höhe von 38,4 Mio. Euro, der in Höhe von 25,6 Mio. Euro auf das Haushaltsjahr 2000 übertragen wurde; 12,8 Mio. Euro wurden an den Haushalt abgeführt. Damit war der überwiegende Teil des Neubauprogramms abgerechnet. Der Abbau des Vorgriffs gelang auch deshalb relativ rasch, weil drei Neubauten (zwei Grundschulen, ein Gymnasium) im damaligen Plangebiet Neugraben-Fischbek, die noch im Haushaltsplan 1998 vorgesehen waren, nicht errichtet wurden.
In den Haushaltsjahren ab 2000 ist der Schulbau wieder durch das Überwiegen der Grunderneuerungen und Grundinstandsetzungen, also baulicher Maßnahmen im Altbaubestand, geprägt. Diese Baumaßnahmen sind vom Gesamtaufwand und dem zeitlichen Finanzierungsbedarf weniger sicher planbar, da erhebliche Schadenspositionen erst bei genauer Begutachtung der Gebäude, in Einzelfällen erst im laufenden Bau, sichtbar werden und eine längere Bauphase erforderlich ist, weil die Bauvorhaben im laufenden Schulbetrieb durchgeführt werden müssen.
IV.2. Deutliche Unterschätzung von Projektkosten des großen Schulbaus
Für den Aufbau des Vorgriffes ab 2000 sind überwiegend Kostensteigerungen in den Schulbauprogrammen der Jahre 1999, 2000 und 2001 aus einer deutlichen Unterschätzung der späteren Gesamtkosten einer Maßnahme bei Aufnahme in das Investitionsprogramm ursächlich.
Bei solchen Vorhaben, die noch nicht ins Werk gesetzt sind, sind nach Ziffer 2.2.2. VV-Bau auch Kostenschätzungen zulässig, bei im Bau befindlichen Maßnahmen muss nach Ziffer 2.2.3. eine Kostenberechnung Grundlage der Entscheidung sein.
In den Anlagen 4.14.4 sind die Kostensteigerungen in den Titeln des großen Schulbaus mit dem Kostensprung zwischen der erstmaligen Erläuterung in den Haushaltsplänen ab dem Jahr 2000 und der aktuellen Kostenberechnung (Stand 01.05.2004) dargestellt. Ebenso ist angegeben, ob die Maßnahme ins Werk gesetzt wurde und wann dieses geschah.
Während in den Jahren 2000 und 2001 bei Haushaltsansätzen von insgesamt 115,7 Mio. Euro Baumaßnahmen mit einem Auftragsvolumen von insgesamt 182,9 Mio. Euro zur Realisierung freigegeben wurden, sind in den Jahren 2002 und 2003 bei Haushaltsansätzen von insgesamt 106,4 Mio. Euro nur noch Baumaßnahmen mit Gesamtkosten von 100,3 Mio. Euro in Auftrag gegeben worden.
IV.3. Vernachlässigung der Auskömmlichkeit an Kassenmitteln
Die oben dargestellten Kostensteigerungen waren ganz überwiegend zu dem Zeitpunkt, in dem die Freie und Hansestadt Hamburg rechtliche Bindungen einging, bereits sichtbar, der Vorgriff hätte also durch das Unterlassen von Maßnahmen, eine zeitliche Anpassung des Bauprogramms oder eine kostensenkende Umplanung der einzelnen Maßnahmen vermieden werden können.