Die kritisierte Doppelstruktur trage dazu bei die Zuwendungsgewährung und prüfung zu trennen

270 Der Rechnungshof hat dem daher dringend empfohlen, die Prüfung der Verwendungsnachweise in der Steuerungsstelle zusammenzufassen. Damit würde auch die Fach- und Ressourcenverantwortung zusammengeführt. Die Steuerungsstelle hat bereits Informationen aus dem Bewilligungsverfahren (s. Tz. 267) und sie hat detaillierte Kenntnisse über die Träger. Sie erleichtern es zu prüfen, ob die Mittel zweckentsprechend verwendet worden sind.

Um das Vier-Augen-Prinzip zu wahren, müssten innerhalb der Steuerungsstelle die Bereiche der Zuwendungsgewährung und -prüfung organisatorisch getrennt werden. Die Steuerungsstelle würde die finanziellen Mittel anweisen. Damit würden auch die Akten nicht mehr doppelt geführt. Der Personaleinsatz sollte verbessert werden, um die vertiefte Verwendungsnachweisprüfung in der Steuerungsstelle zu verstärken.

Das Ressort hat diese Auffassung nicht geteilt. Die kritisierte Doppelstruktur trage dazu bei, die Zuwendungsgewährung und -prüfung zu trennen. Die vereinfachte Prüfung durch das zentrale Finanz- und Rechnungswesen versetze das frühzeitig in die Lage, entsprechende Konsequenzen wie eine notwendige vertiefte Prüfung durch die Steuerungsstelle einzuleiten. So werde in der Aufbau- und Ablauforganisation das Vier-Augen-Prinzip durchgängig gewahrt und Korruption erschwert.

Nach Auffassung des Rechnungshofs kann das Vier-Augen-Prinzip auch innerhalb der Steuerungsstelle durch organisatorische Vorkehrungen gewährleistet werden. In keinem der von ihm geprüften Fälle hatte das zentrale Finanz- und Rechnungswesen die vertiefte Nachweisprüfung veranlasst, sondern stets die Steuerungsstelle. Eine der detaillierten Prüfung vorgeschaltete vereinfachte Prüfung durch das zentrale Rechnungswesen ist nicht nötig.

Der Rechnungshof hat daher gebeten, die Organisationsstruktur bis Mitte des Jahres 2008 zu überprüfen.

4 Verwendungsnachweisprüfung verstärken 275 Bis zum 1. November 2005 hat das zentrale Finanz- und Rechnungswesen im Wesentlichen nur die tatsächlichen Einnahmen und Ausgaben mit denen in den Wirtschaftsplänen der Träger verglichen.

Für eine eingehende Prüfung reicht es nicht aus, Ist- und Planwerte zu vergleichen. Insbesondere sind auch die Personalkosten zu prüfen. Sie machen den größten Anteil der Zuwendungen aus. Dennoch werden Personalkosten bisher nicht nach den Ausgaben einzelner Arbeitsplätze, Qualifikationen und dem Bedarf für die Kindergruppen untersucht.

Bisher hat das Ressort lediglich bei drei Trägern Verwendungsnachweise eingehend geprüft. Damit hat es nur ein Finanzvolumen von jährlich etwa 10 % der Zuwendungen untersucht. Für die Jahre 2003 und 2004 hat es aufgrund dieser Prüfungen insgesamt rund 374 T zurückgefordert. Das entspricht etwa 8 % der pro Jahr geprüften Zuwendungen. Die Steuerungsstelle hat diese Erkenntnisse verwendet, um den Trägern in den Jahren 2005 und 2006 rund 384 T weniger zu bewilligen als von ihnen beantragt.

Einsparungen ergeben sich aus Rückforderungen und geringeren Bewilligungen.

Im Jahr 2006 hatten die Zuwendungen rund 24 Mio. betragen. Selbst wenn sich nur die Hälfte der bisher erzielten 8 % einsparen ließe, könnte der Haushalt um jährlich rund 960 T entlastet werden.

Altfälle aus der Zeit, bevor die Steuerungsstelle gegründet worden ist, sind nicht aufgearbeitet worden. Der Rechnungshof hat bei seiner Stichprobe zur Verwendungsnachweisprüfung der Jahre 2004 und 2005 festgestellt, dass ein Träger 14 T als Ersatz für eine Umbaumaßnahme erhalten hat. Unterlagen über die Prüfung des betreffenden Antrags und der Mittelverwendung sind jedoch nicht aus der Akte ersichtlich gewesen.

Der Rechnungshof hat die Steuerungsstelle aufgefordert, eine größere Stichprobe der Verwendungsnachweise gemäß VV-LHO Nr. 12.4 zu § 44 LHO eingehend zu prüfen. Sie hat dabei auch die genannten Aspekte bei der Prüfung der Personalkosten zu berücksichtigen (s. Tz. 276).

Die für die Zuwendungsprüfung eingerichtete halbe Stelle reicht nicht aus. Der Rechnungshof hat dem empfohlen, die Steuerungsstelle zumindest vorübergehend personell aufzustocken. Dazu könnten ggf. frei werdende Stellenanteile aus dem Finanz- und Rechnungswesen (s. Tz. 270) genutzt werden.

Das Ressort hat die Auffassung des Rechnungshofs geteilt und erklärt, die Verwendungsnachweisprüfung sei zu intensivieren. Es werde prüfen, ob das Personal für die Prüfungstätigkeit vorübergehend aufgestockt werden könne.

Die Erörterungen sind noch nicht abgeschlossen.

5 Besserstellungsverbot unzureichend geprüft

Nach dem sog. Besserstellungsverbot dürfen freie Träger als Zuwendungsempfänger ihre Beschäftigten nicht besser stellen, als Beschäftigte im öffentlichen Dienst gestellt sind. Seit dem 1. Oktober 2005 ist der neue Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) und der Tarifvertrag zur Überleitung der Beschäftigten der Länder in den TV-L und zur Regelung des Übergangsrechts (TVÜ-L) in Kraft. Die Steuerungsstelle hat keine detaillierten Kenntnisse über die einzelnen Regelungen des neuen Tarifvertrags. Deshalb kann sie bisher nicht prüfen, ob die freien Träger das Besserstellungsverbot einhalten. Bessergestellt wären Beschäftigte der freien Träger, wenn sie z. B. eine Jahressonderzahlung erhielten.

So weist z. B. das Arbeitsressort in seinen Zuwendungsbescheiden auf das Besserstellungsverbot hin. Weitere Informationen können die Zuwendungsempfänger einer Internetseite entnehmen, auf die die Bescheide ebenfalls verweisen.

Der Rechnungshof hat dem Jugendressort empfohlen, in ähnlicher Form allgemeine Informationen über den TV-L und den TVÜ-L auf seiner Internetseite darzustellen. Die Steuerungsstelle sollte darüber hinaus in den Zuwendungsverträgen und -bescheiden kurz auf die wesentlichen Neuerungen hinweisen. Damit würden die freien Träger für mögliche Abweichungen sensibilisiert. Darüber hinaus sollte das Ressort den Kommunalen Arbeitgeberverband beauftragen, die wichtigsten Regelungen der neuen Tarifverträge für die Steuerungsstelle zusammenzustellen. Die Übersicht soll die Steuerungsstelle befähigen, das Einhalten des Besserstellungsverbots zu prüfen.

Das Ressort hat sich hierzu nicht geäußert. Die Erörterungen sind noch nicht abgeschlossen.

6 Festbetragsfinanzierung mit hohem Aufwand verbunden

Der Senat hat am 1. Februar 2000 beschlossen, die Kindertagesbetreuung durch freie Träger mit einer Zuwendungspauschale (Festbetragsfinanzierung) abzugelten. Das Ziel: Die freien Träger sollten motiviert werden, ihre Kosten einander anzugleichen. Dazu werden die Platzzahlen aller Einrichtungen auf sog. Jahresganztagsplätze umgerechnet. So wird z. B. ein Kindergartenplatz mit sechsstündiger Betreuung mit einem Platz mit vierstündiger Betreuung vergleichbar gemacht.

Für einen Jahresganztagsplatz erkennt die Steuerungsstelle maximal einen sog. Kostenreferenzwert an. Das hat den Referenzwert erstmalig für das Kindergartenjahr 2001/2002 festgelegt. Der Berechnung haben vor allem die nachgewiesenen Kosten der städtischen Einrichtungen zu Grunde gelegen. Seitdem hat das den Referenzwert in gleichen Schritten angehoben. Im Jahr 2006 hat er 479,92 je Jahresganztagsplatz betragen.

Die Festbetragsfinanzierung ist dann zu wählen, wenn der Finanzierungsumfang feststeht und Veränderungen nicht zu erwarten sind. Eine Pauschale muss daher alle wesentlichen Finanzierungsbestandteile erfassen. Da das i. d. R. nicht möglich ist, sollte die Festbetragsfinanzierung die Ausnahme bleiben. Der Rechnungshof hatte zuletzt in seinem Jahresbericht 2000 (vgl. Jahresbericht ­ Stadt ­ 2000, Tz. 102 ­ 112) auf die Risiken einer Festbetragsfinanzierung hingewiesen.

Zurzeit sind Änderungen der Ausgaben für Kindertagesbetreuung einerseits durch die sinkenden Kinderzahlen bei den Drei- bis Sechsjährigen sowie andererseits durch den Ausbau der Plätze für die bis Dreijährigen zu erwarten. Es liegen keine umfassenden Daten vor, um die Höhe des Referenzwerts zu bestimmen. Diese Daten lassen sich vor allem durch weitergehende Prüfungen der Verwendungsnachweise gewinnen. Unabhängig davon, welche Finanzierungsart gewählt wird, muss auch aus diesem Grunde die Zuwendungsprüfung ausgeweitet werden.

Der Rechnungshof hat das Ressort gebeten, die Festbetragsfinanzierung zu überprüfen, sobald die Verwendungsnachweisprüfungen abgeschlossen sind. Erkenntnisse sollten bereits für das neue Kindergartenjahr ab 2008 berücksichtigt werden.

Die Erörterungen sind noch nicht abgeschlossen.

7 Personal zweckentsprechend einsetzen

Das Jugendressort bewilligt den Kitas Mittel für sog. Differenzierungskräfte. Sie sollen sozial benachteiligte Kinder besonders unterstützen. Fünf der 18 freien Träger der Stadtgemeinde Bremen setzen Differenzierungskräfte ein. Dafür erhalten sie neben den mit dem Referenzwert abgedeckten Personalkosten weitere finanzielle Mittel. Im Jahr 2006 haben diese Träger dafür rund 410 T und der Eigenbetrieb rund 1,4 Mio. erhalten.

Das Jugendressort hat in einem Modellversuch Rahmenbedingungen entwickelt, wie sozial benachteiligte Kinder gefördert werden sollen. Es hat im September 2002 ein Institut beauftragt zu untersuchen, wie Kinder aus sozial benachteiligten Familien in Kitas der Stadtgemeinde betreut und gefördert werden. Das Institut hatte in seinem Gutachten Folgendes festgestellt:

· Zum Zeitpunkt der Untersuchung hatten nur einige Einrichtungen zusätzliches Personal. Dieses Personal war nach einer Indexliste zugewiesen worden. Die Indexliste enthält Merkmale, um soziale Benachteiligung messen zu können.

· Keine Einrichtung hatte die Differenzierungsarbeit standardisiert und kontinuierlich ausgewertet.

Das Institut hatte insbesondere empfohlen, Problemlagenbeschreibungen aus der Belegungsstruktur und Entwicklung von Strategien und Handlungsansätzen als Fördervoraussetzung unmittelbar zu verknüpfen. Indexberechnungen könnten dann entfallen.

Zum Zeitpunkt der Prüfung durch den Rechnungshof im Frühjahr 2007 hat die Aktenlage keine Rückschlüsse auf den Schlüssel zugelassen, nach dem die Mittel für Differenzierungskräfte verteilt worden sind. Die Träger haben Mittel auf dem Wege des Bestandsschutzes erhalten. Darüber hinaus ist unklar gewesen, wie viel Personal in welchen Einrichtungen und mit welchem konkreten Auftrag eingesetzt worden ist. Das Ressort hat die Vorschläge aus dem oben genannten Gutachten bisher nicht aufgegriffen.

Der Rechnungshof hat das Ressort aufgefordert, die Fördervoraussetzungen für sozial benachteiligte Kinder ­ wie im Gutachten aufgezeigt ­ regelmäßig zu überprüfen.

Die Steuerungsstelle hat daraufhin bei den freien Trägern Nachweise angefordert.

Sie hat ausgewertet, in welchen Kitas die Differenzierungskräfte im Kindergartenjahr 2006/2007 eingesetzt waren bzw. in 2007/2008 eingesetzt sind. Danach haben zwei freie Träger Zuwendungen für Differenzierungskräfte erhalten, obwohl diese nicht in Einrichtungen mit benachteiligten Kindern eingesetzt worden sind. Ein Träger hat dabei Zuwendungen von etwa 45 T pro Kindergartenjahr für Differenzierungskräfte erhalten.

Auch in einigen Einrichtungen des Eigenbetriebs Ki Ta Bremen werden Differenzierungskräfte eingesetzt, ohne dass nach dem Index eine soziale Benachteiligung vorliegt. Bezogen auf die Differenzierungsstunden in allen Einrichtungen des Eigenbetriebs entspricht das einem Zuschuss von 41 T pro Kindergartenjahr.

Die Steuerungsstelle hat zugesagt, zukünftig genauer zu planen, wie die finanziellen Mittel einzusetzen seien. Sie werde darüber hinaus stärker darauf achten, dass Differenzierungskräfte in Einrichtungen mit benachteiligten Kindern eingesetzt werden.

Anlässlich der Prüfung der Fördervoraussetzungen hat die Steuerungsstelle die Kennzahl Zuwendung je Differenzierungskraft in Vollzeit pro Jahr für die einzelnen Träger ermittelt. Im Vergleich der freien Träger hat es bei den Zuwendungen für Differenzierungskräfte große Unterschiede gegeben. So hat ein Träger eine um 6.360 höhere Zuwendung je vollzeitbeschäftigter Differenzierungskraft erhalten als ein anderer.